淺析“村改居”社區(qū)治理中的困境及出路

曹陽

【摘 要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐逐步加快，城鎮(zhèn)周邊越來越多的村莊過渡到社區(qū)這一模式中，“村改居”社區(qū)便是這一過程中孕育而出的一種特殊社區(qū)形式。這種社區(qū)兼有農(nóng)村和城市社區(qū)的雙重色彩，因而它有著先天性的特殊復(fù)雜的自身問題，面臨著治理主體角色無法轉(zhuǎn)化，治理能力較差；治理對象適應(yīng)能力較弱，鄉(xiāng)土情結(jié)嚴(yán)重；社區(qū)服務(wù)定位不準(zhǔn)，無法滿足居民需求等復(fù)雜問題。因此這一社區(qū)的研究對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇和如何加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程都有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】村改居；社區(qū)治理；城鎮(zhèn)化；困境

改革開放以來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，城市不斷向周邊擴(kuò)張，越來越多的村莊被城市包圍并納入其中，于是“村改居”社區(qū)便隨之出現(xiàn)。然而“村改居”社區(qū)因其具有的雙重屬性，造成許多在城市社區(qū)中成熟的治理模式卻無法在這種社區(qū)中取得良好效果，因此面臨著多重問題和困難的挑戰(zhàn)。這些問題的產(chǎn)生始終是困擾城市發(fā)展以及社區(qū)良性建設(shè)地絆腳石。本文以龐橋“村改居”社區(qū)為例，從其發(fā)展和治理過程中產(chǎn)生的問題入手，并有針對性地提出一些可行的解決措施。

一、龐橋“村改居”社區(qū)現(xiàn)狀

（一）龐橋“村改居”社區(qū)概況

河南省正陽縣龐橋社區(qū)位于縣城西部，由周邊數(shù)個自然村搬遷而形成，該社區(qū)始建設(shè)于2011年，規(guī)劃面積1000畝共建住宅2150套，總共能容納5000人左右。該縣計(jì)劃經(jīng)過兩三年的努力，把龐橋村建成全縣示范、全市一流、全省先進(jìn)的社會主義新農(nóng)村社區(qū)。目前居民于2013年后分批入住。

（二）龐橋“村改居”社區(qū)治理情況分析

1.社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

龐橋社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從目前運(yùn)行機(jī)制上看，具有很強(qiáng)的行政導(dǎo)性，街道辦事處整合了社區(qū)的所有行政資源，自上而下進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，屬于典型的“新政府社會”模式。社區(qū)權(quán)力被街道辦事處給完全壟斷，社區(qū)居委會聽命于上級政府及其派出機(jī)關(guān)，并分擔(dān)了其部分行政職能。因此社區(qū)居委會緊緊依附于街道辦事處，并不能完全行使自己應(yīng)享有的社區(qū)自治權(quán)。

2.社區(qū)治理主體

該社區(qū)治理中的事務(wù)基本上都是由街道辦事處做出指示，社區(qū)居委會進(jìn)行統(tǒng)一管理和行動，期間雖有居民參與其中但沒有成為社區(qū)治理的主體之一。因此社區(qū)居委會仍充當(dāng)社區(qū)治理中的主角，而社區(qū)居民和其他社區(qū)主體屬于被領(lǐng)導(dǎo)和服從的配角，再加上社區(qū)居委會不斷強(qiáng)化其在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位，從而造成“強(qiáng)干弱枝”的局面。

3.社區(qū)治理中的自組織

一般社區(qū)的自組織都經(jīng)歷了一個由小到大，由點(diǎn)到面，由弱到強(qiáng)的發(fā)展過程，而該社區(qū)的自組織發(fā)展從一開始就覆蓋了社區(qū)的方方面面、角角落落，不僅種類較多，層次鮮明而且居民全員參與其中。此外該社區(qū)自組織的形成和發(fā)展主要是源于上級政府下派的行政任務(wù)，而并非完全由居民自發(fā)組織，就目前來看該社區(qū)的自組織在規(guī)模和速度上都遠(yuǎn)超城市中的其他社區(qū)。這就不可避免地給社區(qū)治理帶來一些問題。

二、龐橋“村改居”社區(qū)治理面臨的的困境

城市的經(jīng)濟(jì)帶動與輻射使周邊比鄰的鄉(xiāng)村迅速實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，村莊開始逐步過渡到社區(qū)，然而在這一過程中由于村莊具有的固有頑疾，使這些社區(qū)在自身治理上面臨著一些困境。

（一）社區(qū)居委會與街道辦事處職責(zé)不明，體制不暢

1.社區(qū)權(quán)力過小，治理受限

龐橋“村改居”社區(qū)由于仍采用傳統(tǒng)社區(qū)的管理模式，具有明顯的科層組織化，此外社區(qū)的權(quán)力全部集中到街道辦事處，很多事情都唯街道辦惟命是從。龐橋社區(qū)工作人員在訪談時說到：“現(xiàn)在我們社區(qū)和街道辦事處在職責(zé)劃分方面十分模糊，許多事情沒辦法說清該誰來做，該誰承擔(dān)責(zé)任?！彼麄円捕啻蜗蛏霞壵从城闆r，尋求解決途徑但都被以社區(qū)規(guī)劃要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為由加以拒絕。

2.上下體制不順，行政色彩嚴(yán)重

社區(qū)居委會的主要職能工作應(yīng)該是服務(wù)社區(qū)居民，但現(xiàn)在社區(qū)工作卻面向了街道辦事處，上級用行政命令的方式讓社區(qū)居委會落實(shí)各種上級調(diào)研、觀摩、檢查等工作，但是社區(qū)居委會權(quán)力被收走又要事事請示街道辦。于是時間一久就形成了這樣一種怪圈：上級政府下派的任務(wù)一層層最終落實(shí)到社區(qū)基層，但決策權(quán)又一層層收歸上級政府，這樣“一下一上”造成的是社區(qū)無所適從，疲于奔命。

（二）社區(qū)居民參與意識薄弱，治理主體單一

龐橋“村改居”社區(qū)的居民是由原來的村民身份轉(zhuǎn)換而來，他們在村莊中生活時間很長，有自己特定的人際關(guān)系和熟悉的生活方式。但是“村改居”社區(qū)的進(jìn)駐并不是整村的搬入而是混入搬住，這樣的社區(qū)模式打破了原有的“熟人社會”的行為模式，這就造成了居民間的疏離感增加，對社區(qū)治理模式缺乏認(rèn)同感。他們習(xí)慣了原村委會行政命令式的管理而忽視了自己參與集體決策的權(quán)利，一旦讓他們行使這項(xiàng)權(quán)利時反而使自己手足無措。當(dāng)問及“社區(qū)治理事務(wù)時您參與嗎？”居民回答說去也行，不去也行，去不去都是那幫人說了算。從這些來看大多數(shù)居民只是表面上由農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锶?，但他們骨子里并沒有認(rèn)同自己的身份，還沒有認(rèn)識到村民自治與居民自治的不同之處，仍然想回到過去那種“小國寡民”的村落模式中。居民是社區(qū)治理環(huán)節(jié)上最重要的一環(huán)，缺少居民的有效參與社區(qū)治理只能是波瀾不驚。社區(qū)治理需要多元主體的參與，多方利益的協(xié)調(diào)，但社區(qū)主體受主客觀條件的限制具有一些特定的歷史局限性，以及居民對社區(qū)治理參與的漠視，造成社區(qū)治理難以達(dá)到理想效果。

（三）社區(qū)自組織混亂，管理不善

1.名目繁多，標(biāo)準(zhǔn)過高

上級政府為了把龐橋社區(qū)打造成本縣新農(nóng)村建設(shè)中對外宣傳的一張文化名片，于是要把社區(qū)的自組織建設(shè)和發(fā)展力爭達(dá)到“高”“大”“全”的標(biāo)準(zhǔn)，即品味要高，組織要大，種類要全。社區(qū)為了完成上級的要求，在品味高方面組建了集郵協(xié)會、詩詞愛好協(xié)會、合唱團(tuán)、高爾夫等組織；組織要大方面擴(kuò)充原有自組織規(guī)模，強(qiáng)制居民每個人至少參加一個組織；種類要全方面組建了兒童、少年、中年、老年，等不同年齡階段的社區(qū)自組織。

2.定位不準(zhǔn)，缺乏管理

雖然社區(qū)自組織如雨后春筍般組織了起來，但是成立以后卻往往沒有了下文，究其原因是社區(qū)的居民由原有村民直接過渡而來，人員構(gòu)成上呈現(xiàn)出年齡大、文化低、觀念保守、思想封閉的特點(diǎn)，因此大部分居民都無法達(dá)到這些自組織的參與標(biāo)準(zhǔn)。另外據(jù)受訪居民反映，社區(qū)內(nèi)的許多自組織的成立大都是為了應(yīng)付上級的檢查和宣傳效果，平時根本沒有人去組織和參與。當(dāng)問及“沒什么不主動參與社區(qū)自組織”時，居民大都表示是因?yàn)樵O(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)太高，不接地氣。當(dāng)向社區(qū)居委會的工作人員問及“你們是如何管理和協(xié)調(diào)社區(qū)間的各種自組織”時，工作人員表示他們完全聽從于上級指示，上面怎么安排就怎么管理，不安排就不管理。由上可見，這些社區(qū)自組織不僅沒有滿足居民實(shí)際需求，而且還得不到有效管理，任由其自生自滅。

三、“村改居”社區(qū)治理困境中的出路

“村改居”社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特定歷史時期和階段的特殊產(chǎn)物，具有時間較晚、爆發(fā)集中、解決麻煩的特點(diǎn)，在治理過程中鮮有現(xiàn)實(shí)有效的模式可參照。因此社區(qū)治理中出現(xiàn)的問題仍需我們不斷探索和實(shí)踐。

（一）擺正社區(qū)居委會位置，理順上下級關(guān)系

社區(qū)居民委員會作為基層群眾自治性組織應(yīng)當(dāng)充分享有居民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的權(quán)利，它不應(yīng)是上級的“跑腿工”和“服務(wù)員”，而應(yīng)是幫助政府及其派出機(jī)關(guān)有效進(jìn)行社區(qū)基層治理的“管理員”和“合作者”。街道辦事處應(yīng)主動下放權(quán)力給社區(qū)居委會而不是把其變成自己的下級機(jī)關(guān)，要努力打破原有行政體制的窠臼，按照權(quán)力下放，行政弱化，服務(wù)強(qiáng)化的原則和小政府、大社會的要求逐步擺正社區(qū)居委會在上下級體制中所處的位置，從而理順上下級關(guān)系。因此可以從以下兩個方面入手：在社區(qū)自治方面，街道辦事處可以派駐社小組給社區(qū)治理給予綜合指導(dǎo)、配合和監(jiān)督，而不是收走社區(qū)權(quán)力，插手社區(qū)事務(wù)；在社區(qū)管理方面，召開街道辦、居委會、居民代表三方聽證會，上應(yīng)政策下順民意地制定出社區(qū)管理的相關(guān)制度，明確社區(qū)居委會和居民進(jìn)行自身治理本社事務(wù)的權(quán)利。

（二）培育社區(qū)居民共治意識，完善居民自治

社區(qū)基層民主的發(fā)展離不開社區(qū)居民的推動，社區(qū)治理更離不開社區(qū)居民的參與。因此，社區(qū)治理好的前提是要讓居民能夠主動參與進(jìn)來，為此加大對居民的教育必不可少，社區(qū)居委會可以定期組織社區(qū)制度文化宣傳周活動等。在培育居民共治意識的同時，要建立和完善居民參與社區(qū)治理的有效機(jī)制，保證居民以直接或間接地方式參與到社區(qū)決策中來，更有效地行使選舉、罷免和監(jiān)督的權(quán)利。與此同時，社區(qū)要立足自身，實(shí)事求是，因地制宜地和居民共同討論制定出符合法律、法規(guī)的社區(qū)居規(guī)民約，以此來明確管理者和參與者各自的權(quán)力和責(zé)任，劃分各自的界限。最后，社區(qū)居委會要做到不僅要讓居民主動參與治理，還要參與程序詳細(xì)，參與過程省心，參與結(jié)果有效，只有這樣社區(qū)治理才會有條不紊。

（三）完善社區(qū)自組織體系，引導(dǎo)其良性發(fā)展

一個成熟的社區(qū)，良性發(fā)展的社區(qū)，也必定是一個社區(qū)自組織完善的社區(qū)，它與居民日常生活息息相關(guān)能夠拉近居民距離增進(jìn)居民感情，是社區(qū)居民與社區(qū)基層組織之間的緩沖帶和矛盾的調(diào)節(jié)機(jī)制，能夠有效降低社區(qū)治理的成本。但社區(qū)自組織的發(fā)展有其自身的發(fā)展規(guī)律而不能揠苗助長。因此，龐橋社區(qū)自組織的發(fā)展首先應(yīng)該由社區(qū)居民自發(fā)組織符合自身切實(shí)需求的自組織，比如其現(xiàn)有的棋牌社，舞蹈隊(duì)等，而不是由上級政府為其社區(qū)形象考慮而攤派的臨時拼湊，有名無實(shí)的自組織。其次，社區(qū)居民委員會應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)自組織的管理，建立和完善社區(qū)自組織體系與規(guī)章制度，同時引導(dǎo)和幫助社區(qū)自組織的成立和發(fā)展。所以針對其社區(qū)自組織面臨的發(fā)展過快、過多、過大等問題，當(dāng)前主要任務(wù)不是去大力提倡培育社區(qū)自組織而是應(yīng)該大力整合現(xiàn)有資源，對那些超越社區(qū)發(fā)展階段的自組織應(yīng)予以解散，要嚴(yán)格明確社區(qū)自組織的成立應(yīng)建立在居民實(shí)際生活需求之上的標(biāo)準(zhǔn)。最后，要提高社區(qū)居民委員會管理社區(qū)自組織的水平。社區(qū)居委會的良性引導(dǎo)直接關(guān)系到社區(qū)自組織發(fā)展的好壞，因此社區(qū)居委會的管理水平就顯得十分重要。要讓社區(qū)管理層明白這樣一個共識：社區(qū)自組織和社區(qū)治理具有辯證統(tǒng)一性，社區(qū)自組織不僅能夠?yàn)樯鐓^(qū)的良好治理提供新的動力，而且它還是衡量社區(qū)治理效果的風(fēng)向標(biāo)。

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