技術利基與社會-技術系統(tǒng)型模式
——以德國海上風電為例

陳卓淳，徐長生

(1.文華學院經管學部，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學經濟學院，湖北 武漢 430074)

社會—技術系統(tǒng)是由為實現某種社會功能(如能源、交通、農業(yè)、水資源管理等)的必要因素構成的整體[1]。當前這些系統(tǒng)面臨著氣候變暖、資源過渡使用甚至枯竭、公共健康受到水、空氣及食物等眾多且日益嚴峻問題的威脅。這些問題實質是由于技術進步和經濟長期非持續(xù)增長而產生的負面影響，它們根植于系統(tǒng)之中。要實現經濟的可持續(xù)發(fā)展，需從結構性上根本轉變社會功能實現的生產和消費模式，即進行系統(tǒng)轉型。

1990年代以來，圍繞可持續(xù)轉型[2]這一領域的學術研究日益增多，其中轉型的多重視角(MLP)思路，為分析系統(tǒng)變化的動態(tài)過程提供了有力的洞見，成為當前主流的理論框架[2-3]。

學者們應用MLP思路研究了歷史上諸多已經完成的系統(tǒng)轉型，這些轉型多數是自發(fā)的互動過程，因而大景境的變化、利基的成長突破和體制替代要經歷幾十年甚至上百年的時間[4]。當前的可持續(xù)轉型是目標推動型，是政府或者社會有意識下的前瞻性行為。顯著的特點是，自上而下的政府力量對技術給予了大力的扶持和保護，期望將轉型引導至合意的方向和更快的速度上。因此，研究政府行為在轉型中是否能及如何能發(fā)揮合意的治理作用，這是本文的研究重點。

1 轉型的條件、動力和轉型模式

MLP思路解釋了一個社會—技術系統(tǒng)轉型過程會發(fā)生什么變化，但是并未深入解釋轉型為什么發(fā)生、如何發(fā)生。也就是說，我們必須要明確解析轉型的條件和動因，由此分析轉型的模式和發(fā)生變化的機制，以此討論轉型治理，為政策干預提供依據和指導。

由于社會—技術系統(tǒng)是為了滿足一定的社會需求而存在，因此，系統(tǒng)需要創(chuàng)新或轉型，一定是因為在完成其功能上出現了某些不足。導致系統(tǒng)功能不足的因素就是轉型的必要條件，顯然這必是與系統(tǒng)所處的環(huán)境和系統(tǒng)自身構成相關[5]。具體來說，以現行體制為考察核心，系統(tǒng)轉型的條件有以下三種：

一是系統(tǒng)運行的大景境發(fā)生了變化，包括社會、經濟、文化和政策多個方面的變化，使系統(tǒng)功能在一定程度上變得不合時宜，與體制之間出現沖突或不匹配。對體制而言，這是一種自上而下的壓力，即外壓。二是體制內部出現問題，使得系統(tǒng)功能弱化或是無法滿足社會需求目標，這將形成一種由內而生的壓力，即內壓。三是利基的形成，與體制形成競爭性、互補性、共棲性或者整合性的互動關系，使得體制面臨一種自下而上的壓力，即擠壓。

僅知曉這些必要條件，還不足以反映轉型的動態(tài)性，導致這三種壓力形成的具體動因及其力量具有關鍵意義。因此，轉型動力是映射社會—技術系統(tǒng)狀態(tài)的重要變量(見表1)。

表1 系統(tǒng)轉型的條件、動力和轉型模式三者的關系

轉型模式描述一種新的社會技術結構形成，以及現行社會技術體制適應的方式[7]。轉型條件及動力決定了系統(tǒng)轉型過程中多層互動的基本關系，不同的關系將呈現出不同的轉型模式，三種壓力及其動力決定了三種基本的轉型模式：

一是自上而下的重構模式,受到系統(tǒng)外部力量的影響或保護：①新的社會技術結構即新利基出現；②已建立的利基得以進一步成長；③現行體制做出適應性轉變。

二是內部適應模式，為了強化或調整系統(tǒng)功能，現行體制做出適應型轉變：①吸收體制內出現的技術創(chuàng)新；②與體制外部的利基互動融合，將其內生至體制中。

三是自下而上的能力成長模式：①新的社會技術結構即新利基出現；②已建立的利基得以進一步成長。與重構模式不同的是，這里的利基是在沒有自上而下的政策扶持和保護的情況下建立和發(fā)展起來的。

為了更清晰地體現不同模式下利基形成和發(fā)展的機理，借鑒Papachristos等[8]提出的多利基—多體制關系，進一步提出四個子模式：①利基轉讓模式，知識和技術源于不同的系統(tǒng)，在對象系統(tǒng)中的利基保護下，經過不斷吸收和試驗成為主導的選擇，繼而催生體制轉型；②利基介入模式，其他系統(tǒng)中的利基影響對象系統(tǒng)中的技術利基，或者促使新技術利基建立，繼而引發(fā)該系統(tǒng)后續(xù)的轉型過程；③利基自主模式，系統(tǒng)的發(fā)展和轉變與其他系統(tǒng)無關，完全取決于其內部技術利基的發(fā)展以及與體制和大環(huán)境的互動；④利基凸顯模式，一個全新的系統(tǒng)出現，其最初的形態(tài)為一個嶄新的技術利基，它是在兩個或者更多的已有系統(tǒng)的影響下形成的。

2 德國海上風電技術利基與能源系統(tǒng)轉型模式分析

近些年來，海上風電備受國內外學者的關注，鄭宇和張明慧對此進行了較詳細的文獻綜述，并從政策工具和產業(yè)鏈兩個維度對中、美、英、德四國海上風電技術推進政策進行了比較分析[9]。

本文基于MLP轉型模式分析框架，以德國海上風電技術利基與主流體制和大景境的變化及互動為核心展開實證分析。選擇德國是因為：中德兩國都是能源消費大國，化石燃料占主導地位，能源系統(tǒng)轉型勢在必行；而兩國近乎同期啟動海上風電，政府都制定了積極的舉措，但2010年之后，兩國的發(fā)展情況卻大相徑庭，德國是發(fā)展勢頭日漸強勁，中國卻遲緩邁進，其中的原因和后續(xù)的對策更值得探討。

盡管德國海上風電真正啟動于2009年，但是技術利基的形成可以追溯到1993年。根據利基的發(fā)展情況和德國政府政策的演變，我們將1993—2016年的德國海上風電發(fā)展軌跡分四個階段來進行分析。

2.1 第一階段(1993—1999年)：大景境發(fā)生變化，催生技術利基自下而上的能力成長模式

20世紀90年代全球對環(huán)境、能源安全問題的關注，使能源系統(tǒng)的大景境發(fā)生了顯著變化，對清潔安全能源的訴求提上日程。1991年丹麥和荷蘭等國在海上風電技術商業(yè)應用的成功嘗試，讓德國的企業(yè)對其產生了極高的興趣和預期。德國發(fā)展海上風能的巨大潛力報告在1993年的胡蘇姆風能展首次公布。但2000年前，德國國內海上風電技術利基的出現和取得的成績完全是依托對海上風電感興趣的先行者，基本沒有政府的幫助。甚至于當時缺乏相應的審批標準，對提交的項目申請，負責項目審批的德國聯邦海洋和水道測量局(BSH)都不知該依據何種規(guī)則和程序來處理和批復[11]。主體能源體制對該技術也沒有做出實質性的回應。因此，海上風電對能源系統(tǒng)轉型的影響而言，力量主要是自下而上的技術創(chuàng)新，是一種技術利基自發(fā)成長的轉型模式。由于海上風電項目所需的技術依托于陸地風電技術、船舶和海上能源開采平臺技術等，因此利基的出現是以技術利基介入子模式的方式進行。此時力量相對有限，卻為后續(xù)的發(fā)展提供了堅實的技術基礎和創(chuàng)新能力。轉型模式分析見表2。

2.2 第二階段(2000—2004年)：自上而下的重構模式開啟，體制主體面對選擇壓力出現抵制，利基能力成長模式強化

2000年4月，德國政府制定實施了《可再生能源法》(EEG)。EEG開啟了自上而下的政策扶持海上風電技術的步伐，但過程卻并不平坦。這期間，政府開始關注海上風電，在政府內部有分歧的形勢下有所行為，同時也遭遇困難。原本可再生能源是由德國聯邦經濟事務部負責，但此時該部極力反對海上風電，因此聯邦環(huán)境部承擔起了相關的推進工作，并取得了一定的成效。2001年BSH正式批準第一個項目，隨后兩年政府在項目審批及其制度建設、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、港口配套基礎設施建設等多個方面開始行動(見表3)。這給有意于海上風電的相關行為人發(fā)出了明確的信號，形成自上而下的外壓。

表2 1993—1999年德國海上風電技術利基與能源系統(tǒng)轉型模式分析

注：*后續(xù)模式分析中主要強調與海上風電技術相關的力量，不再重復這些相同的國際背景。

表3 2000—2004年德國海上風電技術利基與能源系統(tǒng)轉型模式分析

海上風電受到能源系統(tǒng)體制內部的行為主體的抵制,德國多家化石燃料企業(yè)，如大型電力公司E.ON和RWE公開反對開發(fā)海上風能，理由是當前技術不成熟，電力供應的間歇性會額外增加維持整個電力系統(tǒng)供求平衡的成本[10],而且環(huán)保需求和技術應用成本也成為阻力。2002年批準的Butendiek風電場項目位于自然保護區(qū)內，受到德國環(huán)保團體的強烈反對，項目被迫取締[11]。而由于海上風電的開發(fā)成本遠高于陸上風電，EEG為風能提供的上網電價對海上風能而言太低，更是直接阻止了項目的展開。

政府對上述阻礙力量做出了積極回應。2004年，EEG修訂法實施，海上風電上網電價按照9.1歐分/千瓦時的價格提供12年,這一政策給予企業(yè)極大的激勵。修訂法中還明確規(guī)定，自然保護區(qū)內的電場不受該電價保護，使海上風能順利獲得自然保護主義者的認可。但EEG中的并網規(guī)定同時又形成了負面制約，項目規(guī)劃者必須規(guī)劃并出資建設自己電場入網連接電纜的要求，不僅導致海上風電項目的電纜規(guī)劃混亂，缺乏整體性，而且大大提高了項目的成本[14]。電場電纜接入問題抵消了入網電價的激勵作用，所有項目處于等待和觀望中。

盡管政策上有所不足，但因政府展現出對海上風電的積極態(tài)度，同期英、丹、荷等國海上風電的快速發(fā)展，都從外部給予了德國先行者信心。德國企業(yè)和科研機構在技術上獲得不斷進步，推動了技術利基成長，特別是針對大型海上風機的研制，德國走在世界前列，見表3的利基分析。

2000—2004年，在多種力量相互影響制約下，宏觀層引發(fā)德國能源系統(tǒng)基于海上風電技術的轉型重構模式已經開啟，技術利基在大景境和體制形成的正反向力量下給出了回應。但由于阻礙力量過于顯著，獲批準的項目均沒動工，技術利基無法實現向市場利基轉變。雖然國內市場沒形成，但同期英國海上風電崛起，其本土沒有相應的產業(yè)鏈支撐，優(yōu)惠政策吸引了以風機生產商西門子和Repower公司、項目開發(fā)商E.ON和RWE公司為代表的德國企業(yè)，成功進軍英國海上風電市場[14]，這對德國的能源體制主體最終進入本國市場形成了推力(見表3)。

2.3 第三階段(2005—2009年)：重構模式逐漸主導，體制主體出現非適應性轉變，技術利基累積突破

2005—2009年是德國海上風電發(fā)展的轉折期，市場得以正式啟動。這期間德聯邦環(huán)境部不僅作為直接參與者，更是一直在政府部門和企業(yè)之間發(fā)揮著協調和橋梁的作用(見表4)。

2005年Alpha Ventus示范項目在環(huán)境部領導下建立，但歷經4年沒能實現電力入網，關鍵的阻礙因素是電纜接入和價格問題遲遲未決。為此，項目開發(fā)商聯合起來和各州政府一起，紛紛呼吁由輸電系統(tǒng)運營商(TSOs)集中統(tǒng)一進行電纜規(guī)劃。環(huán)境部再一次積極運作，成功將海上風電場的入網連接責任轉移給TSOs，并于2006年末，以法規(guī)條例記入《加快基礎設施規(guī)劃法案》中，修補了《能源經濟法》的不足[10]。同時，科研機構的獨立研究以及多家項目企業(yè)進行的成本研究，均證實2004年EGG的入網電價太低，盈利沒有保障[10]。經過上下的多輪探討和論證，2009年EEG法案再次修訂，擬定海上風電入網電價為13歐分/千瓦時，提供12年，對2016年之前能入網的項目另支付2歐分/千瓦時的獎勵。隨后，Alpha Ventus示范項目正式入網運營，標志了德國海上風電市場利基開始形成。這段時間，德國海上風電技術研發(fā)強勁，成果斐然，技術上逐步確定了世界領先地位，詳情見表4中的利基分析。

2005—2009年，政策制定者和產業(yè)代表之間的良性互動形成的正向預期，進一步推動了技術的研發(fā)和擴散。政府部門更加積極地支持海上風電場的規(guī)劃和建設，及時調整政策法規(guī)，加深對體制和技術利基的影響。利基中的行為人(如風機企業(yè)、項目開發(fā)商、科研機構)開始合作，積極尋求并擴大社會網絡構建；特別是明確訴求，尋求政府的支持，獲取了更多的資源和權力。技術創(chuàng)新不斷，市場利基開始形成。部分體制主體被迫進入國內海上風電(見表4)。

2.4 第四階段(2010—2016年)：重構模式主導下利基介入子模式不斷強化，適應性體制變化緩慢

政府持續(xù)的激勵和扶持、示范項目的成功、新電價帶來的盈利機會，極大地鼓勵了海上風電企業(yè)，吸引更多的加入者。2011年日本福島核事故后，政府為了能源安全，毅然宣布放棄時占能源消費近1/4的核電(以2022年為期)，體現了加速能源低碳轉型的決心和力度。但是，2010—2012年海上風電場的建設依然緩慢，新增裝機容量分別為50MK、108MK、80MK，遠落后于同期的英國458.4MK、752.5MK、854.2MK[16]。鑒于發(fā)展進程，德國政府在2013年適時調低了2002年制定的發(fā)展目標。這是因為隨著一些海上項目動工，新的資源瓶頸出現了，集中表現為電纜和入網建設滯后，以及融資困難。

表4 2005—2009年德國海上風電技術利基與能源系統(tǒng)轉型模式分析

TS0 Tennet負責德國海上風電場并網及所需的電纜建設和融資，但是由于技術原因，電纜生產商供應跟不上，同時TS0 Tennet自身規(guī)模偏小，出現資金困難，使得整個電纜規(guī)劃和建設推延，滯后導致很多風電場無法及時并網。E.ON和一些項目主體甚至提出警告，如果TS0 Tennet不能加快輸送電纜的建設，他們將撤出投資[11]。

2011年，TS0 Tennet直接上書德國總理，陳述實際困難，要求政府在并網規(guī)則上給予海上風電一定的偏斜。環(huán)境部和經濟事務部在與利益相關企業(yè)密切商討合作后，2012年末推動《能源經濟法》的修訂，對海上風電并網規(guī)則進行制度創(chuàng)新。不再要求TSO在風電場投運時必須為并網做好準備，TSO和項目開發(fā)商可以共同協商一個投運入網的固定日期，截止日前必須為TOS留有30個月的準備期限。TSO如果違約，將按日計支付電場運營商拖延產生的成本。

2008年的金融危機導致商業(yè)銀行的放貸意愿大幅降低，很多海上項目出現融資困難[11]。對此，德國政府一方面通過公有銀行——發(fā)展信貸公司(kfW銀行)建立專項貸款計劃；另一方面，2012年和2013年修訂EEG，對入網電價進行調整，極大促進融資環(huán)境的改善。

在政府的努力下，困擾和抑制德國海風發(fā)展的并網和融資瓶頸順利解決，并收到了立竿見影的效果。根據歐洲風能協會(EWEA)的報告[16]：2010—2015年，德國共有近180億歐元的投資進入新海上風電場的建設，是同期歐洲總量的43%；2013—2016年，德國分別以240MK、528.9MK、2245.4MK、813MK的新增容量逐漸趕超英國733MK、813.4MK、605.6MK、56MK的數據，累計容量4108MK，僅次于英國的5156MK，位居世界第二。同時，德國風機企業(yè)、項目開發(fā)和建造商在歐洲的壟斷地位進一步加強，2016年，歐洲1567MW的新增入網裝機容量中，西門子生產的風機竟占了96.4%；而且政府同步還在積極規(guī)劃海上風電項目，2016年，EWEA認定的26.4GW的獲準建設項目，26.2%在德國，另63.5GW處于規(guī)劃階段的項目，也集中在德英兩國[17]。

2009年之后，海上風電發(fā)展無論是從技術創(chuàng)新能力、融資環(huán)境，還是項目建設和規(guī)劃潛力而言，德國都是最強國。雖然化石能源體制的適應性轉變動力依然偏弱，但體制轉型成為必然趨勢。而且政府針對性地制定和調整政策以解決問題，幫助海上風電2013年后突破瓶頸，實現了利基飛躍性發(fā)展(見表5)。

表5 2010—2015年德國海上風電技術利基與能源系統(tǒng)轉型模式分析

至此，我們結合德國海上風電發(fā)展歷程，詳細解釋了該技術推動能源系統(tǒng)轉型的條件、動力和模式的變化和之間的互動。盡管利基暫時還不具有從根本上轉變能源體制的實力，但海上風電必定是德國能源系統(tǒng)可持續(xù)轉型的砥柱力量。

3 結論及政策啟示

本文基于文獻整合，構建了MLP轉型模式分析框架，并用于解釋德國海上風電技術的發(fā)展及其成功的內在機制。

實證性案例分析不僅清晰呈現了轉型的不確定性和非線性特點，三種基本模式發(fā)生的原因和動力(包括阻力)，以及不同模式隨之發(fā)生的互動和強弱的轉變，分析更突出地表明，德國政府從法律法規(guī)、實踐標準、資源調動和政策賦權等多方面對海上風電技術利基實施自上而下的保護，使該技術最終進入市場。這有力地說明在能源低碳轉型中，合適的政策干預及其演化和調整是促進利基發(fā)展和加速體制轉變的主導作用。結合中德兩國的情況，進一步得出以下結論與啟示：

第一，為推進當前能源系統(tǒng)的可持續(xù)轉型，在海上風電發(fā)展的初期階段，自下而上的技術利基的自我成長能力只是一個必要條件，自上而下的政府扶持性政策和措施，才是推動和加速利基成長及轉型進程的先決條件和絕對主力。但是隨著轉型的推進，技術創(chuàng)新能力必定是轉型厚積薄發(fā)的基礎。

德國的經歷凸顯了政策主導的重構模式下技術利基的強勁自我成長能力，因此自上而下和自下而上的兩種力量相互結合和彼此強化是德國最后成功的關鍵，這也是德國今后在海上風電領域脫穎而出的堅實基礎。

客觀地講，中國啟動海上風電的時間和發(fā)展的基本模式與德國極為相似。中國海上風電在2009年招標成功，技術利基已具備較好的基礎，我們可以合理地推論，之后的發(fā)展陷入滯緩根本原因不在技術，而是政府的推力不夠，特別是入網電價和成本的關系沒能充分解決制約了發(fā)展。

第二，由于轉型過程存在極大的不確定性，政策扶持必須與利基發(fā)展需求共生演化。

德國海上風電技術利基向市場利基的轉變，是政策與問題經歷多年多輪碰撞，調整及創(chuàng)新之后才實現，它的成功突出了下面兩點的重要性：一是政策扶持要具有連續(xù)性、長期性和前瞻性。德國政府對推動海上風電的決心沒有因為一些阻礙因素發(fā)生根本性改變，其中長期規(guī)劃、2012年的入網電價、大量在建和準建的項目都可反映這一點。二是政策和措施要同時具有針對性和演化性，必須根據實際需求進行力度的調整甚至制度上的創(chuàng)新。政策制定者并不是全能的，政策本身存在不足或有內在的缺陷。政策的推動作用不可能一步到位，更無法做到一勞永逸。隨著新問題的出現，必須要能及時采取有針對性的解決方案和舉措。德國可再生能源法(EEG)先后四次修訂，對入網電價、并網法規(guī)的多次調整和創(chuàng)新，都使得自上而下的力量得以持續(xù)并不斷強化，緩解了成本和資源瓶頸約束。

成本是制約中國海上項目大規(guī)模展開的根本問題，自國家的第一輪海上招標確定的過低價格到2013年制定的偏低的入網電價，雖然體現了政策的針對性調整，但是卻沒有產生預期的激勵，說明調整的力度和政策的前瞻性還不夠。如何綜合考慮各方因素，盡快出臺合理的電價，是迫切需要解決的問題。

第三，激進的技術創(chuàng)新要能迅速得到應用和擴散，需要有堅實的推動者，他可以是政府部門、企業(yè)或社會團體，重要的是推動者這個行為人需要有足夠的資源或能力，能協調不同政府部門或機構之間的矛盾，能為政府和利基行為人之間建立聯系。

海上風電涉及能源、海洋、環(huán)境等多個部門，部門之間的協調和合作就變得尤為重要。在德聯邦經濟事務部反對海電的情況下，德國聯邦環(huán)境部肩負起了支持和推動海上風電發(fā)展的責任。從2002年德國海上風電戰(zhàn)略規(guī)劃，到后來的入網電價、并網電纜法規(guī)調整，到海上風電基地建立，到直接對技術研發(fā)和應用的資金扶持等多方面，環(huán)境部不僅協調政府與其他公共部門的關系，而且及時對企業(yè)的訴求給予回應，在企業(yè)和政府之間建立起了溝通的橋梁。正是在環(huán)境部的斡旋、推動乃至直接參與下，各項有益于海上風電發(fā)展的法規(guī)及措施出臺，幫助企業(yè)解決問題，使政府獲得企業(yè)的信賴，彼此形成良性互動。研究表明，英國皇家地產公司發(fā)揮了類似的作用，是英國海上風電成功的重要推手和參與者[19]。

中國2009年的特許權招標是由國家能源局單獨主持的，其他相關部門事后才介入。恰恰是由于不同部門之間的協調合作不夠，中標項目選址都因為與地方圍墾養(yǎng)殖、生態(tài)保護或航運航線等規(guī)劃沖突而調整。因審批過程的繁瑣，項目地址變動等諸多因素產生額外的成本遠超預期而無法開工。盡管后來政府出臺了相應的補充法規(guī)，誰來繼續(xù)承擔類似德國環(huán)境部這樣的多功能的樞紐之責，值得政府思考和重視。

需要指出的是，由于不同國家的利基、現行體制和大景境之間的互動條件、力量不同，同一系統(tǒng)的轉型模式和不同利基的發(fā)展軌跡也必定呈現差異性。因此，成功的政策干預手段只能合理借鑒，不能完全照搬。

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