論設(shè)區(qū)的市停車場管理問題的立法規(guī)制

●石東洋

城市靜態(tài)交通狀況的優(yōu)劣，體現(xiàn)城市交通的暢通度與舒適度，這是一個智慧城市是否成熟的重要標(biāo)志。[1]停車問題關(guān)乎民生，停車秩序規(guī)范是城市文明的象征。做好停車場建設(shè)和管理的立法制度設(shè)計，是規(guī)范停車秩序和改善城市交通環(huán)境的重要前提，是破解城市交通發(fā)展困局，構(gòu)建成熟汽車社會的法治保障。

一、當(dāng)前設(shè)區(qū)的市停車管理問題的立法規(guī)制價值

第一，通過制度設(shè)計彌補(bǔ)停車位缺口。合理利用城市公共空間，逐步緩解停車矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，機(jī)動車保有量以前所未有的速度進(jìn)入千家萬戶，與迅猛增長的機(jī)動車相比，停車位的數(shù)量增長幅度不大，二者之間的需求矛盾日益突出。因此需要對合理增建公共停車場、積極鼓勵專用停車場對外開放等作出規(guī)定。

第二，規(guī)范停車秩序，保障道路通暢。某市較為普遍存在車輛亂停亂放，私自圈地收費(fèi)，私設(shè)地樁、地鎖等停車障礙，這些違反停車管理秩序的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人民群眾的道路通行權(quán)，這些問題已經(jīng)成為了城市管理和交通治理的頑疾，必須下大氣力予以解決。

第三，改善城市交通環(huán)境，依法創(chuàng)建全國文明城市。當(dāng)前，某市正在積極創(chuàng)建全國文明城市，城市停車秩序問題成為了制約文明城市創(chuàng)建工作的瓶頸，需要建立公共停車場經(jīng)營管理、道路臨時停車泊位智能化管理等一系列停車監(jiān)督管理制度，國家立法在這方面存在空白，需要以政府規(guī)章的形式確定下來，指導(dǎo)城市交通環(huán)境改善工作，提升城市文明形象。

二、停車管理的法律依據(jù)和理論論證

（一）公共停車場的法律屬性

《中華人民共和國道路交通安全法》第119條定義“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄但允許社會機(jī)動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所?！兜澜环ā啡绱艘?guī)定，其本意可能是指，公共停車場是道路的一部分，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共停車場的停車秩序，公共停車場的使用是否由公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理并不明確?！渡綎|省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第74條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自停用停車場（庫）或者改變停車場（庫）使用性質(zhì)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令限期改正。逾期不改正的，自責(zé)令改正之日起，按照停用、改變功能或者挪作他用的停車位數(shù)，每一停車位每日罰款一百元?！?，該條規(guī)定授予公安機(jī)關(guān)交通管理部門對停車場停用、改變用途的處罰權(quán)。本文認(rèn)為，若將室外的公共停車場定性為城市公共空間，公共財政投資的室內(nèi)的公用停車場定性為市政基礎(chǔ)設(shè)施，那么公共停車場被視為城市基礎(chǔ)設(shè)施，其運(yùn)營的監(jiān)管可納入城市管理的范疇。若將公共停車場定性為停車設(shè)施等，則其使用可納入交通安全管理范疇。

（二）公共停車場的主管部門

國內(nèi)各城市的路邊臨時停車位管理部門各不相同[2]。實(shí)踐中，在本質(zhì)上而言關(guān)于公共停車場的監(jiān)管，在法律法規(guī)規(guī)定不明確時，設(shè)區(qū)的市政府可以決定公共停車場的監(jiān)管部門。

表1 停車場主管部門（城市管理行政主管部門）

表2 停車場主管部門（公安機(jī)關(guān)）

表3 停車場主管部門（其他部門）

（三）停車場管理的立法依據(jù)

1.關(guān)于停車場的規(guī)劃和建設(shè)。《道交法》第33條規(guī)定“新建、改建、擴(kuò)建的公共建筑、商業(yè)街區(qū)、居住區(qū)、大（中）型建筑等，應(yīng)當(dāng)配建、增建停車場；停車泊位不足的，應(yīng)當(dāng)及時改建或者擴(kuò)建；投入使用的停車場不得擅自停止使用或者改作他用?！薄渡綎|省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第32條規(guī)定“在道路、停車場和道路配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計過程中，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)征求公安機(jī)關(guān)交通管理部門的意見?！钡?7條規(guī)定“城區(qū)公共停車場（庫）、公交場（站）建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入城市規(guī)劃，與城市建設(shè)和改造同步進(jìn)行，注重利用地下空間并兼顧防災(zāi)減災(zāi)、人民防空和通信等需要。新建、改建、擴(kuò)建文化、體育、科普場（館）等大、中型公共建筑以及商業(yè)街區(qū)、住宅小區(qū)、旅游景區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃設(shè)計和城市發(fā)展的需要配建、增建停車場（庫）。配建的停車場（庫）應(yīng)當(dāng)與主體工程同時投入使用，不得擅自停止使用或者改作他用。機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)停車場（庫）或者配建專門的停車場地，不得在單位外占用車行道、人行道停放車輛。鼓勵單位停車場對社會開放。公共停車場（庫）應(yīng)當(dāng)在出入方便的位置設(shè)置殘疾人車輛停車專用泊位和明顯標(biāo)志，配備必要的無障礙設(shè)施，其他車輛和人員不得占用?！?/p>

2.關(guān)于路內(nèi)停車泊位管理?！兜澜环ā返?3條規(guī)定“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位?！薄吨腥A人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第33條規(guī)定“城市人民政府有關(guān)部門可以在不影響行人、車輛通行的情況下，在城市道路上施劃停車泊位，并規(guī)定停車泊位的使用時間?！薄渡綎|省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第38條規(guī)定“對停車位不足的城市街區(qū)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通狀況，在城市道路范圍內(nèi)施劃機(jī)動車、非機(jī)動車停車泊位，設(shè)置交通標(biāo)志，限定停車時間。其他任何單位或者個人不得設(shè)置、撤除、占用、挪用停車泊位，設(shè)置停車障礙?！?/p>

3.停車場、停車泊位禁止行為的處罰。《山東省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第74條規(guī)定“在城區(qū)未依照本辦法第37條第2款規(guī)定配建停車場（庫）的，由規(guī)劃部門依法處罰，責(zé)令其補(bǔ)建。未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自停用停車場（庫）或者改變停車場（庫）使用性質(zhì)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令限期改正。逾期不改正的，自責(zé)令改正之日起，按照停用、改變功能或者挪作他用的停車位數(shù)，每一停車位每日罰款一百元。第75條規(guī)定“違反本辦法第38條擅自設(shè)置、撤除、占用、挪用停車泊位的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令限期改正，可以處五百元罰款?！?/p>

三、停車場管理問題的制度設(shè)計和立法規(guī)制

（一）制度設(shè)計的方向

緊緊立足實(shí)際，堅持問題導(dǎo)向，以加強(qiáng)停車場建設(shè)，規(guī)范停車場經(jīng)營管理，緩解當(dāng)前突出的停車難、停車亂問題為重點(diǎn)。科學(xué)定位停車行業(yè)的性質(zhì)，按照政府引導(dǎo)、多方參與、需求調(diào)節(jié)、高效管理、方便群眾的原則，逐步緩解停車矛盾，改善城市交通秩序。建立健全管理體制，明確停車場建設(shè)管理的組織實(shí)施部門，其他職能部門各負(fù)其責(zé)，協(xié)同配合。統(tǒng)籌停車場規(guī)劃、建設(shè)與管理，對地上地下、路內(nèi)路外等各類不同停車場綜合起來整體考慮，確定差異化的管理思路。強(qiáng)化停車秩序管理，針對存在的實(shí)際問題，明確管理措施和管理責(zé)任。

（二）立法的公眾參與

按照全程參與，分段領(lǐng)跑的總體部署，在立法草案的起草、審查過程中，始終堅持“分工不分家”的原則，相互配合，保障立法質(zhì)量。起草階段成立了專門的起草小組，認(rèn)真研究北京、南京等10余城市停車管理方面的立法成果并加以借鑒，起草完成了征求意見稿。主動與有關(guān)部門和專家溝通協(xié)調(diào)，召開專題調(diào)研會議2次，到醫(yī)院、學(xué)校、車站、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)走訪30余次。先后到杭州、南京實(shí)地考察學(xué)習(xí)先進(jìn)立法經(jīng)驗。公開征求意見、專門召開會議進(jìn)行討論，反復(fù)研究、論證和修改完善。

審查階段，堅持開門立法，在某某晚報、政府法制網(wǎng)上公開征求了社會各方面的意見。組織召開了有關(guān)部門、市法律顧問參加的立法協(xié)調(diào)會。召集相關(guān)部門進(jìn)行立法論證。會同起草部門對市法律顧問和相關(guān)部門提出的意見建議，進(jìn)行了綜合分析。委托市法律顧問領(lǐng)銜的專家團(tuán)隊，進(jìn)行了審查論證。會同有關(guān)部門對停車場建設(shè)和管理中的難題，進(jìn)行了梳理和深入研究，在赴杭州、南京學(xué)習(xí)停車場管理先進(jìn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，又赴合肥進(jìn)行了立法調(diào)研和實(shí)地考察學(xué)習(xí)。會同有關(guān)部門、市法律顧問領(lǐng)銜的專家團(tuán)隊又共同進(jìn)行了討論研究和反復(fù)論證，在對各方面意見進(jìn)行認(rèn)真研究吸收的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行全面審查修改。

（三）部門職責(zé)分工的定位

1.關(guān)于確定停車場監(jiān)督管理主體的問題，起草過程中產(chǎn)生有不同的理論觀點(diǎn)認(rèn)識。有的認(rèn)為城市管理部門是停車場監(jiān)督管理的主管部門。城市管理部門負(fù)責(zé)全市停車場使用管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、考核和監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)道路臨時停車泊位和政府投資建設(shè)的公共停車場的運(yùn)營、維護(hù)管理工作。公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)道路交通安全，施劃道路臨時停車泊位和非機(jī)動車停放點(diǎn)。理由是，一是臨時占道許可的審批權(quán)在城市管理部門；二是停車管理方面的主要職責(zé)在城市管理部門；三是城市管理部門承擔(dān)市城區(qū)停車場等城市公共資源經(jīng)營的監(jiān)管責(zé)任；四是城市管理部門設(shè)置了多個停車場，積累了豐富的管理經(jīng)驗。有的認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)交通管理部門是停車場監(jiān)督管理的主管部門。公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)全市停車場的監(jiān)督管理，道路停車泊位的設(shè)置和停車秩序管理工作，參與停車場規(guī)劃、建設(shè)的有關(guān)管理工作。城市管理主管部門負(fù)責(zé)全市停車場日常維護(hù)工作。理由是，一是公共停車場是道路的一部分；二是《山東省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可對擅自停用停車場（庫）或改變擅自停用停車場（庫）使用性質(zhì)的，進(jìn)行處罰；三是濟(jì)南、邯鄲等地公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)停車場使用的監(jiān)督管理。

通過參考省內(nèi)外制度設(shè)計和先進(jìn)城市立法經(jīng)驗，本文認(rèn)為，城市管理部門負(fù)責(zé)公共財政投資的停車場建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等；停車場的規(guī)劃、建設(shè)，應(yīng)征求城市管理部門意見。公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)停車場日常監(jiān)督管理，停車秩序管理、停車泊位施劃；停車場的規(guī)劃、建設(shè)，應(yīng)征求公安機(jī)關(guān)交通管理部門意見。

2.關(guān)于治理私自圈地收費(fèi)問題。私自圈地收費(fèi)問題可依據(jù)《某市道路交通安全條例》第28條第6款規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位或者個人不得圈占城市公共場地;不得占用城市公共場地提供停車服務(wù)、收取費(fèi)用。第85條規(guī)定：“違反本條例第28條第6款規(guī)定，占用城市公共場地提供停車服務(wù)、收取費(fèi)用的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令限期改正。逾期不改正的，自責(zé)令改正之日起，每一停車位每日罰款一百元，并由公安機(jī)關(guān)予以取締?！?/p>

3.關(guān)于拆除私設(shè)的地樁、地鎖問題。擅自在城市道路上設(shè)置地樁、地鎖等障礙物的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法查處；道路以外的，由城市管理主管部門依法查處。依據(jù)《山東省實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法》第38條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)對城市道路范圍內(nèi)設(shè)置停車障礙行為的查處。城市道路范圍以外的，由城市管理主管部門依法查處。

（三）制度規(guī)定的具體事項

設(shè)區(qū)的市加強(qiáng)停車場規(guī)劃、建設(shè)、使用和管理工作，規(guī)范停車秩序，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》《山東省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》等法律、法規(guī)，結(jié)合設(shè)區(qū)的市實(shí)際，制定停車場建設(shè)和管理辦法。

1.關(guān)于管理體制及分工。規(guī)定市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)停車場建設(shè)和管理工作，建立停車場建設(shè)和管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌制定政策措施，研究解決停車場管理中的重大問題。明確了主管部門負(fù)責(zé)停車場的日常監(jiān)督管理工作，其他部門按照職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運(yùn)營管理等工作。

2.關(guān)于停車場規(guī)劃建設(shè)。明確停車場規(guī)劃建設(shè)以配建為主、公共為輔、路內(nèi)車位為補(bǔ)充，適度滿足基本停車，從嚴(yán)控制出行停車。規(guī)劃部門負(fù)責(zé)組織編制停車設(shè)施專項規(guī)劃；市城市管理主管部門負(fù)責(zé)編制公共停車場年度建設(shè)計劃，負(fù)責(zé)政府投資的公共停車場的建設(shè)。規(guī)定多項措施，強(qiáng)化停車場建設(shè)力度，規(guī)定充分利用城市道路、廣場、學(xué)校操場、公園綠地等公共設(shè)施地下空間建設(shè)公共停車場；鼓勵社會力量投資建設(shè)公共停車場；規(guī)范路內(nèi)停車位設(shè)置；充分發(fā)掘現(xiàn)有停車資源，設(shè)置臨時停車場。

3.關(guān)于停車場的運(yùn)營管理。為規(guī)范停車場經(jīng)營管理行為，對經(jīng)營管理者的管理行為作出具體規(guī)定。在停車場經(jīng)營管理方式上，規(guī)定政府投資的公共停車場，應(yīng)當(dāng)依法采取市場化的方式確定經(jīng)營管理主體。單位和個人投資建設(shè)的公共停車場，由產(chǎn)權(quán)人自行經(jīng)營管理。路內(nèi)停車位逐步采取招標(biāo)、拍賣等方式確定管養(yǎng)單位。在停車收費(fèi)上，規(guī)定停車收費(fèi)按照不同類別分別實(shí)行政府定價、政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價，遵循同一區(qū)域路內(nèi)高于路外、地上高于地下、擁堵時段高于空閑時段停車的原則，確定差異化的停車服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.關(guān)于強(qiáng)化停車秩序管理。貫徹共享停車?yán)砟睿ㄔO(shè)停車智能化系統(tǒng)實(shí)時向社會發(fā)布停車信息，鼓勵單位和居住區(qū)停車場向社會開放。針對存在的擅自停用停車場、擅自將停車場挪作他用、擅自占用道路臨時停車泊位、違法設(shè)置停車障礙等較為突出的問題，明確管理部門、管理措施，并在規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)定法律責(zé)任。

（四）重點(diǎn)解決的管理難題

1.關(guān)于如何增加停車位數(shù)量的問題。停車位數(shù)量，尤其是人口和商業(yè)聚集區(qū)，嚴(yán)重不足，供需矛盾突出。制度設(shè)計從規(guī)劃、建設(shè)和土地供應(yīng)多方面入手，確保停車場數(shù)量增加。規(guī)定對于建筑物配建的停車場明確要求要“足額配建”。明確提出鼓勵專用停車場向社會開放，提供停車服務(wù)，提高停車位的使用率。希望通過以上措施能夠最大限度的增加停車位數(shù)量，盡量滿足停車需求。

2.關(guān)于道路通行和道路臨時停車泊位矛盾的問題。如何平衡二者之間的關(guān)系是需要解決的問題之一。明確施劃道路臨時停車泊位應(yīng)符合的具體要求。規(guī)定道路臨時停車泊位施劃的禁止要求。明確道路臨時停車泊位的撤除情形。規(guī)定設(shè)置和撤除道路臨時停車泊位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，根據(jù)評估情況適時增減道路臨時停車泊位。通過以上設(shè)計，在道路通行和道路臨時停車泊位設(shè)置上能夠取得平衡。

3.關(guān)于私自設(shè)立停車障礙的問題。根據(jù)工作職責(zé)進(jìn)行明確，擅自在城市道路范圍內(nèi)設(shè)置停車障礙的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法查處；擅自在道路以外的其他城市公共場所設(shè)置停車障礙的，由城市管理主管部門依法查處。

4.關(guān)于公共停車場和專用停車場的管理。對公共停車場和專用停車場從規(guī)劃編制、組織實(shí)施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、審查驗收作了全面規(guī)范，并重點(diǎn)明確以下幾項內(nèi)容：明確規(guī)劃部門組織編制停車場規(guī)劃；明確城市管理部門編制中心城區(qū)停車場建設(shè)計劃；明確國土部門負(fù)責(zé)用地供應(yīng)；強(qiáng)調(diào)配建停車場必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時交付使用；明確公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)停車場的監(jiān)督管理，參與停車場規(guī)劃、建設(shè)和驗收。

5.關(guān)于道路臨時停車泊位的管理。對臨時停車泊位的管養(yǎng)重點(diǎn)明確道路臨時停車泊位管養(yǎng)作業(yè)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐步推行市場化，采取招標(biāo)、拍賣等方式確定管養(yǎng)單位；明確收費(fèi)屬于政府性非稅收入，應(yīng)當(dāng)全額上繳財政；明確對道路臨時停車泊位智能化管理。

6.關(guān)于智能化停車信息系統(tǒng)建設(shè)。2015年發(fā)改委、財政部、國土資源部等聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號），對智能化停車進(jìn)行了規(guī)定，要求建立停車基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)時更新數(shù)據(jù)，并對外開放共享。制度設(shè)計在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)會同建設(shè)、城市管理等主管部門組織建設(shè)智能化停車信息系統(tǒng)，推廣應(yīng)用停車誘導(dǎo)，實(shí)時向社會發(fā)布停車信息。本文觀點(diǎn)不代表任何單位和組織的觀點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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