高校資產(chǎn)管理審計的難點和對策

【摘 要】近年來，隨著科教興國戰(zhàn)略的不斷深入，高等院校招生規(guī)模不斷擴大，對各種教育資源的需求也日益增加，高校的資產(chǎn)規(guī)模在大幅度提高。同時，由于國家在政策上允許高校利用其占用的國有資產(chǎn)進行多種形式的經(jīng)營活動，高校的校辦企業(yè)得到迅速發(fā)展。高校資產(chǎn)是高校進行教學(xué)、科研等工作的物質(zhì)保障和必要條件，同時，也是衡量學(xué)校規(guī)模和教學(xué)水平一個重要指標。但目前高校的資產(chǎn)存在著管理不規(guī)范、使用效率低下、內(nèi)部控制缺失等問題，校辦企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等問題，如何保證高校國有資產(chǎn)的真實性、合法性和效益性，最大限度地規(guī)范并發(fā)揮資產(chǎn)的使用價值，對于高校來說，是一個亟待解決的問題。

【關(guān)鍵詞】高校資產(chǎn)；管理審計；對策

一、高校資產(chǎn)管理審計政策背景

2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號），該意見提出了要國有資產(chǎn)進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的總體要求。2015年2月，教育部根據(jù)國發(fā)[2014]48號文等文件，印發(fā)了《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》（教財[2015]2號），要求高校重視資產(chǎn)管理審計，同時明確了資產(chǎn)管理審計的內(nèi)容和要求。從2號的規(guī)定可以看出，資產(chǎn)管理審計的目標是規(guī)范管理、提高效益、落實責(zé)任。資產(chǎn)管理審計的內(nèi)容包括對資產(chǎn)的配置、使用、處置和對外投資的審計監(jiān)督。對校辦企業(yè)的審計是資產(chǎn)管理審計的重點，包括監(jiān)督職責(zé)的履行、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、評估備案和產(chǎn)權(quán)登記等程序。2015年12月，中國政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》。該《意見》提出要對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋：“審計機關(guān)要依法對行政事業(yè)單位、國有和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融企業(yè)，以下簡稱國有企業(yè)）等管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)進行審計?！?/p>

近年來，國家雖陸續(xù)發(fā)文要求高校要重視資產(chǎn)管理審計，但目前為止，對高校如何開展資產(chǎn)管理審計，較為全面、具體的指導(dǎo)文件或制度尚未形成。只有個別制度、指南針對物資采購審計、設(shè)備管理審計進行了規(guī)范。中國內(nèi)部審計協(xié)會于2005年發(fā)布的《內(nèi)部審計實務(wù)指南第2號——物資采購審計》，指南中對物資采購審計的內(nèi)容、程序與方法均作出了規(guī)范，但制度內(nèi)容比較適用于企業(yè)物資采購的內(nèi)部審計，與高校等事業(yè)單位的物資采購管理不太適應(yīng)。中國內(nèi)部審計協(xié)會于2009年發(fā)布的《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》，在“第二章 內(nèi)部控制審計”中對房產(chǎn)管理內(nèi)部控制審計、設(shè)備管理內(nèi)部控制審計、物資采購管理內(nèi)部控制審計的審計內(nèi)容、審計方法等作出了規(guī)范，但內(nèi)容仍不全面，對資產(chǎn)管理審計中的無形資產(chǎn)審計、對外投資審計等均無表述。

二、高校資產(chǎn)管理審計的概念

（一）高校資產(chǎn)的概念

根據(jù)《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教[2012]488號）的規(guī)定，高等學(xué)校的資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)和對外投資等。按高校資產(chǎn)的使用目的，又可將高校資產(chǎn)分為經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)。通常，高校為完成教學(xué)科研等職能工作所占有、使用的資產(chǎn)稱作高校非經(jīng)營性資產(chǎn)。而高校經(jīng)營性資產(chǎn)，就是指高校按照國家有關(guān)規(guī)定，通過投資、入股、出租、出借等形式從事產(chǎn)品生產(chǎn)、商品流通和經(jīng)營服務(wù)等活動以贏取收益為主要目的的資產(chǎn)。

（二）高校資產(chǎn)管理審計的概念

教育部發(fā)布了《關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》（教財[2015]2號），根據(jù)2號文的指導(dǎo)意見，資產(chǎn)管理審計的內(nèi)容包括對資產(chǎn)的配置、使用、處置和對外投資的審計監(jiān)督。對校辦企業(yè)的審計是資產(chǎn)管理審計的重點，包括監(jiān)督職責(zé)的履行、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、評估備案和產(chǎn)權(quán)登記等程序。高校資產(chǎn)管理審計不僅包括對傳統(tǒng)意義的資產(chǎn)（即流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)）的審計監(jiān)督，還包括對物資采購和產(chǎn)業(yè)投資的審計監(jiān)督。資產(chǎn)管理審計的目標是規(guī)范管理、提高效益、落實責(zé)任。

三、國內(nèi)高校開展資產(chǎn)管理審計存在的問題

（一）制度資產(chǎn)管理審計制度不健全

現(xiàn)有的國家法規(guī)制度中有部分關(guān)于高校資產(chǎn)管理審計的內(nèi)容，但內(nèi)容片面，且與實際情況有一定脫節(jié)，導(dǎo)致高校目前對國有資產(chǎn)管理審計沒有針對性的上位法可尋，因而大部分高校未能結(jié)合學(xué)校自身情況制定較為全面的資產(chǎn)管理審計辦法或細則。目前上級主管部門出臺的與資產(chǎn)審計較緊密的主要是《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》（財資[2017]3號）、《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》（2016年12月5日）《關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資[2015]90號）以及《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號）第3號中的資產(chǎn)管理章節(jié)，但上述仍未能如五部委頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》指導(dǎo)高校開展經(jīng)濟責(zé)任審計，教育部印發(fā)《關(guān)于加強直屬高校建設(shè)工程管理審計的意見》（教財[2016]11號）、《關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》（教財[2007]29號）指導(dǎo)高校開展建設(shè)工程審計，針對資產(chǎn)管理審計也出臺類似的相關(guān)指導(dǎo)文件。

（二）開展資產(chǎn)管理審計的業(yè)務(wù)類型少

經(jīng)調(diào)研，大部分部屬高校的審計部門的審計業(yè)務(wù)仍以傳統(tǒng)的財務(wù)審計和工程審計為主。財務(wù)審計以開展學(xué)校經(jīng)濟責(zé)任審計、科研經(jīng)費審計、預(yù)算執(zhí)行與決算審計、專項資金等財務(wù)類審計工作為主，工程審計科以開展學(xué)校建設(shè)工程項目的結(jié)算審計、跟蹤審計工作和建設(shè)工程相關(guān)工作為主。專門開展資產(chǎn)管理審計的業(yè)務(wù)較少。雖然有部分大學(xué)已根據(jù)國家最新文件精神開始開展部分資產(chǎn)管理審計項目，但仍處于探索階段，審計業(yè)務(wù)類型局限于傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)審計、校辦企業(yè)和醫(yī)院的經(jīng)濟責(zé)任審計等，仍未開展流動資產(chǎn)審計、無形資產(chǎn)審計、績效審計等。

（三）開展資產(chǎn)管理審計的力量不足，

調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，目前大部門部屬高校未專門設(shè)立資產(chǎn)管理審計的科室。資產(chǎn)管理審計內(nèi)容涉及面廣泛且復(fù)雜，參與部門眾多，對高校內(nèi)審部門開展資產(chǎn)管理審計工作有一定的挑戰(zhàn)性。隨著審計全覆蓋的落實，傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)量、科研經(jīng)費審計等業(yè)務(wù)大增，高校審計部門審計人員難以增加的情況下，要創(chuàng)新開展資產(chǎn)管理審計有比較大的困難。

四、提高我國高校資產(chǎn)管理審計水平的對策

（一）完善高校國有資產(chǎn)管理制度以及高校國有資產(chǎn)管理審計制度

制度建設(shè)是高校國有資產(chǎn)管理規(guī)范化重要的保證，只有制度健全了，才能夠為高校國有資產(chǎn)管理和資產(chǎn)管理審計提供明晰的準則與制度創(chuàng)新方向，保障資產(chǎn)管理審計的可操作性與方向的正確性，減少制度沖突與真空。高校應(yīng)加強資產(chǎn)管理審計的制度建設(shè)，可在參考現(xiàn)有法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，進一步完善和發(fā)展符合高校實際情況的規(guī)章制度，為審計工作的高效開展奠定基礎(chǔ)。

（二）高校應(yīng)積極全面探索開展資產(chǎn)管理審計

隨著高校資產(chǎn)管理審計的重要性日益提升，高校應(yīng)從實際出發(fā)，積極探索資產(chǎn)管理審計，全面規(guī)范和加強資產(chǎn)管理，提高學(xué)校資產(chǎn)管理的效益，保證高校的持續(xù)發(fā)展。高?？蓮膫鹘y(tǒng)的財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、工程審計等中梳理提煉學(xué)校資產(chǎn)管理方面的高風(fēng)險點，根據(jù)風(fēng)險點逐步開展國有資產(chǎn)的配置、使用、處置和對外投資等管理環(huán)節(jié)的專項審計，以督促相關(guān)資產(chǎn)管理職能部門規(guī)范履職。結(jié)合實際項目開展情況，逐步完善資產(chǎn)管理審計的相關(guān)制度辦法，規(guī)范審計項目流程，提高資產(chǎn)管理審計質(zhì)量，保護學(xué)校資產(chǎn)安全。

（三）增強審計力量

高校增強審計力量要從兩方面提升。一是要提高審計人員的業(yè)務(wù)能力水平。資產(chǎn)管理審計內(nèi)容范圍廣、業(yè)務(wù)復(fù)雜性大，要做好資產(chǎn)管理審計對審計人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識水平有較高的要求。高校在資產(chǎn)管理審計制度的建立健全過程中，一定要注重思想道德意識、職業(yè)道德、專業(yè)技能上的培育，打造高素質(zhì)的審計人才隊伍，而這也需要相應(yīng)的制度建設(shè)給予保障，例如人員選拔、晉升、培訓(xùn)及考核機制等。二是可借助外部力量，如聘請會計師事務(wù)所協(xié)助開展資產(chǎn)管理審計項目，借鑒外部機構(gòu)的經(jīng)驗和力量，開闊審計思路，提高資產(chǎn)管理審計質(zhì)量。

（中山大學(xué)，廣東 廣州 510275）

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項目：《高校資產(chǎn)審計研究》課題成果，“中山大學(xué)高校管理研究項目”資助。