當(dāng)前集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在不足點(diǎn)及改進(jìn)

陳昆

摘 要：在我國(guó)近年來(lái)大力加強(qiáng)集體林權(quán)政策改革背景下，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題逐步浮現(xiàn)?；诖?，本文將簡(jiǎn)單闡述林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化的意義，分析現(xiàn)如今流轉(zhuǎn)中存在的典型問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)策略。旨在規(guī)范化林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提升集體林權(quán)制度改革有效性。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度改革；林權(quán)流轉(zhuǎn)制度；改進(jìn)

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出，林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)已從單純供應(yīng)林產(chǎn)品向建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全方向轉(zhuǎn)變。為了在發(fā)展林業(yè)的同時(shí)充分發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置，確保林農(nóng)的收益權(quán)，中國(guó)開展了集體林權(quán)制度改革。改革的實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)的前提下，確定林權(quán)分配所有制和林權(quán)流轉(zhuǎn)。其中，林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林權(quán)改革成敗的關(guān)鍵。它不僅關(guān)系到林權(quán)交易市場(chǎng)的興振衰敗，而且關(guān)系到林農(nóng)的收入權(quán)是否受到保護(hù)。

林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林權(quán)主體通過(guò)法定形式和程序，將自己林權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓給其他主體；天然林權(quán)轉(zhuǎn)讓給林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)；在本質(zhì)上，林權(quán)屬于物權(quán)，在對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的登記手續(xù)中，具有物權(quán)所需要的所有屬性，所以林權(quán)流轉(zhuǎn)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，要根據(jù)登記不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示方法。

一、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的不足

1.公益林、商品林分類經(jīng)營(yíng)制度未實(shí)施。

雖然《森林法》有分四個(gè)部分，森林防護(hù)林、用材林、特種用途林和薪炭林，但沒有規(guī)定具體范圍的公益林和商品林。林木采伐許可證制度和年度采伐限額制度也并沒有很好的區(qū)分開商品林和公益林。

2.《森林法》關(guān)于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定與其他法律、政策不一致。

在林權(quán)流轉(zhuǎn)形式方面關(guān)于出租和抵押，《森林法》的規(guī)定與其他政策是不一致的。在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中林權(quán)的出租和抵押只提供無(wú)擔(dān)保租賃的規(guī)定；《物權(quán)法》僅規(guī)定了抵押不需要租金；而黨中央、國(guó)務(wù)院《“決定加快林業(yè)發(fā)展”、“關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見”，對(duì)租賃的規(guī)定也與其他政策不同?？梢?，面對(duì)不符合林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的法律政策，森林法與其他法律、政策不甚協(xié)調(diào)，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中的混亂。

3.森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系的缺失。

森林資源資產(chǎn)評(píng)估是森林權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要前提，是森林資源管理的基礎(chǔ)工作。鑒于森林資源資產(chǎn)評(píng)估的重要性，國(guó)家資產(chǎn)管理局和林業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估與管理的通知》。隨后，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合制定了2006年12月森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定。在一些地方（江西），制定了森林資源資產(chǎn)評(píng)估和管理的細(xì)則。但是，現(xiàn)行森林法沒有規(guī)定森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度，表現(xiàn)出明顯的滯后性，不能滿足森林資源循環(huán)的需要。

4.集體林地集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制。

目前，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中林地流轉(zhuǎn)不暢。林地是林農(nóng)最有價(jià)值的生產(chǎn)資源，其重要性不低于耕地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值。由于集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)機(jī)制尚未建立，農(nóng)民在林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后無(wú)法得到保障。因此，目前的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)主要是集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，林地產(chǎn)權(quán)交易的“二級(jí)市場(chǎng)”并不順暢。這將使森林市場(chǎng)供給不足，阻礙林權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

5.流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范。

流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范主要表現(xiàn)在對(duì)相關(guān)制度的認(rèn)識(shí)不清，監(jiān)督管理制度不健全，導(dǎo)致森林權(quán)流轉(zhuǎn)中的一些難以控制的隱蔽行為。這種規(guī)范主要體現(xiàn)在契約政策和管理政策上，政府只注重轉(zhuǎn)移職能在集體管理的優(yōu)勢(shì)，在強(qiáng)制推行村莊經(jīng)濟(jì)的權(quán)力下，集體林地可能遭到侵犯，林地私有分包不受政府干預(yù)和壓制，在一定程度上影響集體經(jīng)濟(jì)利益。

6.流轉(zhuǎn)程序比較復(fù)雜。

從理論上講，流轉(zhuǎn)程序是通過(guò)申請(qǐng)、相關(guān)機(jī)構(gòu)受理、審查、異議期限公告、簽訂合同、頒發(fā)證書的程序，但實(shí)際上涉及更多部門的簽名蓋章，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一件復(fù)雜的事情。申請(qǐng)的一個(gè)例子，林權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)森林所有者或業(yè)主單位，包括村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織和其他組織，通過(guò)審計(jì)可以轉(zhuǎn)讓；如果轉(zhuǎn)讓不成功，也應(yīng)報(bào)告和記錄；集體林流轉(zhuǎn)應(yīng)召開村民會(huì)議，擬訂并公布流轉(zhuǎn)方案，經(jīng)村民代表三分之二以上成員同意后方可簽訂流轉(zhuǎn)合同。但是，如果規(guī)章制度的復(fù)雜性阻礙了村民辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，這些規(guī)范的制定就沒有用了。林權(quán)流轉(zhuǎn)是提高其財(cái)富價(jià)值的關(guān)鍵，其效率與資產(chǎn)增值程度密切相關(guān)。因此，優(yōu)化流轉(zhuǎn)渠道，減少不利阻礙，是完善林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的必然趨勢(shì)。

二、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的改進(jìn)措施

1.建立完善的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

為降低制度變遷過(guò)程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中各種制度的功能，建立完善的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度框架，包括核心制度、產(chǎn)權(quán)制度和配套制度三個(gè)部分。其中，產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，核心制度包括價(jià)格制度、交易制度和利益分配制度，是整個(gè)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要組成部分，配套制度是保障。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完整體系的建設(shè)必然會(huì)減少新的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度與其他制度之間的摩擦，提高制度創(chuàng)新的效率，減少集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，規(guī)范和促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.完善核心制度是構(gòu)建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵。

核心制度由利益分配制度、交易制度和價(jià)格制度組成。利益分配制度、交易制度和價(jià)格制度三個(gè)環(huán)節(jié)相互作用、相互關(guān)聯(lián)，是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的關(guān)鍵。交易系統(tǒng)是基于交易情況和價(jià)格體系；利益分配要在同一時(shí)間的價(jià)格，利益分配格局也將影響價(jià)格體系；利益分配制度會(huì)影響交易系統(tǒng)的形成、分布，而交易的結(jié)果直接影響到利益。首先，就是要完善交易制度。制定流轉(zhuǎn)立法，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則體系，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督制度，規(guī)范政府行為，促進(jìn)社會(huì)力量，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度。二是完善價(jià)格體系。應(yīng)該從林地和流轉(zhuǎn)兩個(gè)角度轉(zhuǎn)移建立價(jià)格體系，價(jià)格理論和價(jià)格基本公式，逐步建立由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)系統(tǒng)的基準(zhǔn)系統(tǒng)，繼而形成合理、科學(xué)、規(guī)范的價(jià)格機(jī)制。這其中最為關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格評(píng)估系統(tǒng)。第三，完善利益分配制度。完善林業(yè)稅費(fèi)政策，完善采伐限額政策，是改善政府與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者關(guān)系的關(guān)鍵。要協(xié)調(diào)生產(chǎn)者的內(nèi)部利益，就要建立合理的農(nóng)民集體利益分配機(jī)制和科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制。完善生態(tài)補(bǔ)償制度是解決生態(tài)受益者與生產(chǎn)者利益沖突的基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)地區(qū)間的溝通，確保溝通的有效性。

中國(guó)擁有廣袤的土地，所以在地區(qū)間的林權(quán)管理有差異。在相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)化方面，雖然各地區(qū)與管理模式存在差異，但是存在的問(wèn)題還是相似的，即林權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。要從根本上解決這一問(wèn)題，首先要加強(qiáng)區(qū)域間的交流，協(xié)調(diào)處理彼此的方式，解決彼此之間的問(wèn)題。關(guān)于當(dāng)前的林權(quán)轉(zhuǎn)讓和機(jī)構(gòu)建設(shè)，全國(guó)各地都開展了交流與探討。此外，在這一工作中，思考、解決和搜集然后再進(jìn)行溝通的模式，有效地解決了溝通的問(wèn)題。

4.提高管理水平，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

在林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的管理上，政府首先要做好引導(dǎo)工作，在尊重交易自由的基礎(chǔ)上合理選擇流轉(zhuǎn)方式，以減少盲目造成的不必要損失。登記是使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要組成部分。政府應(yīng)該制定具體的政策來(lái)管理流通登記環(huán)節(jié)，避免違約情況的發(fā)生。同時(shí)，政府需要加強(qiáng)監(jiān)督，確保林權(quán)所有人的權(quán)益不受侵害，并可以通過(guò)增加投訴來(lái)實(shí)現(xiàn)。此外，參與林權(quán)轉(zhuǎn)讓和政策制定的人員必須做好培訓(xùn)工作，并應(yīng)通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)提高其實(shí)際操作能力和專業(yè)理論水平，以確保林權(quán)轉(zhuǎn)讓的科學(xué)性和規(guī)范性。

5.優(yōu)化處理模式，建立網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)。

在流通信息發(fā)布等方面，可以建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺(tái)，使農(nóng)民能夠在不離開家鄉(xiāng)的情況下了解相關(guān)政策和現(xiàn)狀，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)享受咨詢服務(wù)。在條件允許的情況下，我們可以在網(wǎng)站上添加兩級(jí)頁(yè)面的業(yè)務(wù)，這樣農(nóng)民就可以輕松地處理交易程序，減少?gòu)?fù)雜程序引起的麻煩。這樣不僅可以在集體林權(quán)制度改革中發(fā)揮有力的支撐作用，而且可以使森林產(chǎn)權(quán)交易更加公平、公開，有利于管理的規(guī)范化。

三、結(jié)語(yǔ)

林業(yè)在我國(guó)的發(fā)展是極具潛力的，但由于管理制度上的不完善，國(guó)內(nèi)林業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期處于低迷不振的狀態(tài)。隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出，林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)已從單純供應(yīng)林產(chǎn)品向建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全方向轉(zhuǎn)變。為了在發(fā)展林業(yè)的同時(shí)充分發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置，確保林農(nóng)的收益權(quán)，中國(guó)開展了集體林權(quán)制度改革。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題逐步浮現(xiàn)?；诖?，本文將簡(jiǎn)單闡述林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化的意義，分析現(xiàn)如今流轉(zhuǎn)中存在的典型問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)策略。旨在規(guī)范化林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提升集體林權(quán)制度改革有效性。

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