關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的思考

丁春水，李雪松，錢 瑜，陳 晨

（安徽省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，安徽合肥 230601）

近年來，隨著“瘦肉精”“三聚氰胺”“蘇丹紅”等食品安全事件的發(fā)生，動(dòng)物源性食品安全問題已成為社會(huì)各界的關(guān)注焦點(diǎn)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作作為獸醫(yī)公共衛(wèi)生的重要組成部分，是維護(hù)公眾身體健康、促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要保障。時(shí)值中共中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要時(shí)期，如何科學(xué)設(shè)置屬于事業(yè)單位的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能職責(zé)，促使動(dòng)物防疫全程監(jiān)管更加有力、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作運(yùn)行更加高效，是當(dāng)前各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨的首要任務(wù)。筆者通過學(xué)習(xí)改革內(nèi)容，結(jié)合工作實(shí)際，提出有關(guān)思考。

1 法律法規(guī)層面的背景淵源

1998年10月，國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》首次以法律的形式明確了事業(yè)單位的公益屬性。2011年3月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，要求在清理規(guī)范基礎(chǔ)上科學(xué)劃分事業(yè)單位類別，基本完成承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。2016年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求各地全面梳理各事業(yè)單位職能，加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，完成由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政職能，由綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)執(zhí)法職能，由事業(yè)單位承擔(dān)公益服務(wù)職能，市場經(jīng)營業(yè)務(wù)回歸市場的預(yù)設(shè)目標(biāo)[1]。2018年2月，中共中央《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出：加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。

2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歷史變革

最早可以追溯到1985年，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國家畜家禽防疫條例》，以法規(guī)的形式明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，后歷經(jīng)《中國獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)施辦法》《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下簡稱《動(dòng)物防疫法》）等有關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)，機(jī)構(gòu)名稱、職能設(shè)定均有不同程度變化，法定名稱最終確定為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。檢疫類別從最初的產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、運(yùn)輸檢疫、市場檢疫（檢疫四到位）調(diào)整為現(xiàn)如今的產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫，監(jiān)督執(zhí)法職能從最初的農(nóng)牧行政管理部門改由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施（表1）[2]。

表1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歷史變革情況

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能設(shè)定與調(diào)整

3.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能設(shè)定

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。主要職責(zé)：（1）行政許可（出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志；負(fù)責(zé)跨省引進(jìn)種、乳用動(dòng)物條件前置審查）；（2）授權(quán)執(zhí)法（對動(dòng)物防疫活動(dòng)實(shí)施全程監(jiān)督管理）；（3）公益性服務(wù)（對動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫）；（4）委托執(zhí)法（對執(zhí)法主體是獸醫(yī)主管部門的，經(jīng)委托，可由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施相關(guān)執(zhí)法職能）[3]。

3.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整

從目前各地公布的改革方案看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整主要有以下幾種：

3.2.1 整體劃轉(zhuǎn) 分類劃歸完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，職能、機(jī)構(gòu)、人員整體劃轉(zhuǎn)，單獨(dú)設(shè)置，隸屬于相關(guān)行政機(jī)關(guān)，如北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。分類劃歸主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，職能、機(jī)構(gòu)整體劃轉(zhuǎn)，調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人員分置安排，如湖南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。

3.2.2 部分劃轉(zhuǎn) 剝離部分行政職能移交相關(guān)行政機(jī)關(guān)。如安徽省將“跨省調(diào)運(yùn)乳用、種用動(dòng)物審批”職能移交省畜牧獸醫(yī)行政主管部門；內(nèi)蒙古、安徽省阜陽市都是將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能剝離劃歸行政機(jī)構(gòu)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)其他職能、性質(zhì)、人員維持不變。

3.2.3 機(jī)構(gòu)撤銷 行政職能剝離劃歸行政機(jī)關(guān)，公益性服務(wù)職能劃歸其他事業(yè)單位，原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤銷，人員并入其他公益性事業(yè)單位，如廣東省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。

3.2.4 機(jī)構(gòu)合并 安徽省太湖縣、金寨縣并入縣農(nóng)委執(zhí)法大隊(duì)，加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子；安徽省太和縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所并入縣農(nóng)委，獨(dú)立設(shè)置，監(jiān)督執(zhí)法職能移交縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)。

4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革后面臨的問題

4.1 職能剝離導(dǎo)致法定職責(zé)依據(jù)模糊

事業(yè)單位改革后，部分地區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤銷、合并，監(jiān)督執(zhí)法職能被剝離，從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員分流，導(dǎo)致法定職責(zé)界定依據(jù)模糊，出現(xiàn)“有事無人管、無權(quán)管”的現(xiàn)象，對重大動(dòng)物疫病防控工作構(gòu)成隱患。

4.2 分散執(zhí)法導(dǎo)致全程監(jiān)管力量薄弱

近年來，國家制定頒布的農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）法律法規(guī)不少，也培養(yǎng)了一批專業(yè)執(zhí)法人員，但分?jǐn)偟矫總€(gè)執(zhí)法單位，就存在人手不足現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)管不力，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）執(zhí)法薄弱點(diǎn)甚至空白點(diǎn)。

4.3 檢疫漏洞導(dǎo)致畜禽產(chǎn)品安全隱患

我國畜禽養(yǎng)殖量大，監(jiān)管任務(wù)重。以安徽省為例，面積13.96萬平方公里，年出欄生豬約2 800萬頭，禽約7.5億羽；2017年全年出具動(dòng)物A證148 771份 、產(chǎn)品A證270 990份、動(dòng)物B證276 971份、產(chǎn)品B證112 0867份；目前全省有官方獸醫(yī)3 386人，平均每個(gè)官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)20.6平方公里地域內(nèi)所有動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫和動(dòng)物防疫活動(dòng)監(jiān)管。加之改革后官方獸醫(yī)部分流轉(zhuǎn)，產(chǎn)地檢疫率更難達(dá)到100%，甚至部分地區(qū)屠宰檢疫也存在監(jiān)管漏洞，危及動(dòng)物源性食品安全。

4.4 機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)格管理導(dǎo)致人員過渡安置存在差異

人員過渡安置工作是承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)，涉及人員的切身利益，從目前已經(jīng)出臺(tái)的《安徽省承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)中人員過渡安置工作實(shí)施辦法》看，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位人員安置主要有直接轉(zhuǎn)任、考試登記和維持不變3種，勢必導(dǎo)致人員安置存在差異，如何使安置工作平穩(wěn)過渡，更是當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

5 思考建議

事業(yè)單位改革是一項(xiàng)時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大、涉及面廣的系統(tǒng)性工程，各地應(yīng)該充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在保證全國整體劃一的基礎(chǔ)上，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政類事業(yè)單位的劃分，應(yīng)該保證機(jī)構(gòu)名稱、職能設(shè)定、管理架構(gòu)、人員安置的相對統(tǒng)一?，F(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際思考建議如下。

5.1 修訂《動(dòng)物防疫法》，理順農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》頒布實(shí)施已超過10年，為應(yīng)對當(dāng)前動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品大流通格局和互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管服務(wù)等新形勢的需要，重新修訂《動(dòng)物防疫法》，理順農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，明確涉改動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職能勢在必行[4]。建議借鑒美國做法，由企業(yè)提出并推動(dòng)法律法規(guī)的制定，提高企業(yè)參與度，既提升企業(yè)的主動(dòng)性，保證法律法規(guī)良好的可操作性，又客觀上提高了市場對畜牧獸醫(yī)管理部門工作的配合程度[5]。

5.2 整合組建農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）綜合執(zhí)法隊(duì)伍

3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，要求整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。各地應(yīng)做好執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法工作、執(zhí)法人員的有效銜接，將分散在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)各職能部門的獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍重新整合，理順執(zhí)法體制，專司執(zhí)法工作，獨(dú)立行使執(zhí)法職能，實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，及時(shí)修訂涉及的相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法職能由綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的改革初衷。

5.3 推進(jìn)政府購買動(dòng)物檢疫公益性服務(wù)

動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作依法應(yīng)當(dāng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)實(shí)施，但隨著我國養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)大和改革后各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的撤并轉(zhuǎn)，導(dǎo)致官方獸醫(yī)嚴(yán)重不足，難以達(dá)到申報(bào)必檢的預(yù)期效果。從國際看，各OIE成員普遍將動(dòng)物檢疫作為一項(xiàng)技術(shù)措施，規(guī)定在本國境內(nèi)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通過程中，由符合條件的指定獸醫(yī)人員具體實(shí)施對動(dòng)物健康的檢查權(quán)，并在適當(dāng)條件下，對符合條件的商品簽發(fā)衛(wèi)生證書。從國內(nèi)看，動(dòng)物檢疫是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確列舉的一項(xiàng)購買服務(wù)內(nèi)容，具備實(shí)施的政策基礎(chǔ)。因此，可考慮將動(dòng)物檢疫協(xié)檢工作納入政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)范圍，委托由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)（經(jīng)過培訓(xùn)、考核合格的）組成動(dòng)物診療服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)協(xié)檢工作，引導(dǎo)獸醫(yī)從業(yè)人員更好地服務(wù)于養(yǎng)殖業(yè)[6]。

5.4 統(tǒng)籌安排，妥善做好人員安置工作

在改革過程中，要嚴(yán)格按照政策和程序辦事，堅(jiān)持“公平、公正、公開”的原則，確保涉改動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的合法利益。借鑒以往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性地做好政策解釋和輿論宣傳工作，對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素做好應(yīng)對預(yù)案，及時(shí)妥善處理各類突發(fā)事件，加快出臺(tái)崗位設(shè)置、財(cái)政扶持等人員分流安置配套政策，妥善分流安置有關(guān)人員，使被分流人員特別是身份維持不變的事業(yè)編制人員理解改革、支持改革[7]。

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