PPP模式下工程項(xiàng)目管理實(shí)踐研究

秦文筠

摘要： 隨著我國社會經(jīng)濟(jì)水平的快速提高，PPP（政府和社會資本合作）模式越來越多的出現(xiàn)在社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，與傳統(tǒng)的工程建設(shè)方式相比，PPP模式在表現(xiàn)出了巨大發(fā)展?jié)摿Φ耐瑫r，其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜、工程管理難度更大。因此，本文在從PPP模式的概念出發(fā)，對PPP模式下工程項(xiàng)目管理的特點(diǎn)與方式優(yōu)化提出了自己的見解。

Abstract： With the rapid improvement of China's social and economic level， more and more PPP （Public Private Partnership） models have emerged in the construction of social infrastructure. Compared with traditional construction methods， the PPP model has shown tremendous potential， but its project risk factors are complex and the management of projects is more difficult. Therefore， this paper starts from the concept of PPP mode and puts forward the author's own opinions on the optimization of project management characteristics and methods in PPP mode.

關(guān)鍵詞： PPP模式；工程管理；管理優(yōu)化

Key words： PPP model；project management；management optimization

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）13-0021-02

0 引言

PPP是Public Private Partnership的簡稱，即政府和社會資本合作的模式，這種模式將社會資本中私營部門先進(jìn)的管理模式和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政府強(qiáng)有力的政策支持結(jié)合起來，再加上私營部門相對充足的資金優(yōu)勢，保證了項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)效率和正常運(yùn)營，解決了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中政府資金不足和經(jīng)驗(yàn)缺乏的難題，在國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有較為廣泛的應(yīng)用。而在我國，由于起步時間較晚，PPP模式依舊處于初級的發(fā)展階段。分稅制改革以來，我國地方政府的收入減少，面對日益提升的公共設(shè)施建設(shè)需求顯得更加力不從心。在這種大背景下，PPP模式在改善政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提升設(shè)施運(yùn)營效率方面具有巨大的發(fā)展前景，國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分說明了PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)中的可行性。從這個方面來說，提升和完善PPP模式下工程項(xiàng)目的管理水平具有重要的研究價值。

1 PPP模式下的項(xiàng)目管理特點(diǎn)

PPP模式將政府與社會資本的優(yōu)勢有機(jī)的結(jié)合在了一起，并通過特許經(jīng)營等方式，將設(shè)施收益等權(quán)利部分轉(zhuǎn)讓給了社會資本，PPP模式下的雙方通過制度性的約束，將二者的責(zé)權(quán)關(guān)系、收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等等進(jìn)行了充分、明確的規(guī)定。相較于傳統(tǒng)項(xiàng)目管理而言，PPP模式下的工程項(xiàng)目管理具有以下特點(diǎn)：

1.1 項(xiàng)目管理決策和監(jiān)管難度較大

有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目施工管理的是，PPP模式下的工程項(xiàng)目往往是由政府通過召開會議等方式，成立建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子，對擬建項(xiàng)目進(jìn)行可研分析，并結(jié)合項(xiàng)目前期代理機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制，結(jié)合政府財(cái)政等有關(guān)部門對PPP項(xiàng)目的審批意見，最終形成完整版的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。在這個過程中，為了進(jìn)一步縮短PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期，項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、勘察設(shè)計(jì)及相關(guān)報(bào)建手續(xù)一般隨著報(bào)審過程同步實(shí)施，以上工作先于社會資本及項(xiàng)目公司開展。在PPP項(xiàng)目公司成立之后，再將項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃中相關(guān)的資料和工作進(jìn)行移交；此時政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)角色產(chǎn)生了變化，原則上不再參與項(xiàng)目的具體建設(shè)和運(yùn)營工作，轉(zhuǎn)而開始對項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。在這個移交的過程中，可能原有資料和工作無法100%的移交到位，如果過程控制不理想或監(jiān)管失效等等原因都會對PPP項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

1.2 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)因素更加多變

從國內(nèi)外實(shí)踐情況來看，PPP項(xiàng)目的實(shí)施中一般沒有清單、分項(xiàng)報(bào)價、信息價以外材料價等資料信息，并且PPP模式實(shí)施的工程項(xiàng)目一般為社會基礎(chǔ)設(shè)施，可參照的項(xiàng)目品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較少，項(xiàng)目整體造價不能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的控制，由社會資本和政府共同成立的項(xiàng)目公司資金需要根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度計(jì)劃及時跟進(jìn)，如果資金供給出現(xiàn)問題，那么就可能造成工程建設(shè)進(jìn)度減緩甚至停止的情況出現(xiàn)。另外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目自身的特性，項(xiàng)目不能有太長的建設(shè)周期，且必須對社會公布明確的完工日期，如果因?yàn)椴淮_定的風(fēng)險(xiǎn)因素造成工期的滯后，將可能影響到政府的形象。

1.3 多方參與合同關(guān)系復(fù)雜

除了政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和PPP咨詢機(jī)構(gòu)等重要的主體之外，PPP模式下的工程建設(shè)項(xiàng)目前期參與決策和磋商的單位較多，通常PPP項(xiàng)目的合同體系中主要包含了政府授權(quán)機(jī)構(gòu)、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府工作前期代理機(jī)構(gòu)、成交社會資本及項(xiàng)目公司，還包括有承包商、貸款方、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等眾多的相關(guān)機(jī)構(gòu)，這些參與方的利益關(guān)系及其衍生的交易關(guān)系也更加復(fù)雜，為PPP項(xiàng)目的合同關(guān)系管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。

從另一個方面來說，PPP工程建設(shè)項(xiàng)目的合同包含了授權(quán)協(xié)議、投資框架協(xié)議、股東出資協(xié)議、融資協(xié)議、施工承包協(xié)議等等，不同的協(xié)議在規(guī)范不同領(lǐng)域合作方式與合作內(nèi)容之外，也大大增加了協(xié)議管理難度。

1.4 工程建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益的平衡博弈

從我國PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)來看，大部分PPP項(xiàng)目的投資、施工都是以中標(biāo)單位為主，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)的情況較少，參與和控制項(xiàng)目建設(shè)程度都較低。實(shí)際建設(shè)單位往往都是以盈利為第一目標(biāo)，當(dāng)項(xiàng)目盈利存在不確定因素或者預(yù)期出現(xiàn)虧損的情況時，承包商很有可能會在工程建設(shè)質(zhì)量和自身所得利益之間權(quán)衡，二者的博弈結(jié)果將會在很大程度上影響項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)功能，因此，PPP模式下工程建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益的平衡也是工程項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容。

2 PPP模式工程項(xiàng)目管理體系構(gòu)建

基于上文的描述，PPP模式下工程項(xiàng)目管理需要建立一套更加科學(xué)、更加適合我國基本國情的管理體系，具體可以從以下方面入手：

2.1 建立科學(xué)有效的工程項(xiàng)目管理制度

沒有規(guī)矩，不成方圓。在比傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目更加復(fù)雜的合同關(guān)系中，無論是直接建設(shè)單位還是政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都需要一個共同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束和規(guī)范，因此，建立科學(xué)有效的工程項(xiàng)目管理制度具有重要的意義。在政府和社會資本共同建立的項(xiàng)目公司落實(shí)總包合同之前，需利益相關(guān)各方積極磋商，確定各個項(xiàng)目參與方具體的管控策劃內(nèi)容、職責(zé)、權(quán)利，最終達(dá)成項(xiàng)目參與方共同認(rèn)可的工程管理制度。

由于PPP工程項(xiàng)目參建單位較多，其管理方式較之于傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目更為復(fù)雜，這就要求在PPP工程項(xiàng)目建設(shè)過程中需要高效的信息傳遞效率，因此，PPP模式下工程項(xiàng)目可以利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，建立一套完善的信息管理系統(tǒng)，在理想的狀態(tài)下，該信息管理系統(tǒng)可分為兩級，一級作為項(xiàng)目決策層溝通項(xiàng)目重大決策和實(shí)時監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，第二級平臺作為施工項(xiàng)目參與方就現(xiàn)場工程實(shí)體資料和信息傳遞和共享之用，有了信息管理系統(tǒng)的支持，PPP工程項(xiàng)目可以將工程規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營信息進(jìn)行完整、及時的傳遞，并且信息關(guān)系統(tǒng)的可追溯功能能夠進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)營、決策的合理性。

2.2 強(qiáng)化PPP模式下工程項(xiàng)目質(zhì)量控制

結(jié)合PPP模式工程項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，強(qiáng)化工程項(xiàng)目質(zhì)量控制可以從投控管理和招標(biāo)采購管理入手。

第一，投控管理；PPP工程項(xiàng)目在建設(shè)過程中所需要的工程設(shè)備、材料等需求往往不會公開招標(biāo)，而是由成立的項(xiàng)目公司組織相應(yīng)的活動進(jìn)行采購，在這個過程中，設(shè)備型號的選擇、材料價格的控制等都存在一定的不確定性，投資控制的難度較大，這就對全過程的跟蹤審計(jì)提出了更高的要求。對此，可以采用三級管控的方式提升PPP工程項(xiàng)目投控管理，即采用項(xiàng)目公司內(nèi)審、造價單位出身、審計(jì)局跟審的方式展開，三級管控相互補(bǔ)充、相互完善，相互融合，可以明顯提升PPP工程項(xiàng)目管理的質(zhì)量。第二，招標(biāo)采購管理；在PPP模式下，工程項(xiàng)目必須要控制分包，政府要充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，堅(jiān)持讓專業(yè)的隊(duì)伍做專業(yè)的工程，鑒于PPP工程項(xiàng)目的建設(shè)期不會太長，一些項(xiàng)目可以采用邀請招標(biāo)的方式進(jìn)行施工材料、施工設(shè)備的采購，既能有效控制工程投資，又能防止施工單位和設(shè)備材料供應(yīng)商惡性競爭導(dǎo)致工程質(zhì)量和進(jìn)度的失控。

2.3 完善PPP工程項(xiàng)目管理監(jiān)督檢查和反饋機(jī)制

結(jié)合國內(nèi)外PPP項(xiàng)目的實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目的建設(shè)主體多為基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)項(xiàng)目，這種關(guān)乎民生的建設(shè)內(nèi)容往往會受到社會各界的廣泛關(guān)注，因此，項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織項(xiàng)目管理監(jiān)督檢查活動，保證工程建設(shè)的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)效率，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，將項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任落實(shí)到位，提升PPP工程項(xiàng)目管理效果。另外，完善的管理反饋機(jī)制也是提升PPP工程項(xiàng)目管理質(zhì)量的必經(jīng)之路，項(xiàng)目公司作為PPP工程項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行者，對所有參與建設(shè)的單位從進(jìn)場、施工、竣工、移交等環(huán)節(jié)要充分做到全程監(jiān)督、嚴(yán)格管理，如果發(fā)現(xiàn)有違反施工現(xiàn)場管理、內(nèi)業(yè)資料管理、安全文明施工管理等情況必須按照規(guī)定進(jìn)行處罰，并在相關(guān)人員完成整改之后關(guān)注整改效果，并按照反饋機(jī)制向上級責(zé)任單位進(jìn)行通報(bào)，進(jìn)而總體提升PPP工程項(xiàng)目管理質(zhì)量。

3 結(jié)論

總體而言，PPP模式在我國仍然處于初級階段，在不斷的嘗試和總結(jié)后，一套具有中國特色的PPP實(shí)踐模式正在不斷的形成和完善中，對于資本市場并不十分完善的中國而言，提升PPP模式下工程項(xiàng)目管理水平是提升我國社會主義社會建設(shè)中具有重要意義的嘗試。同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，根據(jù)地區(qū)及PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的不同，PPP模式下工程項(xiàng)目管理方式也不同，如何結(jié)合地區(qū)及項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行更加有針對性的工程項(xiàng)目管理需要我們更加深入的研究和探討。

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