從制度成本角度談城市設(shè)計的理性

周國艷

1 研究背景和意義

城市是以人為主體，以空間和環(huán)境資源的利用為基礎(chǔ)，以積聚經(jīng)濟效益和社會效益為特點，以人類社會進步為目的的集約人口、經(jīng)濟、科技、文化的空間地域系統(tǒng)。作為跨越了城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑設(shè)計的綜合性城市設(shè)計學科，近年來，以不同于二維城鄉(xiāng)規(guī)劃，具有三維“設(shè)計”城市、解決城市空間各種現(xiàn)實矛盾和城市形象問題優(yōu)勢的手段受到政府和學界的高度重視。

然而，不論是城市設(shè)計還是城鄉(xiāng)規(guī)劃，都是一種公共政策和手段，是社會干預城市空間，希望其朝著人們所規(guī)劃和設(shè)想的方向建設(shè)、發(fā)展和演變的重要途徑。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，任何制度干預，都存在社會成本。制度的有效與否，最根本的評斷標準就是要看這種制度是否能夠有效地減少社會成本，包括交易成本以及外部成本。這也是城市設(shè)計的理性內(nèi)涵所在。因此，有必要從制度成本的角度對于現(xiàn)行城市設(shè)計進行反思。

2 城市設(shè)計的內(nèi)涵與定位

國內(nèi)外各種理論文獻對于城市設(shè)計的界定各異，總體上可總結(jié)為關(guān)于城市設(shè)計的實質(zhì)性意義和城市設(shè)計的對象與內(nèi)容兩方面。

根據(jù)《城市設(shè)計概論》中的相關(guān)內(nèi)容，雪瓦尼指出：“城市設(shè)計是處理物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量的那部分城市規(guī)劃過程，”“城市設(shè)計活動尋找制定一個政策性框架，在其中進行創(chuàng)造的實質(zhì)設(shè)計，這個設(shè)計應(yīng)涉及都市框架中各主要要素之間的關(guān)系的處理，并在時間和空間兩方面展開……”美國賓州大學教授巴奈特認為：“城市設(shè)計是設(shè)計城市而不是設(shè)計建筑，是作為公共政策的連續(xù)決策過程?！泵⒌俣髡J為：“城市設(shè)計就是人們用來創(chuàng)造建成環(huán)境以滿足自己的愿望并代表自己的價值的方法?！泵绹?guī)劃師柯林斯在《城市設(shè)計的概念》（1984年）一文中認為，城市設(shè)計應(yīng)當是一種解決經(jīng)濟、政治、社會和物質(zhì)形式問題的手段。我國學者郭恩章先生認為城市設(shè)計也是一種社會干預手段。學者朱自煊先生指出城市設(shè)計是“對人類空間秩序的一種創(chuàng)造，是空間環(huán)境的綜合設(shè)計?！比绱说鹊扔嘘P(guān)城市設(shè)計的實質(zhì)性界定可以歸納為：城市設(shè)計是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)未來的美好愿望和價值目標而創(chuàng)造空間秩序的社會干預手段、政策框架和社會實踐過程。

國內(nèi)外專家學者對于城市設(shè)計設(shè)計什么的界定不外乎三個方面，即城市設(shè)計是三維空間（秩序）的創(chuàng)造（E。沙里寧、丹下建三等）；英國建筑與環(huán)境委員會、英國皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學會主席F.吉伯特，英國牛津大學莫論教授，我國學者王建國、陳為幫等人認為城市設(shè)計是空間場所的設(shè)計；第十小組（Team X），英國皇家建筑師協(xié)會教育委員會，H.雪瓦尼從時空和人類社會關(guān)系出發(fā)，認為城市設(shè)計是對于人類行為方式、社會關(guān)系和時空關(guān)系的設(shè)計。

城市設(shè)計的定位與層次以及和城市規(guī)劃的關(guān)系，王建國（2001年）院士認為，最初的城市規(guī)劃理論就分化出綜合規(guī)劃和形體規(guī)劃兩種不同的發(fā)展途徑，而現(xiàn)代城市設(shè)計就是源于形體規(guī)劃理論。馬歇爾用“宇宙金字塔”（圖1）將城市設(shè)計包含在城市規(guī)劃的整體范疇的四個要素即規(guī)劃目標、城市設(shè)計、城市秩序、規(guī)劃手段之中。城市設(shè)計被看作為城市規(guī)劃的總體層面的一個要素，旨在特定的時間內(nèi)，把城市作為一個有限整體而進行的設(shè)計和規(guī)劃。基于空間的各種要素功能關(guān)系相互作用而形成的秩序是促使城市空間形態(tài)變化的主要原因，城市設(shè)計的基礎(chǔ)正是這種城市秩序；反過來講，城市設(shè)計需要建立在理解城市建筑街區(qū)和他們之間關(guān)系的連貫所創(chuàng)造的功能秩序基礎(chǔ)之上。

在四個要素的最底層是規(guī)劃手段，是實現(xiàn)城市秩序、落實總體城市設(shè)計和城市目標的具體的、基礎(chǔ)性的措施。此時的規(guī)劃手段中，在馬歇爾看來只是包括了對于城市空間的二維表現(xiàn)和通過規(guī)劃法規(guī)和其他規(guī)章落實階段。但是，他在這里沒有關(guān)注到具體的規(guī)劃階段也需要有詳細層面的三維整體的城市設(shè)計。一方面，這種微觀、局部的城市設(shè)計是對研究城市局部空間秩序的演變與解決實際問題提供重要而具體的指引，是整體城市設(shè)計的重要基礎(chǔ)，也是宏觀目標、總體城市設(shè)計落實在微觀詳細層面不可或缺的部分。

因此，在城市規(guī)劃的大框架之內(nèi)，城市設(shè)計應(yīng)當包含總體和局部的雙重定位，詳見圖2所示。

圖1 城市規(guī)劃四要素圖

圖2 城市設(shè)計在廣義城市規(guī)劃總體框架中定位圖

這個框架可以看出，城市設(shè)計干預分為總體和局部、宏觀與微觀不同層面。城市設(shè)計干預構(gòu)成了城市生態(tài)空間整體演變的一部分?？傮w層面的城市設(shè)計以城市總體的規(guī)劃目標和發(fā)展戰(zhàn)略為指導，以公共政策的方式對城市生態(tài)系統(tǒng)各種要素的時空關(guān)系進行全面的制度設(shè)計，從而引導城市總體空間秩序的建立，并通過總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的法定手段予以實踐，具體體現(xiàn)在城市各個空間局部功能秩序及其相互關(guān)系的改進。

3 城市設(shè)計 “干預”空間演變的必要性

簡單地說，一定的城市空間形態(tài)的形成是基于時間發(fā)展軸上的某個特定時期的社會非物質(zhì)要素和物質(zhì)空間要素共同作用的結(jié)果。不論是基于宏觀還是微觀的角度，城市發(fā)展須避免無序狀態(tài)，社會干預城市空間變化的主要目的就是通過空間功能秩序的建立從而實現(xiàn)整體生態(tài)系統(tǒng)的進化或演變。

圖3 傳統(tǒng)的假設(shè)圖

圖4 五種途徑圖

圖5 第六種途徑圖

城市空間作為復雜的生態(tài)系統(tǒng)是如何有序變化的，斯蒂芬·馬歇爾（2013）將有關(guān)城市空間變化的理論總結(jié)為六種路徑的假設(shè)。如圖3至圖5所示。

根據(jù)馬歇爾的觀點，城市空間生態(tài)系統(tǒng)的功能秩序的出現(xiàn)（或者說良性演變）可能是目的性因素或者非目的性因素引起，主要通過三種路徑，即宏觀有目的直接干預（設(shè)計），微觀局部有目的干預，無干預的自我相互作用實現(xiàn)。由于城市巨系統(tǒng)的復雜性，宏觀有目的直接干預（設(shè)計）導致整體功能秩序的出現(xiàn)的結(jié)果和城市生態(tài)系統(tǒng)的進化，是一種較為理想的愿景，但實際存在不確定性，空間要素之間無目的相互作用也有可能出現(xiàn)公共物品的 悲 劇“The Tragedy of the Commons”境地。因此需要合理定位城市設(shè)計干預。根據(jù)空間演變機制的理論，因為微觀、局部設(shè)計干預下功能秩序的集合性結(jié)果，作為構(gòu)成城市生態(tài)系統(tǒng)的要素和內(nèi)因，通過長期作用更利于宏觀功能秩序的出現(xiàn)。因此，漸進、微觀、局部的有目的介入和設(shè)計干預，是實現(xiàn)局部功能秩序的建立和局部微觀系統(tǒng)進化的重要路徑，也是可以有效避免宏觀整體無序的有效途徑。

城市設(shè)計實質(zhì)是對于城市空間演變的干預。關(guān)于城市空間如何在社會干預情況下變化，馬歇爾從城市設(shè)計和規(guī)劃干預的角度總結(jié)為三種理論范式：即創(chuàng)造論的范式、發(fā)展的范式和演變的范式。

創(chuàng)造論的范式將城市的改變理解成為社會一系列有目的的創(chuàng)造行為的結(jié)果（馬歇爾，2013）。設(shè)計師就是主要的創(chuàng)造者。在“發(fā)展的”范式中，城市被看成是一個完整的生物體，它固有的結(jié)構(gòu)、層級和局部都為整體服務(wù)，依照某種生長和成熟的發(fā)展機制而存在和進化，似乎不需要設(shè)計師的干預。這兩種范式在理解城市空間變化方面都存在片面性?，F(xiàn)實情況表明，在宏觀層面，城市的變遷不可能完全按照設(shè)計師創(chuàng)造的理想形態(tài)發(fā)展，城市也不可能像發(fā)展論范式所言完全自行趨向有序和成熟。馬歇爾認為第三種即城市演變的范式，則較為客觀地反映出城市空間的變化機制。城市既不純粹是設(shè)計創(chuàng)造出的物品，也不僅是一個生物有機體。城市是一個生物系統(tǒng)，包括了在社會干預下的具有進化機制的社會、自然、空間的各種因素的集合體。社會干預也是這個生態(tài)系統(tǒng)整體演變的一部分。有目的的介入和城市空間的變化是“一體兩面”。設(shè)計干預城市空間變化的關(guān)鍵是要讓城市的空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)適應(yīng)城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在功能秩序的建立和變化的需要（圖6）。

雖然規(guī)劃師、設(shè)計師只能在短期、局部范圍起作用，但這種自下而上的機制會伴隨一個控制-選擇-通過的機制，可以引導城市空間的變化朝著預期的方向演變，也可能避免負面的宏觀結(jié)果。

圖6 城市規(guī)劃與設(shè)計的范式圖

4 城市設(shè)計 “干預”的制度成本問題

城市設(shè)計實質(zhì)是社會對于城市空間形態(tài)及其發(fā)展實行干預的一種制度安排或公共政策。這種干預是基于我們相信通過設(shè)計、引導和控制城市空間的發(fā)展，能夠促使城市空間功能秩序的建立，及朝我們所期待的方向和目標演變，最終實現(xiàn)人居空間環(huán)境品質(zhì)不斷提高的目標。

基于新制度經(jīng)濟學理論，城市設(shè)計作為一種干預城市空間變化的制度也存在制度成本。城市設(shè)計有效與否，需要審視其能否給社會增值，以及減少空間變化的負面外部效應(yīng)，促進社會整體效益的提高。換句話來講，提高城市設(shè)計制度有效性必須研究如何降低城市設(shè)計的制度成本。

新制度經(jīng)濟學的3個關(guān)鍵要點包括交易成本、產(chǎn)權(quán)以及以個體有限理性選擇行為為假設(shè)的方法論。根據(jù)新制度經(jīng)濟學對于成本的定義，社會中個體的社會生產(chǎn)活動的總成本包含直接生產(chǎn)成本、交易成本及其所承受的外部成本①。交易成本實際上就是一種制度成本，是人們?yōu)榱私M織完成生產(chǎn)活動而需要付出的獲取信息、達成契約和保證契約執(zhí)行的費用（North，1990）。個體為達成契約、執(zhí)行契約和監(jiān)督契約的信息成本構(gòu)成交易成本的主體。產(chǎn)權(quán)就是界定個體對于有形或者無形資產(chǎn)的處置、收益，所有權(quán)的交易以及合法阻止他人利用個體資產(chǎn)的規(guī)則。新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論認為，只有明確界定的產(chǎn)權(quán)，才能有效地減少制度的外部效應(yīng)。到20世紀90年代以后，西方新制度經(jīng)濟學運用于城市規(guī)劃實踐領(lǐng)域，主要形成有3個學術(shù)傾向，分別是交易成本的規(guī)劃理論、產(chǎn)權(quán)規(guī)劃理論和公共選擇規(guī)劃理論。

據(jù)新制度經(jīng)濟學交易成本規(guī)劃理論，城市設(shè)計干預也存在制度成本，這種制度成本包括制定、執(zhí)行和監(jiān)督城市設(shè)計的成本。奧斯特羅姆（E Ostrom）等新制度經(jīng)濟學理論家們主張通過制度設(shè)計來降低交易成本以提高政策干預的社會效應(yīng)。以亞歷山大（E Alexander Faludi，A.1989；E R Alexander，1992，1994，2001a，2001b）為主導的交易成本規(guī)劃理論強調(diào)，這種制度的有效性與否，主要是要看這種制度設(shè)計和安排是否能有效地減少交易成本以及制度的外部成本。

賴(lai)認為可以用不變法則和產(chǎn)權(quán)法則兩種相關(guān)觀點解釋城市規(guī)劃的外部成本問題。不變法則認為不論規(guī)劃規(guī)定和開發(fā)控制如何嚴格或者自由裁量，市場會通過討價還價自行解決其外部性問題，因為市場的成本和收益反饋自然可以給規(guī)劃師們提供哪種制度安排更為有效的信息。不論規(guī)劃制度設(shè)計成為一種第三方管治”(政府管治)或者是雙方管治(市場管治)或者是混合管治的方式，市場和政府規(guī)劃控制總是在一定的范圍同時發(fā)揮作用(Webster，Lai，2003)。如果通過政府干預的制度安排的交易成本大于沒有政府干預的市場自身交易所帶來的外部成本，那么，從整體的社會成本來說，這種政府干預的必要性就不大了。

產(chǎn)權(quán)法則認為清晰的產(chǎn)權(quán)配置和安排是經(jīng)濟和政治市場交易是否能夠解決外部成本問題的前提，賴(1994)的產(chǎn)權(quán)規(guī)劃理論也明確私有產(chǎn)權(quán)(例如土地私有產(chǎn)權(quán))是解決規(guī)劃實施外部性影響的一個基本途徑，因為在市場體系中，產(chǎn)權(quán)私有化可以提供社會不同個體根據(jù)自身偏好做出選擇的機會，借助這樣的安排，可以有效地避免“搭便車”問題。韋伯斯特(1998，2005)教授等強調(diào)明晰界定產(chǎn)權(quán)制度非常重要，主張城市的發(fā)展應(yīng)當是一種白發(fā)自主型發(fā)展。

城市設(shè)計的制度應(yīng)當如何安排才能為社會“增值”或者說提高社會總體效益，新制度經(jīng)濟學相關(guān)理論給了我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

第一，產(chǎn)權(quán)法則告訴我們明確土地產(chǎn)權(quán)是提高城市設(shè)計成效的基本前提；

第二，根據(jù)不變法則，城市設(shè)計 “干預”應(yīng)當掌握和了解城市自發(fā)演變規(guī)律,盡可能少地干預，因為城市空間生態(tài)系統(tǒng)自身具有自我解決外部性問題的可能性；

第三，通過制度設(shè)計降低制度成本（特別是信息成本）和制度的負面外部性即外部成本是提高城市設(shè)計的總體社會效益的基本途徑。

5 低成本城市設(shè)計基本原理及實現(xiàn)路徑

降低制度成本、提高總體社會效益是任何制度和政策的基本出發(fā)點。如果把城市設(shè)計作為干預城市空間變化和空間演變的一部分來看，降低城市設(shè)計的總體社會成本，需要通過降低交易成本以及減少城市設(shè)計實施結(jié)果和影響的負面外部性等兩個層面的路徑來實現(xiàn)。

從新制度經(jīng)濟學的理論出發(fā)，降低城市設(shè)計的社會總成本。首先，通過制度設(shè)計明確界定城市設(shè)計所涉及到的土地權(quán)屬以及利益相關(guān)者（政府、開發(fā)商、使用者）的權(quán)利、職責、義務(wù)等，促使城市設(shè)計的目標能夠更加公平、公正地實現(xiàn)；

其次，降低交易成本，就是要減少社會利益相關(guān)者相互之間獲取必要的信息而達成交易的成本。信息成本是交易成本的重要組成部分。就城市設(shè)計而言，涉及交易成本的一個假設(shè)前提就是，城市設(shè)計為誰而設(shè)計、應(yīng)當誰來評斷的問題。如果說城市設(shè)計是為了社會公眾，那么，目前的城市設(shè)計對于公眾而言，其信息呈基本不對稱的現(xiàn)實，也就是說，公眾獲得城市設(shè)計的信息成本高，參與度低，因此，必然會出現(xiàn)經(jīng)濟學所表達的“合理忽視”的公共選擇。而由此形成的城市設(shè)計結(jié)果和影響，其負面效應(yīng)也是必然存在的。

因此，微觀層面應(yīng)當采納自下而上的利益相關(guān)者參與城市設(shè)計的模式?；谛轮贫冉?jīng)濟學交易成本理論，加強信息對稱是減少制度成本的重要途徑。這需要減少城市設(shè)計的基層、直接的利益相關(guān)者獲得必要信息的成本，讓利益相關(guān)者有組織地直接參與到設(shè)計過程中。2016年2月6日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確界定了“雙修”的內(nèi)涵和重要意義。這正是體現(xiàn)了漸進式、由局部至整體、自下而上的干預和管制城市空間變化的理念。

正如城市空間演變主義理論所主張的，微觀局部功能秩序的出現(xiàn)是可預見的、具有一定的確定性，設(shè)計師和規(guī)劃師們在構(gòu)建微觀層面空間功能秩序上能夠發(fā)揮一定作用。

第三，低成本城市設(shè)計方法論路徑的探討。城市設(shè)計是一定時期的復雜、三維的生態(tài)巨系統(tǒng)，城市設(shè)計及其方法論的理性不僅體現(xiàn)在一定的理論范式和思想理念上，也體現(xiàn)在這些思想和理論范式指導下的三維空間設(shè)計理論和方法方面。本奈特較為全面地評述、比較了迄今為止四種城市設(shè)計的理論和方法包括了傳統(tǒng)城市設(shè)計、現(xiàn)代主義城市設(shè)計、綠色城市設(shè)計、系統(tǒng)城市設(shè)計的理論方法。本奈特認為，這四種不同的城市設(shè)計方法都存在有合理性。但是，對于復雜的城市系統(tǒng)，“不可能出現(xiàn)任何單一的設(shè)計概念能夠通過一種方式賦予大都會區(qū)的形態(tài)……因為它們難以涵蓋變化如此之迅速而復雜的社會經(jīng)濟條件?，F(xiàn)在需要的是將城市設(shè)計整合到社會經(jīng)濟變革過程中，同時能夠與自然保持可持續(xù)關(guān)系的新方法”。為此他提出了第五種城市設(shè)計方法，主要包括：從自然景觀開始；加強互通性交通系統(tǒng)；理解新經(jīng)濟體系下的設(shè)計含義（新型功能空間模式正在創(chuàng)建，設(shè)計師需要理解城市空間的演變和發(fā)展）；推廣緊湊型商業(yè)中心和適宜步行的鄰里社區(qū)；滿足現(xiàn)代建筑類型和停車需求的設(shè)計；通過公眾程序制定大型公共設(shè)計決策（城市設(shè)計決策影響每一個人。公眾應(yīng)該參與并能夠在信息透明的條件下做出明智的選擇）。

馬歇爾將創(chuàng)造論的范式、發(fā)展的范式和演變的范式三種不同的理論范式進行了對比，闡明了五條演變主義范式的原則。這五條原則可以說是對于低成本的城市設(shè)計方法論的基本定位。具體地講，這五條原則是：

第一，每一步都要切實可行。指的是需要把目標設(shè)定為對所有人都適用，都切合實際。同時，確保新舊融合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，主張漸進式、小范圍的更新改造中創(chuàng)新，避免大規(guī)模的變異，漸進可以試錯從而避免發(fā)生大規(guī)模的無序結(jié)果。

第三，不要壓制自發(fā)的創(chuàng)新，因為有很多的功能性創(chuàng)新是基于現(xiàn)實的需要才出現(xiàn)的。某些事物之所以出現(xiàn)，是因為他們具有某種功能和生命力。

第四，擯棄缺乏活力的模型。因為城市空間在沒有城市設(shè)計干預的情況下也存在一定程度的變化秩序。因此，對于不確定的未來不需要過于細致描繪最終目標形態(tài)的細節(jié)，而應(yīng)當關(guān)注和保持局部、小規(guī)模的秩序以促進宏觀城市演變整體形態(tài)的秩序的自然出現(xiàn)。

第五，下放決策權(quán)力。一方面，權(quán)力下放促進公共政策體現(xiàn)民主決策和充分反映民意；而信息對稱，有利于更好、更適宜地改造城市。另一方面，權(quán)力下放會促進城市設(shè)計結(jié)果的多樣性，更具有生命力。

實際上，本奈特的觀念和馬歇爾的城市空間演變理論的共同點就是：承認城市設(shè)計對于城市宏觀功能秩序建構(gòu)方面的局限性，主張公眾參與設(shè)計決策，以及設(shè)計師理解城市空間的演變和發(fā)展。本奈特所主張的城市設(shè)計理論和方法是一種綜合的、自下而上的城市設(shè)計方法論。

綜合上述理論分析，本研究認為低制度成本的城市設(shè)計路徑應(yīng)當從以下幾方面探討：

第一，城市設(shè)計是城市生態(tài)整體空間演變的一部分，城市設(shè)計的模式與方法要與城市生態(tài)整體的漸進式、自下而上的空間演變范式相一致。

第二，城市設(shè)計需要在宏觀總體層面和微觀局部層面雙重定位并進行制度設(shè)計。微觀局部城市設(shè)計是宏觀總體城市設(shè)計的基礎(chǔ)，同時也是宏觀城市設(shè)計的落實。自下而上的城市設(shè)計模式是降低城市設(shè)計制度成本、減少城市設(shè)計負面外部性的重要方法。

第三，政府在宏觀城市設(shè)計方面制度安排的重點應(yīng)當放在：第一，城市空間的土地權(quán)屬和政府、開發(fā)建設(shè)方、使用者等利益相關(guān)者之間的權(quán)、責和利益關(guān)系的界定；第二，對于城市設(shè)計空間績效和影響的監(jiān)控、評價、反饋管理等方面，以便以更少的干預和制度成本，促進城市設(shè)計的社會總體效益的提高。

第四，設(shè)計師、規(guī)劃師能夠在微觀層面的局部城市設(shè)計發(fā)揮主要作用。

第五，有組織的利益相關(guān)者參與城市設(shè)計過程，是自下而上城市設(shè)計模式中不可或缺的重要內(nèi)容，是加強上、下層面的信息對稱、降低利益相關(guān)者信息成本、減少城市設(shè)計負效應(yīng)的重要途徑。

6 后續(xù)的研究討論

綜上所述，本文僅僅對于城市設(shè)計的實質(zhì)、方法論的理性進行了反思和初步的理論探討。在西方國家，低成本的城市設(shè)計探索和實踐有很多實際案例。但是，國情不同，作為一種公共政策和制度手段，低制度成本的城市設(shè)計模式需要針對我國城市設(shè)計存在的問題和我國城鄉(xiāng)建設(shè)現(xiàn)階段的實際情況進行系統(tǒng)的、深入的研究。

首先，需要深入理解城市空間演變的機制和規(guī)律，科學定位城市設(shè)計。城市空間的演變是一種自下而上、由局部到整體的漸進式進化過程。換句話說，從空間的社會屬性的本質(zhì)關(guān)系而言，城市中的人是空間的主體，精英的設(shè)計觀念并非能完全替代社會不同群體的空間行為選擇。作為一個生態(tài)系統(tǒng)，其本身具有自組織進化而實現(xiàn)有秩序地發(fā)展的可能。由于存在宏觀結(jié)果的不確定性以及出現(xiàn)“公共物品的悲劇”的可能性，所以，宏觀總體城市設(shè)計的制度安排是必要的。然而，任何制度安排都會產(chǎn)生社會成本，宏觀整體角度上看，自上而下的管理層級較多, 上、下信息往往不對稱，信息成本較大。所以，其重點與核心應(yīng)當以公共空間為主體，其目的是能夠讓公共空間的建設(shè)能夠反映社會公眾的需要和行為選擇。同時，應(yīng)當減少自上而下的對于微觀層面的直接設(shè)計干預，而將總體城市設(shè)計的政策干預的重點定位于城市規(guī)劃宏觀框架內(nèi)的城市設(shè)計成效的監(jiān)督、反饋和負面外部性的控制機制的建立之上。這是降低總體城市設(shè)計制度成本的重要途徑。

其次，城市設(shè)計的手段，需要有科學方法和理論加以支撐。長期以來，我國的城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域受到建筑學和美學的影響，更多地注重了空間的視覺“感受”，而忽視了支撐這些空間形態(tài)的本質(zhì)，即城市的經(jīng)濟、社會、地理環(huán)境和交通條件等各種實質(zhì)性影響因素。再好看的城市設(shè)計也可能會因為缺少經(jīng)濟實力、不符合社會群體的生活出行需求或者消費需求而無法實現(xiàn)。城市設(shè)計不是僅僅“畫”出來的，需要以針對城市社會人的行為特征、空間關(guān)系進行分析為基礎(chǔ)。雖然GIS、大數(shù)據(jù)、空間句法等等分析方法已經(jīng)開始逐步用于城鄉(xiāng)規(guī)劃之中，但是，就城市設(shè)計而言，如何通過城市設(shè)計的核心理論創(chuàng)新，借助現(xiàn)代信息技術(shù)和計算機平臺，開發(fā)出三維空間城市設(shè)計的科學分析方法和支撐技術(shù)，有待于進一步探索。

第三，城市設(shè)計制度的完善，需要以城市設(shè)計結(jié)果的有效性研究為基礎(chǔ)。與城鄉(xiāng)規(guī)劃類似，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施評估已經(jīng)納入到法定程序。而城市設(shè)計的有效性與否，也需要充分考慮如何在城市設(shè)計方案的設(shè)施前評價、過程中評價和實施后評估問題。這些問題如何進一步在我國的城市設(shè)計實踐中實現(xiàn)，還有待于進一步的深入研究和探討。

注釋：

①某個人做出一項行動， 他本人不一定要承擔全部費用或收取全部利益。他承擔的部分叫做私人成本，他不承擔的部分叫做外在成本，這兩者的總和組成社會成本。

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