國家治理體系構(gòu)成及其現(xiàn)代化路徑※

●楊興坤 孔祥一 廖 嶸

一、治理理論與國家治理體系

（一）治理與善治

治理（governance），從詞源上來說，源自古典拉丁文或古希臘語“引領(lǐng)、導(dǎo)航、指導(dǎo)”（steering）一詞，其原意為控制、引導(dǎo)、操縱，意指在一定范圍內(nèi)行使權(quán)力，利用權(quán)威產(chǎn)生影響。它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實施、推進某項計劃。

隨著世界各國對公共治理的廣泛關(guān)注和日益重視，對治理這一概念的界定也出現(xiàn)了很多種，有的從公共權(quán)力的運行角度進行界定，有的從公共決策的角度進行界定，有的從公民參與的角度進行界定。在治理內(nèi)涵的多種界定中，全球治理委員會的論述具有一定的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年對治理作了如下界定：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。該委員會強調(diào)了治理的主要特征：注重過程、不斷協(xié)調(diào)、公私整合、持續(xù)互動。

為了解決治理失靈的問題，不少學(xué)者又提出了“善治”（goodgovernance）概念?！吧浦巍笔鞘构怖孀畲蠡墓彩聞?wù)管理過程。它的本質(zhì)特征在于政府等公共組織與公民對公共事務(wù)的合作管理。它強調(diào)公共組織與公民的良好合作以及公民的積極參與，促進管理的民主化。總之，治理與善治，強調(diào)對公共事務(wù)的多元（主體）共同管理和民主管理。

（二）國家治理體系

國家有廣義與俠義之分，廣義的國家是指擁有共同的語言、文化、種族、血統(tǒng)、領(lǐng)土、政府或者歷史的社會群體。狹義的國家是一定范圍內(nèi)的人群所形成的共同體形式。一般認(rèn)為，國家由國土、人民（民族）、文化和（有主權(quán)的）政府四個要素組成的。體系，《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為：若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。這一界定強調(diào)體系的整體性和復(fù)雜性。

從這個意義上來說，國家治理體系應(yīng)包含其組成要素的治理，即國土治理、人民治理、文化治理、政府治理，而其中人民和政府是國家治理的主體，也是國家治理的對象，國土是國家存在的載體，也是國家治理的載體，沒有了國土，一個國家也就滅亡了。文化在一個國家的發(fā)展中具有極其重要的地位，一個國家的文化不存在了，這個國家也就不存在了，歷史上不乏通過消滅一個國家的文化來消滅一個國家的案例。這也是當(dāng)今世界各國非常重視本國文化發(fā)展和文化軟實力的原因所在。

國家治理體系，作為一個科學(xué)的概念，是2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出來的，該決定指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”習(xí)近平同志指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！逼浜螅瑢W(xué)者們對國家治理體系的內(nèi)涵進行了多種闡釋，如表1所示，從學(xué)者的論述可以看出，主要是從制度論和系統(tǒng)論的角度對國家治理體系進行界定，都具有一定的合理性。

表1 部分學(xué)者關(guān)于國家治理體系內(nèi)涵與組成的論述

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二、國家治理體系的歷史演進

從國家的組成要素來看，政府是國家最為核心的組成要素。同時，政府也是最核心的公共組織。而在政黨政治誕生之前的前資本主義社會，國家和政府是合一的，因此分析國家治理體系的演進，可以從政府的歷史演進角度進行分析?？v觀人類歷史，國家治理和政府管理大致經(jīng)歷了以下幾種類型：

（一）統(tǒng)治型治理

統(tǒng)治型治理模式對應(yīng)的時代是中世紀(jì)和封建社會，依賴于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和“家天下”的政治制度而存在。西方和東方國家都曾經(jīng)歷過這種治理模式。國家對公共事務(wù)的管理表現(xiàn)為集權(quán)化、人治化、強制化管理。

統(tǒng)治型治理的主要特征表現(xiàn)為：（1）國家權(quán)力高度集中于君主一人，行政職能難以獨立地發(fā)揮作用，政治與行政高度一體化。（2）管理權(quán)力來源于世襲或暴力獲取，公共權(quán)力缺乏民眾認(rèn)可。（3）治理的主要目的是維持“家天下”地位的穩(wěn)固以及家族權(quán)力和利益的延續(xù)，而不是為了增進公共利益。

統(tǒng)治型治理的主要理念是：（1）家國（同構(gòu)）觀念，君主之家即國家。（2）家長觀念，即統(tǒng)治者、管理者乃國人的當(dāng)然“父母”“監(jiān)護人”。（3）圣人觀念，即治者萬能，先知先覺，是黎民百姓的“天子”。

（二）放任型治理

放任型治理模式的時代是18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命后——工業(yè)化初期。它依賴于自由資本主義市場經(jīng)濟環(huán)境的形成和資產(chǎn)階級民主政治制度的確立。這種治理模式主要存在于西方資本主義國家初期。對公共事務(wù)的管理實行自由放任的政策，不干預(yù)國民經(jīng)濟，政府的主要職能在于外交事務(wù)和維持公共安全。

放任型治理的主要特征在于：（1）公共權(quán)力來源于民選，確立了權(quán)力的公共性和主權(quán)在民的意識。（2）官吏制度主要是“政黨分肥”。（3）政治與行政沒有清晰劃分，政府職能是單一，充當(dāng)“守夜警察”，崇尚“無為而治”。（4）擯棄人治思想，確立了依法行政的思想，政府行為較為規(guī)范。

放任型治理的主要理念是：（1）信奉洛克自由主義政府理念。（2）奉行亞當(dāng)·斯密的自由主義主張。（3）遵循自由競爭原則。（4）鼓勵自由競爭，減少政府干預(yù)，崇尚無為而治。

（三）管制型治理

管制型治理模式的時代是工業(yè)社會成熟期到后工業(yè)社會時期，即19世紀(jì)80年代左右——20世紀(jì)70年代末。它依賴的條件是市場經(jīng)濟的充分發(fā)展和資產(chǎn)階級民主政治制度的成熟。它主要存在于西方發(fā)達(dá)國家與一些處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家。

管制型治理的主要特征在于：（1）行政組織的特征是規(guī)范的、金字塔型的、層級節(jié)制的官僚制體系，即馬克斯·韋伯的官僚制理論。（2）政治與行政二元化，政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分開來的文官制度基本形成。（3）公務(wù)人員與組織形成契約關(guān)系，公共事務(wù)分化形成了分工制度，公務(wù)人員職業(yè)化、專業(yè)化。（4）政府是社會管理和公共服務(wù)的核心和唯一供給者，政府職能無所不包。（5）政府組織膨脹，即帕金森綜合癥，行政成本高、效益低、服務(wù)質(zhì)量差。

管制型治理的主要理念在于：（1）信奉凱恩主斯主義。（2）理論基礎(chǔ)在于政治與行政二分理論，崇尚繁文縟節(jié)和層級節(jié)制的官僚制組織理論，效率至上的行政理論。（3）用“看得見的手”糾正“看不見的手”。

（四）服務(wù)型治理

服務(wù)型治理模式對應(yīng)的時代是后工業(yè)社會，即20世紀(jì)70年代末以后。它依賴的條件是成熟的市場經(jīng)濟制度和民主政治制度，信息技術(shù)和通訊技術(shù)的快速發(fā)展，全球化的發(fā)展。它廣泛存在于西方發(fā)達(dá)國家和廣大發(fā)展中國家，世界各國都受到了影響。

服務(wù)型治理的主要特征在于：（1）“顧客（公民）導(dǎo)向”原則，強調(diào)顧客（公民）至上和效率效益至上，政府管理傾向企業(yè)化，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。（2）公共事務(wù)管理主體多元化。（3）注重分權(quán)和公眾參與。（4）強調(diào)公共管理中的服務(wù)意識和公共責(zé)任意識、回應(yīng)速度、適應(yīng)能力。

服務(wù)型治理的主要理念是：（1）重新評價市場機制的作用并有效發(fā)揮市場功能，將政府和市場兩種功能有機結(jié)合起來。（2）充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)資源，將政府管理和信息技術(shù)有機結(jié)合起來。（3）公共服務(wù)和公共產(chǎn)品分類提供，在部分公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制，提供主體呈現(xiàn)多元化。

（五）治理型治理

治理型治理發(fā)端于20世紀(jì)90年代，它依賴成熟的市場經(jīng)濟制度和民主政治制度，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，全球經(jīng)濟一體化和世界格局多極化，理論研究的深入和公民民主意識的覺醒。它廣泛存在并持續(xù)影響世界各國。

治理型治理與服務(wù)型治理并不是對立的，它吸收并繼承了服務(wù)型治理的諸多優(yōu)點。公共事務(wù)管理主體多元化已成為共識，因此，也有人將治理理論稱為多中心治理理論或網(wǎng)絡(luò)治理理論。治理型治理模式重視公平、公正、正義，強調(diào)合作、參與、民主、協(xié)調(diào)、互動。

縱觀國家治理和政府管理發(fā)展的歷史，公共管理職能發(fā)展變化可以分為管理、服務(wù)（服務(wù)型政府）、治理三個階段。（1）“管理”階段又經(jīng)歷了“管（統(tǒng)治）→不管（放任）→管（管制）→不管（新自由主義）→管（新經(jīng)濟政策）”的發(fā)展進程。這是一個否定之否定過程，后一階段并不是對前一階段的簡單否定，而是一個揚棄的過程。其中“不管”還是一種變相的“管”，“管理”階段都是把公眾放在政府的對立面的。（2）“服務(wù)”階段是把公眾放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，因而其行政方式和行政理念有根本的區(qū)別，“服務(wù)”階段也存在管理和管制，但“管”是為了“服務(wù)”，“服務(wù)”才是其根本目的。（3）“治理”階段不僅把公眾放在“主人”地位，而且是具有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)的“主人”。公共組織提供的服務(wù)要以公眾的接受、認(rèn)可、自愿為條件，治理就是公共事務(wù)管理的各個主體為實現(xiàn)這一條件，不斷調(diào)和、達(dá)成一致，共同管理的過程。

三、國家治理體系的構(gòu)成

國家治理體系是一個宏大而復(fù)雜的命題，因此國家治理體系的構(gòu)成是極其豐富、復(fù)雜的。從學(xué)者的論述可以看出，關(guān)于國家治理體系的構(gòu)成，有的從國家治理體系的制度、結(jié)構(gòu)、功能角度進行劃分，有的從政府管理過程（決策-執(zhí)行）角度進行劃分，有的從政府、社會、市場的關(guān)系角度進行劃分，也有的從建設(shè)中國特色社會主義總布局（即五位一體：經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）角度進行劃分。

（一）國家治理結(jié)構(gòu)體系

如果從結(jié)構(gòu)功能主義出發(fā)，似乎剖析了國家的結(jié)構(gòu)，就能解剖國家治理體系的構(gòu)成，而國家作為一個龐大的組織，其結(jié)構(gòu)是極其復(fù)雜的。從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，國家治理體系至少應(yīng)包括立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)、司法機構(gòu)（法院和檢察院）、軍隊、中國人民政治協(xié)商會議（簡稱人民政協(xié)）和黨的治理問題，而民主黨派、人民團體也是人民政協(xié)的重要組成部分，因此，也應(yīng)包括民主黨派、人民團體的治理問題。從近代政黨政治出現(xiàn)以來，國家治理理所當(dāng)然地應(yīng)該包括政黨的治理，這也是我們反復(fù)強調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的原因。從這一角度來說，國家治理也應(yīng)包括民主黨派的治理。

從上述學(xué)者的論述來看，較少論及民主黨派和人民團體的治理，從世界各國的經(jīng)驗來看，一個政黨（無論是執(zhí)政黨、在野黨、多數(shù)黨或是少數(shù)黨）的自身發(fā)展和完善對其存亡是至關(guān)重要的。從國家事務(wù)和公共事務(wù)治理的主體來看，任何治理主體（包括人民團體）都可能存在失靈的問題，因此，治理主體（包括人民團體）自身的治理也是極為重要的。

（二）國家治理制度體系

從制度的角度分析國家治理體系，國家治理的制度也難以窮盡，新的治理制度也會不斷出現(xiàn)。就國家治理制度體系而言，國家治理體系的制度應(yīng)該包括全國人民代表大會制度、行政制度（包括民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度）、監(jiān)察制度、國防和軍事制度、司法制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、中國共產(chǎn)黨的建設(shè)制度等。國防和軍事制度學(xué)者少有論及，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如果沒有軍事（國防）制度的現(xiàn)代化，或者沒有軍隊的現(xiàn)代化，是難以想象的。近年來，中央軍委對國防和軍隊進行了大刀闊斧的改革。中央軍委于2014年3月成立了中央軍委深化國防和軍隊改革領(lǐng)導(dǎo)小組，推進國防和軍隊改革。

四、國家治理體系現(xiàn)代化路徑

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是繼四個現(xiàn)代化（工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化）后，提出的第五個現(xiàn)代化目標(biāo)。就國家治理體系而言，其現(xiàn)代化路徑在于以下幾個方面。

（一）人治治理走向法治治理

國家治理法治化是國家治理體系現(xiàn)代化最重要的內(nèi)容。法治有多重含義，它常被理解作“依法辦事”，法治要求國家和政府的行為都必須受制于法律，在法律的規(guī)范下進行。從人治向法治轉(zhuǎn)變，首先要求國家在理念上向法治化、民主化轉(zhuǎn)變，以此指導(dǎo)國家治理行為，在治理實踐中真正體現(xiàn)法的精神。依法治國是我國的基本治國方略。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事務(wù)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。改革開放30多年來，我國制定和完善了大量的法律法規(guī)，在法治方面取得了喜人的成果和巨大的進步，當(dāng)然，我們在國家治理的法治進程上還有很長的路要走。

（二）獨治治理走向共治治理

計劃經(jīng)濟時代，尤其傳統(tǒng)社會，政府是國家治理的唯一主體，形成一家獨大獨治的局面。這不僅導(dǎo)致諸多公共事務(wù)沒有治理好，而且效率低、成本高?，F(xiàn)代社會，公共問題和國家事務(wù)日趨復(fù)雜化、動態(tài)化、多元化，常常出現(xiàn)政府不可治理性問題。國家必須與企業(yè)、社會、公民、非政府組織共同治理（cogovernance），形成多（中心）元治理網(wǎng)絡(luò)。我國當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推進的PPP（Public-PrivatePartnership）模式就是這種共同治理的具體實踐。共同治理已成為當(dāng)今世界主要國家的治理模式。

現(xiàn)代化的治理體系必定是一種共同治理模式，為此，國家需要通過各種途徑和方式，激發(fā)社會、企業(yè)等各種民間力量，將各種資源引人到國家、社會、經(jīng)濟發(fā)展上來，促進國家發(fā)展的目的。從這種意義上來說，當(dāng)前我國鼓勵全民創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新，就是共同治理理念的生動案例。共同治理，既是民主政治發(fā)展必然要求，也是轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府機構(gòu)改革的需要。

（三）管制治理走向服務(wù)治理

計劃經(jīng)濟時代的治理模式是管制型的治理。政府管制的行為多，服務(wù)的行為少，管制理念占據(jù)著主要地位。現(xiàn)在各種官僚主義、家長作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象盛行，是這種單向、片面的管制型模式的產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟的確立和逐步完善，國家治理不能對整個社會生活進行全面的管理和控制。政府除了為維持社會秩序進行必要的管制外，主要的職能是社會服務(wù)。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，如何在管制行為與服務(wù)行為的關(guān)系中，增強政府的服務(wù)功能，轉(zhuǎn)換政府職能，由管制型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變，是國家治理體系現(xiàn)代化的主導(dǎo)方向。

現(xiàn)代化的治理以“顧客滿意”作為治理全過程的基本原則，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平。服務(wù)型治理模式把人民放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，以服務(wù)對象（人民）的需求作為行為的取向，以人民滿意為目標(biāo)，以企業(yè)精神提高其公共服務(wù)的質(zhì)量水平。在治理決策中充分參考民意，暢通民情通道，通過與民眾的對話與溝通，了解民之所需所求，在決策中能聽到百姓的聲音。國家在治理過程中將成本、品質(zhì)、顧客滿意態(tài)度、服務(wù)至上等注入管理之中，變管理為服務(wù)，重組政府機構(gòu)，再造行政流程，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。國家在治理中，要提供更好的法治服務(wù)、公共政策服、制度服務(wù)、市場服務(wù)以及信息服務(wù)。

（四）全能治理走向有限治理

傳統(tǒng)的國家治理是無限的、全能的治理，政府是全能的，政府中的精英也是全能的，政府往往包攬其所有社會事務(wù)，政府無所不管，政府權(quán)力是無限的。國家和政府幾乎壟斷了一切社會資源，嚴(yán)格控制著公民和社會，承擔(dān)了過多的職能，侵犯了本不該介入的私人領(lǐng)域。然而公共事務(wù)是復(fù)雜多變的，國家與政府所能承擔(dān)和應(yīng)該承擔(dān)的只能是其中的一小部分。國家與政府的過多干預(yù)不利于社會的良性運行，最終因為其能力的有限性，使國家處于什么事情都管、什么事情都管不好的困境。

現(xiàn)代國家治理，應(yīng)是有限的治理。國家從某些不該介入的領(lǐng)域退出，同時強化公共服務(wù)職能。國家的服務(wù)內(nèi)容受到法律和民意的限制，國家的權(quán)力受到法律、民意機構(gòu)和社會的限制，正所謂法無授權(quán)不可為。

現(xiàn)代國家的治理受到一定的限制。一是國家的權(quán)力是有限的，資本主義國家奉行的“主權(quán)在民”和我國的“一切權(quán)力屬于人民”都說明國家的權(quán)力來自公民，國家的權(quán)力是有限的。二是國家的治理能力是有限的，國家治理在諸多方面的失靈表明其能力是有限的，不能無所不管，無所不包。我國自改革開放以來，采取簡政放權(quán)、政企分開、政事分開、機構(gòu)改革等一系列政策和措施來轉(zhuǎn)變政府職能，壓縮政府職能，逐步還權(quán)于社會、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民，這正是走向有限治理的路徑。

（五）專制治理走向參與治理

傳統(tǒng)的國家治理是專制式、命令式的治理，治理行為多數(shù)是命令式的，即單方意志，治理對象只能被動接受。在這種治理模式下，國家對企業(yè)的管理，多是采取下達(dá)指令、下達(dá)指標(biāo)的方式，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)量多少等企業(yè)內(nèi)部事務(wù)多成為國家管理的范圍。就公共事務(wù)和公共服務(wù)來說，都是國家制定政策，執(zhí)行政策，對于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，公眾很難參與，也少有有異議，公眾的意見和建議難以反映在政策制定和執(zhí)行過程中。

現(xiàn)代國家治理應(yīng)是參與式的治理。國家在公共事務(wù)管理中，要創(chuàng)造條件讓公眾參與，鼓勵公眾提出意見和建議。近年來，我國逐步推行了重大決策專家論證制度、重大決策公示制度等推進決策民主化、科學(xué)化的重要舉措。聽證制度已成為我國公民生活不可或缺的一部分。從春運鐵路票價上浮、出租車漲價到水電氣漲價等事關(guān)百姓日常生活的公共事務(wù)都在推行聽證制度，讓公眾參與決策。這正是國家治理走向參與治理的生動表現(xiàn)。

（六）封閉治理走向開放治理

傳統(tǒng)的國家治理是封閉、保守和排外的，公共事務(wù)管理往往存在暗箱操作的問題。傳統(tǒng)的國家治理在神秘的氛圍中保持權(quán)威，國家的許多活動都處于非公開狀態(tài)，從政府的機構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限，到權(quán)力的運行規(guī)則和方式，甚至業(yè)務(wù)流程都很難為外人所知。

現(xiàn)代國家治理應(yīng)是開放、透明的治理，傳統(tǒng)的、封閉的、暗箱式治理須向現(xiàn)代的、開放透明的治理轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。開放透明的治理要求政府在社會和公眾面前是一個透明的政府，而不是一個充滿神秘色彩的官僚機構(gòu)。要求國家在政策制定和實施、立法和法規(guī)制定、行政預(yù)算和開支等等相關(guān)政策信息能及時通過各種傳媒為公眾所知，非涉密的公共事務(wù)相關(guān)信息都理應(yīng)公開，以便公眾有效參與決策，并對公共管理過程實施有效監(jiān)督。

（七）官本治理走向民本治理

傳統(tǒng)的國家治理特征是政府本位、官本位，公共事務(wù)的處理都是政府及政府官員處于主導(dǎo)地位，也就造就了封建官員的恣意、居高臨下，公眾與政府或政府官員“作對”將被視為大逆不道。

現(xiàn)代的國家治理理應(yīng)回歸到社會本位、人民本位的正常軌道上來，真正確立人民的主人地位。如今，以人為本的理念逐漸深入人心，政府和公務(wù)人員應(yīng)為人民服務(wù)，而不是為上司“服務(wù)”。在公共事務(wù)管理中，對下崗工人、農(nóng)民工等弱勢群體的關(guān)愛，突發(fā)事件的處置與危機管理都彰顯了對生命的尊重和重視。以人為本、以民為本、以社會為本正在成為國家、政府及官員處理日常事務(wù)與社會公共事務(wù)的基本理念和首要原則，這是現(xiàn)代國家治理的基本要求。

（八）結(jié)果治理走向程序治理

傳統(tǒng)的國家治理，強調(diào)效率，以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視過程。隨著社會的發(fā)展，特別是新公共行政學(xué)誕生以來，理論界和實務(wù)界越來越認(rèn)識到，沒有程序公正，很難確保結(jié)果公平。

新公共行政學(xué)認(rèn)為，社會公平和社會正義是公共行政的核心價值，在此理論的影響下，越來越多的國家更加強調(diào)社會公平，注重程序公正?，F(xiàn)代國家治理應(yīng)重視程序公正，已成為共識。原重慶市開縣（現(xiàn)開州區(qū)）麻柳鄉(xiāng)在工作實踐中，總結(jié)出了興辦農(nóng)村公益事業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟等重大事項時應(yīng)遵循的“八步工作法”，實質(zhì)上就是注重決策程序、注重決策監(jiān)督。湖南省自2008年10月1日正式實施我國首部規(guī)范行政行為的地方性法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，湖南省各級政府的重大決策，必須經(jīng)過“五道關(guān)卡”，即調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審理和集體研究。重視公共事務(wù)決策的程序，不僅有助于決策更加科學(xué)、合理，也使結(jié)果公平合理有了一定的保障。

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