農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)相關(guān)問題透視及優(yōu)化

●杜寧寧

引言

農(nóng)民工工資糾紛是指發(fā)生于工程建設(shè)或勞動密集型加工制造、餐飲服務(wù)等行業(yè)領(lǐng)域由于用人單位拖欠農(nóng)民工勞動報酬引發(fā)的雙方之間的對抗行為。農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)則是運用訴訟、仲裁、調(diào)解、行政處罰等不同途徑處理因拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)糾紛的機(jī)構(gòu)。農(nóng)民工工資糾紛已經(jīng)成為突出的勞資矛盾之一，由農(nóng)民工工資糾紛引發(fā)的個體或群體非法討薪事件更是屢見不鮮。拖欠農(nóng)民工工資不僅侵犯勞動者權(quán)益矮化農(nóng)民工人權(quán)、影響行業(yè)的健康發(fā)展，也會弱化農(nóng)民工生存權(quán)從而阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，引發(fā)極端事件破壞社會穩(wěn)定。

目前關(guān)于農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象依然屢禁不止，市場波動的傳導(dǎo)效應(yīng)也使得除了在工程建設(shè)領(lǐng)域外，勞動密集型的加工制造、餐飲服務(wù)等行業(yè)尤其是中小企業(yè)拖欠工資問題明顯增多，由此引發(fā)的沖突事件也層出不窮。根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年前三季度，全國共發(fā)生涉及拖欠農(nóng)民工工資問題的突發(fā)事件達(dá)到11007起，比2014年同期增長34%①。這類沖突對抗行為的產(chǎn)生一方面源于農(nóng)民工、資方、政府相關(guān)主體多層次互動過程中存在問題，另一方面則很大程度上反映出農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)作用的缺失和不足。

完善農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)的建設(shè)源于三方面的考量。首先，提高機(jī)構(gòu)執(zhí)行效力，有助于塑造糾紛解決的良好形象，引導(dǎo)農(nóng)民工利用合法途徑討薪，依法維權(quán)；其次，在糾紛解決過程中發(fā)揮“托底”作用和“調(diào)試”作用，短期內(nèi)防止民工欠薪演化為社會沖突事件，長期內(nèi)調(diào)試“行業(yè)亂象”，形成良性互動的勞資關(guān)系；最后，推動不同機(jī)構(gòu)明確自身職能，增加機(jī)構(gòu)之間協(xié)同治理農(nóng)民工欠薪糾紛的可能性，改善糾紛解決的效果。因此，本文梳理可以解決農(nóng)民工工資糾紛的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，分析其化解流程、效力、效率、途徑、解決糾紛類型、存在問題等內(nèi)容，提出完善機(jī)構(gòu)建設(shè)的對策建議，將農(nóng)民工工資糾紛解決引入制度化、正規(guī)化軌道，以減少因農(nóng)民工工資糾紛引發(fā)的突發(fā)性、群體性事件，保障民工權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。

一、農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)梳理

1.農(nóng)民工工資糾紛化解常設(shè)性機(jī)構(gòu)

農(nóng)民工工資糾紛的高發(fā)性、事件處理的復(fù)雜性以及農(nóng)民工群體的特殊性導(dǎo)致目前解決農(nóng)民工工資糾紛的組織機(jī)構(gòu)及形式眾多。按照機(jī)構(gòu)的性質(zhì)可以將處理農(nóng)民工工資糾紛的組織機(jī)構(gòu)劃分為三種類型，即行政型機(jī)構(gòu)、司法型機(jī)構(gòu)以及社會型機(jī)構(gòu)。通過對相關(guān)文獻(xiàn)及案例的梳理，從機(jī)構(gòu)的主要職能、專門化專業(yè)化程度、解決糾紛的途徑方法及周期效力對機(jī)構(gòu)的基本情況進(jìn)行概括，如表1所示。

表1 中國農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)的基本情況

通過表1對農(nóng)民工工資糾紛處理機(jī)構(gòu)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，從機(jī)構(gòu)職能及專門化、專業(yè)化角度來看，以上所列機(jī)構(gòu)主要為調(diào)解勞資關(guān)系、處理勞資糾紛的機(jī)構(gòu)，農(nóng)民工工資糾紛化解只是作為保障勞動者權(quán)益的職能之一。從途徑方法角度，主要采用訴訟、調(diào)解、仲裁、行政處罰、追究刑事責(zé)任等方式，部分機(jī)構(gòu)專門設(shè)置“綠色通道”為解決農(nóng)民工薪資糾紛提供便利。從周期及效力角度，糾紛處理事件最少需要30-60個工作日，最長則需要3-6個月甚至更長；機(jī)構(gòu)針對糾紛的處理結(jié)果部分具有一定的約束力，有的則具備法律效力，可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

2.農(nóng)民工工資糾紛化解特色組織機(jī)構(gòu)形式

除了表1中提到的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，還有其他不同類型的特色組織機(jī)構(gòu)形式在解決農(nóng)民工工資糾紛過程中也發(fā)揮著重要的作用。按照其組織機(jī)構(gòu)的形式特點可以將其劃分為三種類型，即行業(yè)型機(jī)構(gòu)、聯(lián)合型機(jī)構(gòu)、地域型機(jī)構(gòu)。

行業(yè)型機(jī)構(gòu)指的是不同的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)針對農(nóng)民工工資糾紛也會設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)糾紛解決的角色，例如，在建筑行業(yè)的民工欠薪事件中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會成立專門用于解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過農(nóng)民工工資支付工作的專項檢查幫助農(nóng)民工解決工資拖欠問題。

聯(lián)合型機(jī)構(gòu)指的人力資源和社會保障部與公安部等多個部門組成聯(lián)合督查組，對不同地區(qū)的農(nóng)民工工資支付情況進(jìn)行督查；各地人力資源和社會保障局聯(lián)合其他行政、司法部門組成專項小組進(jìn)行專項檢查，集中處理農(nóng)民工欠薪問題。這類機(jī)構(gòu)往往是臨時性的，大多成立于春節(jié)等農(nóng)民工薪資拖欠的高峰期，是一種以政府強(qiáng)力為后盾的“快車道”方式。

地域型機(jī)構(gòu)是各地政府在治理農(nóng)民工薪資拖欠過程中通過實踐探索出的糾紛化解新模式。比如，合肥于2015年成立了第一家農(nóng)民工維權(quán)仲裁中心②，其調(diào)解意見可直接作為仲裁結(jié)果，效力與法院判決相同，在一定情況下可以申請強(qiáng)制執(zhí)行?？梢哉f，該中心的建立是農(nóng)民工工資糾紛解決在行政調(diào)解手段之外的又一層法律“保護(hù)衣”。

二、農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)的作用

以“農(nóng)民工薪資糾紛”“民工討薪”“民工拖欠薪資”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行新聞事件搜索，選取10個較有代表性的案例，按照事件、欠薪原因、解決機(jī)構(gòu)及事件結(jié)果進(jìn)行梳理（如表2所示），分析不同機(jī)構(gòu)在糾紛解決中的作用和效果。

表2 2011-2016年農(nóng)民工工資糾紛解決案例梳理

1.不同機(jī)構(gòu)解決糾紛類型分析

通過對農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)及農(nóng)民工工資糾紛產(chǎn)生原因的梳理，針對不同類型的薪資糾紛，可以選擇不同的化解機(jī)構(gòu)來解決問題。當(dāng)農(nóng)民工與資方簽訂勞動合同，具備薪酬憑證時，需要勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理農(nóng)民工的舉報投訴，督促用人單位盡快解決欠薪問題。當(dāng)糾紛中缺乏合同作為有效依據(jù)或?qū)ぷ髁考肮ぷ鲌蟪甏嬖跔幾h時，則需要工會、勞動爭議調(diào)解委員會率先進(jìn)行調(diào)解，明確用人單位與農(nóng)民工的勞資關(guān)系，提供一定的討薪憑據(jù)后再通過勞動保障監(jiān)察部門及勞動爭議仲裁委員會仲裁解決糾紛；當(dāng)涉及的糾紛人數(shù)超過十人時，由仲裁委員會主任專門進(jìn)行督辦。在惡意欠薪情況下，主要依靠公安機(jī)關(guān)和法院進(jìn)行刑事訴訟解決問題；特殊情況下，在依靠糾紛化解機(jī)構(gòu)的同時還要動用財政或民政手段，先行墊付工資然后依法追償。

2.不同機(jī)構(gòu)解決糾紛效果分析

從糾紛解決的效果來看，行政型機(jī)構(gòu)在處理農(nóng)民工工資拖欠問題中發(fā)揮更大的作用，占主導(dǎo)地位，必要時還需要司法型機(jī)構(gòu)予以配合，通過訴訟解決糾紛。而社會型組織的力量比較微弱。根據(jù)表2的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在不同的農(nóng)民工薪資拖欠案例中，勞動監(jiān)察部門等行政機(jī)構(gòu)運用調(diào)解、行政處罰等方式承擔(dān)主要的糾紛解決工作。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，在2013年，全國各級勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)共辦理拖欠工資等待遇案件24.36萬件，為471.21萬勞動者追發(fā)工資等待遇268.5億元③。

另外，各部門聯(lián)合進(jìn)行的專項檢查活動，在糾紛解決效果上更為顯著。根據(jù)人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年僅春節(jié)前夕，人力資源和社會保障部在開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查中，就為150.29萬農(nóng)民工追討并補(bǔ)發(fā)被拖欠工資及賠償金108.87億元。由此可見，部門聯(lián)動的協(xié)同治理對于解決農(nóng)民工工資糾紛的效力尤其明顯。

三、農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)存在的問題

1.農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)自身建設(shè)存在問題

從機(jī)構(gòu)執(zhí)行力角度，機(jī)構(gòu)處理糾紛時間長、成本高、見效慢。根據(jù)2005年發(fā)布的《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》④的調(diào)查結(jié)果，走完全部程序，即從向勞動監(jiān)察大隊舉報到法院執(zhí)行完畢，按照最保守的計算，至少需要經(jīng)過4個月零10天的時間。如果案情本身具有一定的復(fù)雜性，或取證有難度，那更會是遙遙無期。而把這些時間換算成誤工費加上所有訴求程序的費用，其損失對農(nóng)民工來說更是無法承受。盡管人社部等九部委曾要求10人以上集體討薪案件予以當(dāng)場立案，一周內(nèi)結(jié)案，但是目前仍面臨執(zhí)行困難。更重要的是漫長的勞動爭議處理程序之后拿到的生效裁決或判決，很可能由于找不到被執(zhí)行人而導(dǎo)致判決書、裁決書成為一張白紙。

從機(jī)構(gòu)解決糾紛流程角度，缺乏簡單易操作的討薪流程。民工在討薪過程中如果向勞動監(jiān)察大隊舉報需要經(jīng)過提交舉報書、參加調(diào)解、領(lǐng)取舉報結(jié)果、到工商部門查詢相關(guān)信息等環(huán)節(jié)；如果勞動監(jiān)察大隊無法執(zhí)行或駁回請求，則需要提請勞動爭議仲裁委員會總裁，就要經(jīng)歷立案、開庭審理、領(lǐng)取仲裁書、按照委員會要求搜集證據(jù)和提供證據(jù)等環(huán)節(jié)。而對農(nóng)民工來說這些是極其繁瑣的，尤其在大部分農(nóng)民工沒有合同意識的情況下，依法維權(quán)更是讓農(nóng)民工望而卻步。

從機(jī)構(gòu)職能設(shè)置角度，特色化解糾紛途徑下的年終歲尾制缺乏常態(tài)化。由于農(nóng)民工工資糾紛多發(fā)于春節(jié)前期，因此，相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)會在每年年末到春節(jié)前成立處理民工拖欠薪資的專項小組或開辟綠色通道專門幫助農(nóng)民工維權(quán)。這種方式僅僅解決了特定時間段內(nèi)的糾紛事件，特色途徑的非常態(tài)化使得在其他時間段內(nèi)農(nóng)民工工資糾紛依然處于難以解決的境地。

2.農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)運行困境

機(jī)構(gòu)眾多下的職責(zé)交叉與碎片化，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。一方面，多個機(jī)構(gòu)同時都具備處理民工欠薪問題的職能，使得農(nóng)民工在遇到問題時無法迅速做出選擇；另一方面，由于農(nóng)民工工資糾紛涉及多個部門，但是部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主體責(zé)任無法厘清等諸多因素，造成機(jī)構(gòu)監(jiān)督監(jiān)管缺失、執(zhí)行落實不力、“散打”等情況發(fā)生。在實踐中，機(jī)構(gòu)之間相互掣肘、缺乏配合的情況時有發(fā)生。很多案件達(dá)到追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，但勞動監(jiān)察、公安、檢察院、法院相互間的沒有進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，不能發(fā)揮合力，綜合打擊力度被削弱。

部門之間互相推諉，行業(yè)內(nèi)缺乏糾紛化解機(jī)構(gòu)。勞動監(jiān)督監(jiān)管部門只有當(dāng)事人進(jìn)行投訴舉報時才會被動進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，缺乏主動的、常態(tài)化的監(jiān)督監(jiān)管；另外，監(jiān)管部門之間也常常出現(xiàn)掣肘、推諉的現(xiàn)象，缺乏聯(lián)動機(jī)制。比如，農(nóng)民工在維權(quán)過程中經(jīng)常會遭遇因證據(jù)不足或不在受理范圍之內(nèi)等情況而被拒絕立案。另一方面，大多數(shù)建筑行業(yè)、制造業(yè)中沒有設(shè)置工會、勞動爭議調(diào)解委員會等機(jī)構(gòu)，也使得農(nóng)民工在遇到薪資糾紛時求助無門。

政府近年來也成為欠薪主體，阻礙機(jī)構(gòu)解決糾紛。地方政府參與經(jīng)濟(jì)活動的過程中也會出現(xiàn)拖欠資金的情況。當(dāng)政府部門欠薪時，負(fù)有監(jiān)管執(zhí)法職能的部門很難主動履職，公正執(zhí)法。政府機(jī)構(gòu)既是清欠者又是欠薪者，自我監(jiān)督的效用大打折扣，而相關(guān)責(zé)任人也不會受到懲處，造成清欠糾紛解決的“疲軟”。

四、農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)的優(yōu)化

1.機(jī)構(gòu)自身優(yōu)化提升

針對糾紛解決機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)執(zhí)行力、糾紛解決流程以及職能設(shè)置方面存在的問題，需要機(jī)構(gòu)簡化糾紛處理流程，縮短糾紛處理周期，降低成本，完善糾紛解決的“終局”能力，使得農(nóng)民工“敢于”并“偏好”通過法律手段進(jìn)行維權(quán)。改變集中于某個時間段的專項小組、綠色通道等糾紛處理方式，將薪資糾紛化解作為一種常態(tài)化機(jī)制，主動監(jiān)督、主動掌握農(nóng)民工拖欠工資情況，一方面幫助農(nóng)民工群體“防患于未然”，另一方面，抓住糾紛化解的黃金時期，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。

需要強(qiáng)調(diào)的是，尤其要推動臨時工會、勞動爭議調(diào)解委員會的建立，發(fā)揮農(nóng)民工工資糾紛中不同主體進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的橋梁，同時也是農(nóng)民工反映訴求、表達(dá)意見的最直接平臺，可以有效緩解因欠薪造成的緊張局勢，避免群體性事件的發(fā)生。

2.機(jī)構(gòu)職能全面延伸

農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)的職能并不應(yīng)僅僅局限于糾紛產(chǎn)生時，在糾紛預(yù)防階段，人力資源與社會保障局、勞動監(jiān)察部門監(jiān)督農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動合同，開展法律宣傳活動，提升農(nóng)民工維權(quán)意識。建設(shè)主管部門強(qiáng)化保障金制度并嚴(yán)格執(zhí)行，可通過下發(fā)開工許可證等方式進(jìn)行有效約束。尤其在建筑領(lǐng)域，禁止違規(guī)企業(yè)進(jìn)入建筑市場，打擊非法轉(zhuǎn)包、分包、出借施工資格證照等行為。

在糾紛發(fā)生時，處置欠薪問題的勞動監(jiān)察部門承擔(dān)主要職責(zé)，提升其處理糾紛的能力。公安部門負(fù)責(zé)協(xié)助勞動保障部門嚴(yán)厲查處拖欠農(nóng)民工工資以及欠薪逃匿的違法行為，及時處理因拖欠工資引發(fā)的危害社會治安的行為。

在糾紛處理過程中，勞動監(jiān)察部門及行業(yè)主管部門要監(jiān)督結(jié)果執(zhí)行，確保糾紛得到解決，防止再次引發(fā)沖突。

3.機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動

構(gòu)建信息溝通共享平臺，制定糾紛處理流程。正如前文所述，目前由于權(quán)責(zé)不宜、權(quán)責(zé)失衡造成農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)職責(zé)碎片化、部門之間互相推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。但是把所有相關(guān)部門整合在一起統(tǒng)一調(diào)動也是不現(xiàn)實的。因此，比較可行的辦法是構(gòu)建信息溝通共享平臺，實現(xiàn)糾紛處理等情況的信息共享，避免機(jī)構(gòu)之間信息不對稱造成的效率低下；制定農(nóng)民工工資糾紛的處理流程，規(guī)定每個機(jī)構(gòu)在不同階段承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，利用流程進(jìn)行約束，避免機(jī)構(gòu)之間推脫責(zé)任。在適當(dāng)?shù)臅r候，可以建立專門化的農(nóng)民工工資糾紛化解機(jī)構(gòu)，作為獨立的社會性組織跟進(jìn)每一例薪資糾紛的全過程，為農(nóng)民工提供信息咨詢與法律援助。

五、余論

農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)建設(shè)完善的意義不僅僅在于解決多發(fā)的民工工資拖欠問題，也有助于轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的觀念意識。當(dāng)拖欠薪資事件發(fā)生時，機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工討薪維權(quán)提供途徑，也使得農(nóng)民工逐漸意識到“非法討薪”等違法行為并不能真正解決問題，只有通過合法的手段方式，依托糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)才能保障農(nóng)民工的權(quán)益。因此，盡管農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)不能從本質(zhì)上避免農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象的發(fā)生，但是可以通過化解矛盾有效抑制沖突升級，避免形成群體性事件，影響社會穩(wěn)定。總之，在治理民工工資拖欠問題中需要政府監(jiān)管、制度建設(shè)、法律法規(guī)三方互動共同作用。而農(nóng)民工工資糾紛解決機(jī)構(gòu)作為三方的承載者如何進(jìn)一步完善以更好地承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)、發(fā)揮作用則需要我們進(jìn)行更加深入的思考。

注釋：

①資料來源：《國務(wù)院全面治理農(nóng)民欠薪，到2020年基本無拖欠》，網(wǎng)易財經(jīng)，http://money.163.com/16/0121/05/BDR2HURR00253B0H.html。

②資料來源：《全國首個農(nóng)民工維權(quán)仲裁中心在合肥成立》，建筑時報，2015年12月17日。

③http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/bld/qxp/ldjh/201410/t20141016_142090.htm

④資料來源：《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》，中國勞動和社會保障法律網(wǎng)，http://www.cnlsslaw.com/list.asp?Unid=2506。

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