試論加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

孔巖

摘要：在財(cái)政部的統(tǒng)一部署下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)正在緊鑼密鼓地開展中。內(nèi)部控制建設(shè)對行政事業(yè)單位具有提高內(nèi)部管理能力、改善財(cái)務(wù)管理工作、監(jiān)督制約權(quán)力等重要作用，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作仍待加強(qiáng)。文章深入分析了建設(shè)中存在的問題及成因，并結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)要求提出了解決對策，旨在為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；監(jiān)督

2012年以來，財(cái)政部先后發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等多個(gè)文件及制度，從內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、具體措施到評價(jià)報(bào)告制度，方方面面進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)范，為行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)提供了有力的政策依據(jù)。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)對提高單位管理水平、提升公共服務(wù)的效果都具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

1. 強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理向縱深發(fā)展

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的主要任務(wù)涵蓋了預(yù)決算編制，建立健全財(cái)務(wù)制度，合理配置和有效利用資產(chǎn)、防止資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對單位經(jīng)濟(jì)活動的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。上述內(nèi)容與內(nèi)部控制的目標(biāo)要求既有交叉重疊，又依賴于內(nèi)部控制的建立與完善。穩(wěn)定運(yùn)行的內(nèi)部控制體系可以有效防范、規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的使用效益，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制建設(shè)相輔相成，內(nèi)部控制建設(shè)為財(cái)務(wù)管理工作提供了有力抓手，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作邁入新的發(fā)展階段。

2. 積極借鑒先進(jìn)管理手段，提升行政事業(yè)單位履職能力

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會事務(wù)的監(jiān)管者，能否有效地履行職能，關(guān)鍵在于是否具備較高的管理水平。自1992年美國COSO委員會發(fā)布《COSO內(nèi)部控制整合框架》以來，該框架已在全球獲得廣泛的認(rèn)可和應(yīng)用。我國內(nèi)部控制建設(shè)也積極與國際趨同，并對控制要素進(jìn)行了有益的調(diào)整。行政事業(yè)單位以建立、健全內(nèi)部控制體系為契機(jī)，推動管理的規(guī)范化、科學(xué)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動及其他業(yè)務(wù)活動的健康、有序開展，進(jìn)而有效提升其公共服務(wù)能力及監(jiān)管能力。

3. 建立高效監(jiān)督體系，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約

在我國，行政事業(yè)單位承載著人民賦予的權(quán)力。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。目前，我國行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)以經(jīng)濟(jì)活動作為突破口，將預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同管理作為重點(diǎn)控制領(lǐng)域，逐步 建立科學(xué)、高效的監(jiān)督體系，正是為有效抑制濫用權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠中，關(guān)口前移，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動、公共服務(wù)事業(yè)保駕護(hù)航。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

1. 內(nèi)部控制建設(shè)走過場，未納入到單位整體管理工作規(guī)劃之中

近年來，隨著對政府治理能力、公共服務(wù)能力要求的不斷提升，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)壓力逐年加大，內(nèi)部管理能力卻疏于提升。行政單位的首長與事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人將工作分派給財(cái)務(wù)部門或內(nèi)控牽頭部門后，由這些部門僅在形式上完成了內(nèi)控的基礎(chǔ)建設(shè)工作，但未將內(nèi)部控制建設(shè)工作納入到單位整體工作規(guī)劃之中，內(nèi)部控制建設(shè)工作流于形式。

2. 機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，各部門間未形成合力

行政事業(yè)單位的規(guī)模不一，機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。例如高校等規(guī)模較大的事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、政府采購部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門設(shè)置較為健全。規(guī)模較小的事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門還未與辦公室相分離。造成了內(nèi)部控制崗位設(shè)置難以與其他崗位相分離，無法保證內(nèi)部控制工作的獨(dú)立進(jìn)行。另外，牽頭部門往往設(shè)置為財(cái)務(wù)部門，其他相關(guān)部門則對內(nèi)部控制建設(shè)工作敷衍了事，未能形成各個(gè)部門間的溝通協(xié)調(diào)與聯(lián)動機(jī)制。

3. 管理制度滯后，不能滿足內(nèi)部控制建設(shè)要求

近年來，為順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革，財(cái)政部陸續(xù)在預(yù)算、資產(chǎn)、采購等領(lǐng)域頒布了新的法律法規(guī)，通過制度防范風(fēng)險(xiǎn)，提升治理能力。落地過程中，行政事業(yè)單位也結(jié)合本單位實(shí)際制定了相關(guān)制度，但未能完全結(jié)合內(nèi)部控制要求，訂立專門的內(nèi)部控制制度或在制度中體現(xiàn)不相容崗位分離及制衡的要求。訂立制度的財(cái)務(wù)人員對于國家制度理解不透徹、把握不到位也影響了制度的質(zhì)量與運(yùn)行效果。管理制度的不健全不完善，制約了內(nèi)部控制在單位內(nèi)部發(fā)揮作用。

4. 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并未有效防控，過程控制有待加強(qiáng)

對于《內(nèi)部控制規(guī)范》中所確立的六大核心業(yè)務(wù)層面控制領(lǐng)域，行政事業(yè)單位在日常業(yè)務(wù)工作中，仍暴露出一些問題，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未得到有效控制。

預(yù)算業(yè)務(wù)中，預(yù)算編制與年度發(fā)展計(jì)劃或單位整體發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制僅限于合法合規(guī)而無法保證資金的使用效益。收支業(yè)務(wù)中，收入項(xiàng)目違背行政事業(yè)單位公共服務(wù)的宗旨，設(shè)置不合理收費(fèi)項(xiàng)目或創(chuàng)收來源，支出違背轉(zhuǎn)款專用原則，擅自擴(kuò)大開支范圍或開支標(biāo)準(zhǔn)。政府采購業(yè)務(wù)中，未按目錄執(zhí)行采購或?yàn)閭€(gè)別企業(yè)設(shè)置采購門檻。資產(chǎn)管理中，仍存在重購輕管的問題，對外投資也疏于管理，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)項(xiàng)目中，時(shí)間跨度長，仍缺乏有效監(jiān)管。合同管理中，發(fā)生糾紛后易造成單位利益損失。

5. 信息化建設(shè)推進(jìn)緩慢，風(fēng)險(xiǎn)防范能力有待提高

行政事業(yè)單位信息化建設(shè)中，內(nèi)部辦公系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、采購系統(tǒng)及其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)尚不完善，各業(yè)務(wù)模塊之間的系統(tǒng)銜接程度不高，信息孤島現(xiàn)象還較為嚴(yán)重。風(fēng)險(xiǎn)管理尚未完全體現(xiàn)在系統(tǒng)設(shè)置中，對于用戶角色的設(shè)置、崗位職責(zé)分工還未與內(nèi)控建設(shè)要求完全匹配。對于用戶登錄形式，較多采用用戶口令的方式，對于安全管理留有較大隱患。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

1. 營造良好的控制環(huán)境，加強(qiáng)單位層面控制

內(nèi)部控制建設(shè)工作首先是“一把手 ”工程，一把手對該項(xiàng)工作的重視直接影響了內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施的效果。應(yīng)當(dāng)把內(nèi)部控制建設(shè)作為單位發(fā)展規(guī)劃的一部分，結(jié)合內(nèi)部控制評價(jià)結(jié)果制定年度分解目標(biāo)，并將建設(shè)及執(zhí)行情況作為衡量單位管理層執(zhí)政能力、考核各相關(guān)部門績效的依據(jù)。結(jié)合各單位實(shí)際情況，設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)控部門或獨(dú)立的內(nèi)控工作崗位，相關(guān)部門設(shè)置內(nèi)控工作聯(lián)絡(luò)員，建立例會制度或其他聯(lián)動工作機(jī)制，切實(shí)將內(nèi)控嵌入到單位日常工作中，建立長效機(jī)制。

2. 梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，鞏固業(yè)務(wù)層面控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重新梳理，以修訂制度的形式加以固化，在制度中不斷優(yōu)化流程設(shè)置及明晰不相容崗位設(shè)置。各業(yè)務(wù)層面控制應(yīng)關(guān)注以下事項(xiàng)：（1）預(yù)算業(yè)務(wù)。以預(yù)算績效為導(dǎo)向，績效管理貫穿申請、審批、分解、執(zhí)行、調(diào)整、評價(jià)全周期。管理層、財(cái)務(wù)部門及各業(yè)務(wù)部門各司其職，合力提高資金的使用效益。（2）收支業(yè)務(wù)。收入支出須全部納入預(yù)算管理。收入項(xiàng)目設(shè)立須經(jīng)過充分論證，并以公共服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)。支出須嚴(yán)格落實(shí)專款專用，并按照流程及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出堅(jiān)決予以杜絕。（3）政府采購。及時(shí)關(guān)注政府采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)的變化。重視采購程序控制與回避制度，逐步建立項(xiàng)目完結(jié)后的供應(yīng)商評價(jià)機(jī)制。（4）資產(chǎn)管理。貨幣資金管理應(yīng)嚴(yán)格經(jīng)辦與核查。實(shí)物資產(chǎn)應(yīng)關(guān)注使用維護(hù)的動態(tài)記錄及涉密資產(chǎn)的處置。對外投資健全立項(xiàng)審批、日常監(jiān)控及適時(shí)止損機(jī)制，降低投資損失風(fēng)險(xiǎn)。（5）建設(shè)項(xiàng)目。針對建設(shè)項(xiàng)目長、投資金額大的特點(diǎn)，關(guān)注立項(xiàng)評審、變更審批、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，堅(jiān)決杜絕擅自變更方案，造成工程延遲、資金浪費(fèi)。（6）合同管理。合同訂立前展開多方審核，合同訂立后須歸口管理，合同變更及時(shí)履行審批手續(xù)，對糾紛處理應(yīng)響應(yīng)及時(shí)，并尋求法律援助。

3. 開展宣傳培訓(xùn)，狠抓建設(shè)落地

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、財(cái)務(wù)人員應(yīng)率先學(xué)習(xí)，主動貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度。財(cái)務(wù)人員應(yīng)通過繼續(xù)教育、專項(xiàng)學(xué)習(xí)等方式提高財(cái)務(wù)核算能力及制度撰寫能力。單位還可以通過個(gè)別引進(jìn)、著力培養(yǎng)等方式，培育內(nèi)控建設(shè)專門人才，帶動整體建設(shè)能力的提升。行政事業(yè)單位還可以邀請咨詢公司、會計(jì)師事務(wù)所及研究型部門的專家、學(xué)者對內(nèi)控建設(shè)的重大意義及執(zhí)行中的問題進(jìn)行培訓(xùn)、講解，并通過內(nèi)部OA系統(tǒng)、手機(jī)微信等方式及渠道對內(nèi)控工作進(jìn)行宣傳，創(chuàng)造良好的實(shí)施氛圍。

4. 互聯(lián)互通與安全管理并重，信息化建設(shè)助力控制能力提高

解決信息孤島問題，應(yīng)當(dāng)從管人、管錢、管事三個(gè)維度出發(fā)，統(tǒng)一用戶角色管理，實(shí)現(xiàn)各個(gè)業(yè)務(wù)模塊間的互融互通。一方面需要資金支持，另一方面需要統(tǒng)籌推進(jìn)信息化建設(shè)的各項(xiàng)工作，將內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建設(shè)真正納入到單位整體信息化工作的發(fā)展當(dāng)中來。從加強(qiáng)信息安全的角度出發(fā)，可以采用UKEY登錄，使用高級別身份識別技術(shù)，確保用戶登錄的可靠、安全。防止單位非公開信息泄露，也是風(fēng)險(xiǎn)防控的重要內(nèi)容。

5. 強(qiáng)化外部監(jiān)督引導(dǎo)，充分發(fā)揮監(jiān)管部門職能

財(cái)政部門、上級主管部門及審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)通過審計(jì)、檢查等方式，督促行政事業(yè)單位做好內(nèi)控建設(shè)工作。財(cái)政部門、上級主管部門還應(yīng)通過政策制定、案例示范、交流座談等方式帶動引導(dǎo)行政事業(yè)單位結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)、本單位特點(diǎn)建設(shè)內(nèi)部控制制度。目前，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》已經(jīng)推開實(shí)行，如何有效利用報(bào)告中的數(shù)據(jù)，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，還有待財(cái)政部門逐步探索。完善報(bào)告中的指標(biāo)體系，對報(bào)告中暴露的共性問題可以通過制定規(guī)范加以引導(dǎo)，個(gè)性問題應(yīng)當(dāng)由主管部門結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)，提出要求、逐步改善。

四、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代對行政事業(yè)單位的管理能力及服務(wù)能力必將提出更高的要求。內(nèi)部控制建設(shè)作為權(quán)力監(jiān)督、防控風(fēng)險(xiǎn)的一柄利劍，需要不斷擴(kuò)大其影響力及影響范圍。行政事業(yè)單位提升內(nèi)部控制建設(shè)能力還有很長的路要走，但在正確行動路線的指引下，加之運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)輔助手段，必將迎來嶄新的一頁。

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（作者單位：教育部教育管理信息中心）