我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐問(wèn)題二思

趙莎莎

摘要：近年來(lái)，隨著環(huán)境污染嚴(yán)重和大面積生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟逐漸成為防止環(huán)境損害和維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的重要制度。但我國(guó)的環(huán)境公益訴訟因起步較晚而面臨諸多問(wèn)題，文章著重討論我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中面臨的諸多困難及成因，并針對(duì)這些問(wèn)題對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟提出一些展望。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境損害；環(huán)境權(quán)益

環(huán)境公益訴訟是以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的而提起的訴訟。這種以救濟(jì)“對(duì)環(huán)境的損害”或者說(shuō)“生態(tài)的損害”的訴訟稱之為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新型的制度，在訴訟主體、對(duì)象、目的方面具有一定的特殊性，其不僅可以保障公民的環(huán)境權(quán)益，還能實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，對(duì)我國(guó)的環(huán)保事業(yè)發(fā)揮重要作用。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中面臨的問(wèn)題及成因

環(huán)境公益訴訟制度的推進(jìn)并沒(méi)有使得公益訴訟蓬勃發(fā)展，也未很好地改善日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。究其原因，在于環(huán)境公益訴訟在起訴、調(diào)查取證和判決執(zhí)行方面都面臨不同的問(wèn)題。

（一）起訴難

起訴是環(huán)境公益訴訟開(kāi)始的標(biāo)志，一切法律程序需要起訴來(lái)啟動(dòng)。《環(huán)保法》規(guī)定起訴的主體是社會(huì)組織，起訴的原因是有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會(huì)公共利益的行為。在訴訟主體、訴因方面的限制使得環(huán)境公益訴訟實(shí)施遇冷。

一是訴訟主體僅限于符合一定條件的社會(huì)組織。環(huán)境損害是對(duì)環(huán)境公共利益的損害，任何組織或個(gè)人都可能受其影響，訴訟主體僅限于社會(huì)組織就有意排除了具有訴訟資格的公民個(gè)人和其它國(guó)家機(jī)關(guān)。而且按照規(guī)定，也不是所有的環(huán)保公益組織都有資格起訴，訴訟主體和主體資格的限制使得環(huán)保公益組織面對(duì)大量的環(huán)境問(wèn)題心有余而力不足。二是環(huán)保社會(huì)組織因資金和專業(yè)人員不足難以提起訴訟。在資金方面，公益訴訟中所需的費(fèi)用大多由原告現(xiàn)行墊付，而環(huán)境侵權(quán)案件的訴訟標(biāo)的通常非常大，加上環(huán)境案件通常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證和鑒定評(píng)估，這些都需要大量的資金作保障，在巨額的訴訟費(fèi)用面前環(huán)保組織只能選擇放棄訴訟。在專業(yè)知識(shí)方面，環(huán)境公益訴訟不僅需要相關(guān)人員具備一定法律知識(shí)，更是需要對(duì)環(huán)保制度、環(huán)境科學(xué)、社會(huì)管理等方面有所了解，而環(huán)保社會(huì)組織成員要么缺乏環(huán)境科學(xué)知識(shí)，要么缺乏環(huán)境法學(xué)知識(shí)，專業(yè)知識(shí)的缺乏使得公益訴訟難以得到更好的推進(jìn)。三是環(huán)境公益訴訟大多要求切實(shí)發(fā)生損害事實(shí)才可以提起訴訟。由于環(huán)境具有破壞容易恢復(fù)難的特性，如果所有的公益訴訟都要求發(fā)生具體損害事實(shí)，無(wú)疑浪費(fèi)過(guò)多社會(huì)資源，給社會(huì)增加不必要的負(fù)擔(dān)，也限制了訴訟的范圍。

（二）調(diào)查取證難

證據(jù)實(shí)際上是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)槊恳粋€(gè)案例，特別是造成環(huán)境問(wèn)題的因素各不一樣，可能證據(jù)的類別、表現(xiàn)形式都不一樣，環(huán)境損害的證據(jù)一般科學(xué)技術(shù)性比較強(qiáng)，證據(jù)基本上都涉及自然科學(xué)，包括現(xiàn)在已知的自然科學(xué)領(lǐng)域和未知的科學(xué)領(lǐng)域。取證難表現(xiàn)在兩方面，一是對(duì)已知證據(jù)的收集、甄別、分類、鑒定以及認(rèn)定等，這其中證據(jù)比較繁瑣且間接證據(jù)很多。環(huán)境公益訴訟不要求原告證明違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，但原告得提出基本損害事實(shí)的有關(guān)證據(jù)，且為了勝訴也得證明損害程度的大小。二是未知證據(jù)的評(píng)估，環(huán)境損害所導(dǎo)致的危害后果不是馬上顯現(xiàn)的，這種危害后果具有一定的潛伏期，且由于受害個(gè)體本身體質(zhì)不同和環(huán)境其它因素的相互作用，受損害的程度和顯現(xiàn)時(shí)間也各有不同。環(huán)境損害具有雙重性，不僅表現(xiàn)對(duì)享受環(huán)境資源主體的損害，還對(duì)環(huán)境本身生態(tài)系統(tǒng)的損害，在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)損害證據(jù)的調(diào)查中，如何認(rèn)定損害程度也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（三）判決執(zhí)行難

環(huán)境公益訴訟很難立案，立案后勝訴更難，而勝訴后能夠有效執(zhí)行的更是難上加難，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是環(huán)境損害主體不執(zhí)行判決。大多數(shù)造成環(huán)境問(wèn)題的主體都是高污染、高耗能的企業(yè)，這些企業(yè)在成立之初都沒(méi)有完善的管理機(jī)制和治污設(shè)備，容易產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題。被訴后收到的判決一般都是罰款，如果罰款較多時(shí)，企業(yè)就會(huì)借資金周轉(zhuǎn)不過(guò)來(lái)或者虧損來(lái)應(yīng)付，根本不執(zhí)行判決。又由于很多企業(yè)都是當(dāng)?shù)卣疄榱吮拘姓^(qū)GDP增長(zhǎng)而引進(jìn)的，當(dāng)企業(yè)的環(huán)境損害行為得到政府的默許時(shí)，法院的判決結(jié)果難免受到政府的左右。二是缺乏對(duì)判決執(zhí)行的后期監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行難不僅是損害主體的原因，也是由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。許多環(huán)境公益訴訟以勝訴判決終結(jié)，后期的執(zhí)行很少得到真正執(zhí)行，使得許多受害者是“贏了官司，輸了判決”，很多法院環(huán)境審判庭的法官們由于案源少而去兼任其他庭的職務(wù)，這就導(dǎo)致環(huán)境損害主體即使執(zhí)行，也都流于形式，有時(shí)為了完成任務(wù)，甚至弄虛作假。這樣，環(huán)境公益訴訟就失去了本有的目的和價(jià)值，提起環(huán)境公益訴訟就是走過(guò)場(chǎng)，耗費(fèi)了許多社會(huì)資源卻對(duì)社會(huì)沒(méi)有太大的益處。

二、對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的展望

一是環(huán)境公益訴訟舉步維艱，難以真正實(shí)現(xiàn)。二是環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻。理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感，這種巨大的反差迫切要求我們既要理論上加以引導(dǎo)，又要在實(shí)踐中借鑒其它國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)建立相關(guān)保障機(jī)制。

（一）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告的主體范圍

1. 賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

我國(guó)檢察院具有代表國(guó)家提起訴訟和維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)，所以，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告主體資格，既符合法理又能為公眾接受，當(dāng)公共環(huán)境利益受到損害時(shí)，其應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟。實(shí)際生活中，實(shí)踐已經(jīng)先于理論得到有效的實(shí)行，已有多起檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，如2012 年的福建省南靖縣人民檢察院訴沈某洪、沈某喜涉嫌非法采礦一案。檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟原告，不僅有理論依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有很大優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在：一是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，具有很大的權(quán)威性，有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)和收集證據(jù)的能力，且檢查機(jī)關(guān)每個(gè)行政區(qū)域都有分布，便于起訴。二是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，代表的是社會(huì)公共利益，得到人民的普遍信任，有財(cái)政做相應(yīng)保障，檢察機(jī)關(guān)更能維護(hù)環(huán)境公共利益。

2. 允許公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟

公民享有憲法規(guī)定的人權(quán)，而環(huán)境權(quán)正是人權(quán)的一種，作為環(huán)境權(quán)主體，個(gè)人應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格。當(dāng)前，我國(guó)具有環(huán)境公益訴訟資格的組織很少，且不是每個(gè)公民都有機(jī)會(huì)參加這些組織，這就導(dǎo)致大多數(shù)公民的環(huán)境權(quán)利難以得到有效維護(hù)。所以，法律應(yīng)該賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告主體資格，擴(kuò)大訴訟主體的范圍，但應(yīng)做出必要限制，避免濫訴，以維護(hù)環(huán)境公益訴訟高效運(yùn)行。

（二）社會(huì)和國(guó)家機(jī)構(gòu)給與相應(yīng)保障

環(huán)境公益訴訟難以迅速發(fā)展的很大原因在于即使是有訴訟資格的主體，也因?yàn)槿狈Ρ匾倪\(yùn)行資金和專業(yè)知識(shí)的人員而無(wú)法認(rèn)定事實(shí)和提起訴訟。所以，社會(huì)和國(guó)家機(jī)構(gòu)作為公共事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，應(yīng)當(dāng)為環(huán)保組織提供一定的資金、技術(shù)和專業(yè)人員支持。

1. 政府給環(huán)保公益組織提供基本運(yùn)營(yíng)資金

由于環(huán)境公益訴訟目的的公益性，不以贏利為目的，沒(méi)有基金來(lái)源會(huì)限制其進(jìn)一步發(fā)展。公共財(cái)政是國(guó)家滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的社會(huì)集中性分配，以增進(jìn)絕大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益為宗旨，以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)。既然環(huán)境公益訴訟的目的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，那政府就應(yīng)該撥付資金扶持這些公益組織。在市級(jí)以上的人民政府民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織，當(dāng)?shù)氐氖姓畱?yīng)該給與一定的資金幫助，并將這些資金公開(kāi)透明運(yùn)用。

2. 設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金和推行環(huán)境公益訴訟社會(huì)保險(xiǎn)

政府財(cái)政能力有限，不可能面面俱到，社會(huì)資源也不可能全都投入到環(huán)境公益訴訟中。所以，可以設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金和推行環(huán)境公益訴訟社會(huì)保險(xiǎn)，由社會(huì)共同分擔(dān)當(dāng)事人費(fèi)用，免除原告的訴訟負(fù)擔(dān)和后顧之憂，分散訴訟風(fēng)險(xiǎn)。例如，2007年貴州省貴陽(yáng)市成立了我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)專門審判機(jī)構(gòu)清鎮(zhèn)法庭，設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金。法院判決環(huán)境損害主體恢復(fù)環(huán)境的錢打到這個(gè)基金或者專戶里，并保證該項(xiàng)基金?？顚Ｓ?，這是我國(guó)建立生態(tài)保護(hù)基金的嘗試。

3. 法院給環(huán)境公益訴訟的組織提供司法服務(wù)

環(huán)保組織的成員大多沒(méi)有專門的環(huán)境法律知識(shí)，作為環(huán)境公益訴訟的原告，環(huán)保組織還應(yīng)該具有自己的環(huán)境訴訟律師。而法院的環(huán)保審判庭成員具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境法律知識(shí)，一是可以定期或不定期的和環(huán)境法相關(guān)學(xué)者組織給環(huán)保組織的成員做環(huán)境法律訴訟培訓(xùn)；二是環(huán)境審判庭可以為環(huán)保組織公益訴訟提供環(huán)境公益律師；三是環(huán)境審判庭應(yīng)當(dāng)為環(huán)保組織提供技術(shù)指導(dǎo)，這種指導(dǎo)主要是證據(jù)收集，事實(shí)認(rèn)定方面的，為公益訴訟的勝訴提供便利。

（三）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的訴因

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定環(huán)保組織能提起環(huán)境公益訴訟的行為只有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會(huì)公共利益的行為。也就是說(shuō)如果沒(méi)有污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會(huì)公共利益的行為，社會(huì)環(huán)保組織就不可以提起訴訟。然而，預(yù)防為主是環(huán)境法的原則和靈魂，如果環(huán)境公益訴訟僅限于對(duì)環(huán)境污染和破壞造成的后果予以事后消極補(bǔ)救的話，那環(huán)境公益訴訟就喪失了其立法和實(shí)踐意義。所以，環(huán)境公益訴訟不僅要起訴已經(jīng)造成實(shí)際損害的違法行為，對(duì)那種極有可能對(duì)環(huán)境公共利益造成巨大損害的行為，只要有足夠證據(jù)證明在未來(lái)會(huì)發(fā)生，都可以提起訴訟，如菲律賓奧伯薩訴環(huán)境與自然資源部長(zhǎng)案，此案就是擴(kuò)大訴因的一個(gè)很好例子。允許就還未完全造成直接損害事實(shí)的行為提起訴訟，能體現(xiàn)我國(guó)環(huán)境法保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主的原則，有利于保護(hù)環(huán)境，維護(hù)我國(guó)人民以及全人類的環(huán)境權(quán)益。

（四）完善判決執(zhí)行監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行難的一個(gè)主要原因就是做出判決的法院沒(méi)有進(jìn)行跟蹤調(diào)查和事后監(jiān)督，導(dǎo)致環(huán)境損害主體不執(zhí)行或執(zhí)行不完全。所以，每個(gè)行政區(qū)域的法院都應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的環(huán)保審判庭，適當(dāng)延伸環(huán)保庭的法律責(zé)任，實(shí)行審判員對(duì)每件環(huán)境案件判決 “終身負(fù)責(zé)制”，即環(huán)保審判庭不僅要對(duì)案件的審理負(fù)責(zé)，而且應(yīng)當(dāng)監(jiān)督環(huán)境損害責(zé)任主體執(zhí)行判決，拒不執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行。法院的事后監(jiān)督不僅監(jiān)督違法主體執(zhí)行判決，而且要實(shí)時(shí)把執(zhí)行情況公之于眾，便于公眾查看監(jiān)督，并與法院一道監(jiān)督環(huán)境違法主體執(zhí)行法院判決。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政公益訴訟在環(huán)保法治中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，鑒于公益訴訟在起訴、取證和執(zhí)行方面的問(wèn)題?？梢园褭z察院和公民個(gè)人納入公益訴訟的范圍，從基金和人員方面給與環(huán)保公益訴訟保障，擴(kuò)大訴訟范圍，并完善對(duì)判決執(zhí)行的監(jiān)督，保障環(huán)境公益訴訟順利進(jìn)行，保障公民的基本環(huán)境權(quán)益。

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（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）