公眾參與視閾下“三改一拆”長(zhǎng)效法律機(jī)制的建立

虞旭澤

【摘 要】為了貫徹落實(shí)黨的十八大精神，貫徹省關(guān)于“一三五”的重大戰(zhàn)略部署，加快推進(jìn)現(xiàn)代化浙江的建設(shè)，浙江省結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)情況，提出了“三改一拆”的惠民政策。

但隨著三改一拆政策的深入開(kāi)展，暴露出的問(wèn)題也越來(lái)越多，面對(duì)在拆遷中產(chǎn)生的行政主體雙重身份， 權(quán)益救濟(jì)渠道單一以及相關(guān)宣傳普及工作不到位等問(wèn)題的產(chǎn)生和加劇， 我們必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有社會(huì)管理模式，依法推進(jìn)“三改一拆”長(zhǎng)效法律機(jī)制的建立。而“三改一拆”的民生性，復(fù)雜性，決定了在“三改一拆”過(guò)程中必須堅(jiān)持多元化參與管理，公眾依法參與“三改一拆”也就顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】三改一拆；公眾參與；多元調(diào)解機(jī)制；決策監(jiān)督；法律保障

2013年浙江省提出了對(duì)城市中舊住宅區(qū)、舊廠(chǎng)區(qū)、城中村進(jìn)行規(guī)劃改造和拆除違一系列違法建筑的三改一拆政策，三改一拆政策指的是通過(guò)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各種違章建筑的改造，拆除全省范圍內(nèi)違反違反相關(guān)法律法規(guī)違法建筑，例如非法占用土地、未取得相關(guān)規(guī)劃許可證或者未按照相關(guān)規(guī)劃許可證的規(guī)定、違反公路，河道等有關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)的建筑等等。

三改一拆政策旨在通過(guò)轉(zhuǎn)變政策，拆除違法建設(shè)，改造浙江大地城鎮(zhèn)面貌，拓寬浙江新一輪的發(fā)展空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，打造“幸福浙江”。但是，“三改一拆”作為系統(tǒng)性工程和關(guān)系群眾切身利益的敏感性工作，在現(xiàn)實(shí)操作中愈發(fā)暴露出復(fù)雜多元的問(wèn)題，公眾與政府的矛盾日益尖銳，更有不斷加劇的趨勢(shì)，這在根本上要求我們轉(zhuǎn)變社會(huì)治理模式，改善公眾參與社會(huì)治理的體制和機(jī)制。

公眾參與機(jī)制是指在整個(gè)三改一拆決策過(guò)程，公眾尤其是與之利益相關(guān)者通過(guò)各種方式表達(dá)意見(jiàn)，在相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的各個(gè)階段來(lái)影響政府規(guī)劃的決策，使其能夠充分反映公眾利益的一系列程序的總稱(chēng)。

公眾參與的優(yōu)勢(shì)主要有（1）不僅能監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行也是一項(xiàng)預(yù)防腐敗的有力舉措。（2）能增強(qiáng)規(guī)劃合理性與合法性并且也是矯正規(guī)劃失靈的重要手段。（3）可以為推進(jìn)有效的政府治理、重建公共權(quán)力的權(quán)威等提供了新的途徑。（4）有助于促進(jìn)各類(lèi)群體的對(duì)話(huà)合作、促進(jìn)社會(huì)公平。

一、公眾參與“三改一拆”的必要性

（一）依據(jù)

公眾參與城市管理的依據(jù)包括“公共信托”理論，“公地悲劇”理論等等。

1.“公共信托”理論

美國(guó)學(xué)者薩克斯（Sax）指出：全體公民將其共有財(cái)產(chǎn)例如陽(yáng)光，水、風(fēng)等等自然資源委托給政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，在政府為公眾管理這些公共財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府與公眾就會(huì)建立起信托關(guān)系。

公共信托理論表明政府的管理權(quán)由公眾賦予且政府管理的共有財(cái)產(chǎn)的為公眾共同所有，所以其管理方式是公眾間接管理的方式，公眾理所當(dāng)然享有參與權(quán)i。

2.“公地悲劇”理論

1968年，美國(guó)學(xué)者加勒特.哈丁提出“公地悲劇”理論。哈丁認(rèn)為“當(dāng)公共財(cái)產(chǎn)資源完全滿(mǎn)足社會(huì)需求時(shí)，并不會(huì)產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，當(dāng)需求上升到一定程度時(shí)，產(chǎn)生了資源使用的外部費(fèi)用，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生影響”，這就產(chǎn)生了外部性問(wèn)題。從“公地悲劇”理論可以看出，公眾參與監(jiān)督可以預(yù)防少數(shù)掌權(quán)者濫用權(quán)力，從而保障城市建設(shè)的效率，最大程度保障公眾的應(yīng)得的利益。

（二）價(jià)值

在當(dāng)代法治社會(huì)，公眾參與社會(huì)法制建設(shè)已不是個(gè)例。公眾參與是依法治國(guó)體現(xiàn)，公眾參與也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇?！叭囊徊稹毙袆?dòng)作為一項(xiàng)以促進(jìn)城市發(fā)展為基本目標(biāo)，以為人民服務(wù)惠民生作為最終目標(biāo)的系統(tǒng)工程，必然需要公眾的參與，以社會(huì)公眾的力量共同推進(jìn)。

政府在推行三改一拆的行動(dòng)中遇到各中阻礙，還在一定程度上使政府與民眾間的矛盾有所加劇。追其根本，主要是由于：

1.行政主體身份具有雙重性， 易滋生腐敗隱患

在拆遷過(guò)程中， 政府是界定者， 是命令者，是判斷者。其認(rèn)定建筑物違法，下達(dá)拆遷許可，判定拆遷行為是否合理。但是，政府的雙重身份， 在降低制約和監(jiān)督的有效性的同時(shí)，也容易削弱權(quán)力資源的供給價(jià)值， 致使被拆遷者容易產(chǎn)生對(duì)違章認(rèn)定者的不信任。

2.三方主體的法律地位失衡， 缺乏救濟(jì)方式

在我國(guó)公益拆遷屬于行政行為， 而商業(yè)拆遷則是行政行為和民事行為的混合體。行政主體、拆遷主體、被拆遷主體在現(xiàn)實(shí)中有著較為懸殊的地位差別，其中以拆遷主體地位最高，拆遷主體次之，被拆遷主體地位最低。公眾作為最為弱勢(shì)的主體唯有積極的行使其公共參與的權(quán)利才能最有效的保障其利益。

3.行政主體失守輿論陣地， 拆改工作陷入被動(dòng)之境

在推進(jìn)三改一拆的進(jìn)程中，公眾與政府也出現(xiàn)了一些雙方互相不理解甚至產(chǎn)生對(duì)峙的緊張局面，發(fā)生這一系列狀況的原因之一就是，有關(guān)部門(mén)宣傳不到位導(dǎo)致公眾沒(méi)能完整正確地理解三改一拆政策，而一些謠言的出現(xiàn)更會(huì)使得群眾產(chǎn)生對(duì)三改一拆政策的抵觸情緒。

而針對(duì)以上癥結(jié)，完善和加強(qiáng)公眾參與就能在一定程度上緩和以上矛盾。

一方面從政府的角度來(lái)看， 公眾參與可以為推進(jìn)有效的政府治理、提高政府的公信力等提供新的渠道。另一方面從社會(huì)角度來(lái)看，有助于促進(jìn)各種群體的對(duì)話(huà)合作、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，并且公眾作為城市的主人，通過(guò)引導(dǎo)他們積極地參與政府決策，不僅提高了公眾對(duì)于維護(hù)城市發(fā)展的責(zé)任感，也能夠推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的民主性和合理化。

另外，為了保障社會(huì)公眾能夠在城市規(guī)劃中較好的行使他們的權(quán)利，政府應(yīng)該積極推進(jìn)與公眾參與有關(guān)法律法規(guī)的建立健全。

二、“三改一拆”中公眾參與的困境

（一）法律制度上的缺憾

為了實(shí)現(xiàn)公眾參與法制中國(guó)的建設(shè)的目標(biāo)，需要社會(huì)和國(guó)家共同創(chuàng)造有效公眾參與的條件。雖然我國(guó)法律明確規(guī)定了公眾參與制度，但關(guān)于此類(lèi)規(guī)定多為原則性規(guī)定，在公眾參與社會(huì)建設(shè)上，國(guó)家和社會(huì)仍未能創(chuàng)造良好的條件，公眾參與在制度上仍存在許多不足。

1.信息公開(kāi)制度存在缺陷，不對(duì)稱(chēng)

雖然我省開(kāi)展“三改一拆”活動(dòng)已經(jīng)在全省發(fā)布相關(guān)文件及制度，但是公眾獲取“三改一拆”信息渠道仍然非常有狹窄，得到的相關(guān)信息也并不完整，這些因素都是影響著人民群眾對(duì)浙江法治建設(shè)及“三改一拆”政策的支持與否。

2.公眾參與渠道不暢，流于形式

在當(dāng)下，有些政府權(quán)力機(jī)關(guān)存在著主觀(guān)漠視公眾參與的問(wèn)題，不少政府部門(mén)為應(yīng)對(duì)“三改一拆”活動(dòng)而開(kāi)展的所謂的座談會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，這些所謂的公眾參與只是追求表面效果和一個(gè)過(guò)程。

現(xiàn)階段，我國(guó)與“三改一拆”公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)存在要求不夠明確具體，缺乏可操作性的弊端，這也大大削減了公眾參與的積極性。

3.缺乏公民參與權(quán)的法律保障機(jī)制，不完善

當(dāng)前，我國(guó)缺乏能夠提高公民對(duì)于參與決策積極性的獎(jiǎng)勵(lì)措施、缺乏參與決策而導(dǎo)致?lián)p失的救濟(jì)機(jī)制、缺乏關(guān)于如何懲處追責(zé)有關(guān)部門(mén)法律責(zé)任的機(jī)制，更加缺乏相關(guān)保障公民參與決策的法律保障機(jī)制。

我國(guó)公眾參與社會(huì)建設(shè)需要在法律制度層面構(gòu)建完善的保障機(jī)制。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

在當(dāng)前社會(huì)，公眾參與政府活動(dòng)的積極性并不高，知法懂法守法的公民更是少之又少。在現(xiàn)實(shí)中，讓公眾參與“三改一拆”活動(dòng)顯然存在著不少困難與問(wèn)題。首先，現(xiàn)階段公眾參與社會(huì)法制建設(shè)意識(shí)相對(duì)淡薄。“三改一拆”行動(dòng)的開(kāi)展與民眾百姓息息相關(guān)，對(duì)于違規(guī)違法建筑的拆除非常需要公眾的支持，而恰恰民眾缺乏其中的法律意識(shí)，他們不懂為何開(kāi)展“三改一拆”，不了解其中包含的法律意識(shí)。如果沒(méi)有民眾對(duì)此次活動(dòng)的支持，我省“三改一拆”行動(dòng)將會(huì)實(shí)施困難。

其次，政府在現(xiàn)實(shí)“三改一拆”中自身定位不準(zhǔn)確。在城市環(huán)境管理當(dāng)中，行政管理部門(mén)容易閉門(mén)造車(chē)，對(duì)于城市的規(guī)劃建設(shè)一切以自己的意思為準(zhǔn)，容易忽略廣大公眾的需求和意見(jiàn)。導(dǎo)致政策的實(shí)施過(guò)程中侵犯了公眾的利益從而引發(fā)，公眾對(duì)于政府的決策的不滿(mǎn)。

三、建立公眾參與“三改一拆”的法律長(zhǎng)效機(jī)制

（一）立法上公眾參與的完善

首先，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家中，公眾能夠很好的參與到城市規(guī)劃中。是因?yàn)樗麄儞碛邢瘛督ㄔO(shè)法典》一般完善的法律保障體系，為他們參與城市建設(shè)保駕護(hù)航。然而在我國(guó)還不具備像國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家那么完善的法律保障體系。

為了“三改一拆”的長(zhǎng)期進(jìn)行，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)相關(guān)制度予以完善：

1.構(gòu)建地方法制管理體系

通過(guò)構(gòu)建我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的程序來(lái)保障公眾真正實(shí)現(xiàn)參與規(guī)劃的權(quán)利，不僅需要明確實(shí)體性法律，而且還必須構(gòu)建完善的程序來(lái)保障。在當(dāng)前如果想要完善我國(guó)城市規(guī)劃法規(guī)的程序性?xún)?nèi)容，需要注意以下幾點(diǎn)：一是在我國(guó)城市規(guī)劃法規(guī)實(shí)踐與理論雙滯后二是為切實(shí)保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要完善司，要實(shí)行執(zhí)法、司法公開(kāi)、建立執(zhí)法、司法的民主監(jiān)督制度。

2.完善公眾參與的基本制度

公眾參與的相關(guān)法律機(jī)制不夠完善也是現(xiàn)實(shí)中公眾參與決策的阻礙之一，究其原因主要在于我國(guó)的法律雖然有涉及到公共參與是做出公共決策的必要條件，但是每一個(gè)涉及公共參與的法條均為原則性的規(guī)定，這些規(guī)定中我們無(wú)法尋找到對(duì)于公眾參與具體的規(guī)范條件。

另外，目前公眾參與制度散于各類(lèi)規(guī)范性文件中，尚未實(shí)現(xiàn)體系化。因?yàn)槿狈Ψ审w系化的保障，所以公眾參與政府公共決策處于一種非常態(tài)的狀態(tài)下，導(dǎo)致公眾對(duì)于公共決策的關(guān)注具有偶然性、非連續(xù)性。

所以，在“三改一拆”中需要完善公眾參與的相關(guān)制度，主要可以從以下三方面進(jìn)行完善：

1.完善信息公開(kāi)制度。

在“三改一拆”過(guò)程中，對(duì)于涉及到強(qiáng)制強(qiáng)拆的問(wèn)題的，行政主體無(wú)論在事前，事中還是事后都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將所有涉及的信息及時(shí)準(zhǔn)確的公之于眾，充分了解公眾對(duì)于此事的意見(jiàn)和建議，并及時(shí)的通過(guò)各種渠道對(duì)公眾所反映的問(wèn)題和建議進(jìn)行答復(fù)。在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，信息公開(kāi)的渠道更是多種多樣，例如使用政府官方網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)等方式來(lái)公開(kāi)信息。

2.完善聽(tīng)證會(huì)制度。

因?yàn)槁?tīng)證制度不僅具有能夠反映各個(gè)利益主體訴求的優(yōu)點(diǎn)，還能夠培養(yǎng)公眾的對(duì)話(huà)協(xié)商能力和理性參與的精神ii。所以在我國(guó)聽(tīng)證制度是公眾參與公共決策最為普遍的一種制度。

3.完善政府問(wèn)題反饋制度

我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第五十四條中明確規(guī)定監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，供公眾查閱和監(jiān)督。政府對(duì)于公眾的意見(jiàn)與建議的及時(shí)反饋與回應(yīng)，不僅符合法律的相關(guān)規(guī)定，也加深了公眾對(duì)于政府政策的了解。若政府缺乏對(duì)公眾的反饋和回應(yīng)，不僅會(huì)導(dǎo)致公眾的誤解更深引發(fā)社會(huì)矛盾，公眾參與機(jī)制也將流于形式。所以我們需要完善政府問(wèn)題反饋機(jī)制。

（二）公眾決策參與“三改一拆”

在“三改一拆”進(jìn)程中，公眾參與決策的方式和渠道存在較大缺陷，使得公眾參與權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)法落實(shí)，公眾的權(quán)利也得不到確切的保障。我國(guó)常見(jiàn)的公眾參與決策的方式目前只有四種，即聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開(kāi)征求意見(jiàn)。

1.改進(jìn)傳統(tǒng)的公眾參與渠道

城市建設(shè)管理部門(mén)通過(guò)完善傳統(tǒng)的公眾參與渠道，讓公眾能夠更加快捷方便的參與到政府決策中。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公眾意見(jiàn)箱、公眾熱線(xiàn)電話(huà)的宣傳力度，及時(shí)有效的聽(tīng)取公眾關(guān)于“三改一拆”的想法，并且要杜絕漏聽(tīng)，漏接的情況出現(xiàn)。

2.完善網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政渠道

近幾年來(lái)微博的高速發(fā)展使得微博問(wèn)政興起，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政無(wú)疑也為公眾提供了另一種新的渠道。城市建設(shè)管理中同樣可以推行微博問(wèn)政。這將大大有利于“三改一拆”工作的展開(kāi)。

（三）公眾事后監(jiān)督“三改一拆”

由拆遷引發(fā)的抗議事件， 往往事先都會(huì)存在者異常的跡象。比如村民有向政府集體提出了投訴， 但是由于某些主管部門(mén)遇事推脫的敷衍態(tài)度， 以及簡(jiǎn)單粗暴對(duì)待問(wèn)詢(xún)?nèi)罕姷男袨榉绞剑?激化了群眾與拆遷工作的對(duì)立情緒，從而引發(fā)了抗議事件。因此， 需要完善公眾事后監(jiān)督“三改一拆”。

主要包括兩方面：

第一，相關(guān)的部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)耐心回答群眾的詢(xún)問(wèn)與質(zhì)疑，積極幫助群眾想辦法解決問(wèn)題的方法。盡自己最大的可能去幫助公眾改善或解決有關(guān)問(wèn)題，使公眾能夠由不滿(mǎn)改為對(duì)政策實(shí)施的支持。

第二，行動(dòng)考核機(jī)制，如“三改一拆”需要完善?？己梭w系需要建立多層次、立體式的，考評(píng)獎(jiǎng)懲制度需要制訂科學(xué)合理的，最后要將進(jìn)展評(píng)估情況與后續(xù)發(fā)展過(guò)程中的支持的力度同時(shí)納入考核標(biāo)準(zhǔn)中，確保行動(dòng)的長(zhǎng)效性。

第三，要完善公眾參與事后監(jiān)督體制，對(duì)于墮于行使權(quán)力，濫用權(quán)力的政府部門(mén)及其他機(jī)關(guān)，要有一定的懲處辦法，依法建立相關(guān)監(jiān)督條例，為公民保障自我權(quán)利，行使監(jiān)督權(quán)提供確切法律依據(jù)。iii

四、結(jié)語(yǔ)

雖然我們想要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速的發(fā)展，但是我們不能脫離法制，更不能以犧牲人民的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的繁榮。因?yàn)槿魏螘r(shí)候群眾都是最有發(fā)言權(quán)的，所以要想真正檢驗(yàn)“三改一拆”落實(shí)的成果，我們就必須站在群眾角度看待“三改一拆”所帶來(lái)的改變，在充分了解群眾的想法和意見(jiàn)之后，推進(jìn)“三改一拆”發(fā)展。我們的政府必須在切合民生利益，充分發(fā)揮公眾參與社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重拆與改相結(jié)合，將“三改一拆”行動(dòng)與“五水共治”、“六邊三化三美”等行動(dòng)相結(jié)合，從根本上真正做到文明城鎮(zhèn)，美麗浙江。

注釋?zhuān)?/p>

i HardinG.Thetragedy ofthecommons[J- Science 1968（162）： 1243.

ii 程琥：《公眾參與社會(huì)管理機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

iii 金碧怡：《論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑》，載《法制與社會(huì)》2017年第5期。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 金碧怡：《論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑》，載《法制與社會(huì)》2017年第5期。

[2] 閆閏東，康建成，謝小進(jìn)，王國(guó)林，張建平，朱文武：《中國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的變化趨勢(shì)》，載《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2010年第10期。

[3] 程琥：《公眾參與社會(huì)管理機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

[4] 呂忠梅：《論公民環(huán)境權(quán)利》，載《法學(xué)研究》1995年第6期。

[5] 理查德.C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美[ 國(guó)社區(qū)[M]》.孫柏英，譯，北京： 《中國(guó)人民大學(xué)出版社》2005年第10期。

[6] 吳思紅：《國(guó)外城市民主治理中公眾多與機(jī)制及其啟示》，載《湖北行政學(xué)院》2010年第1期。

[7] 曾正茂：《城市環(huán)境管理的公眾參與機(jī)制研究》，載《吉林大學(xué)》2013年第10期。

[8] 江暉：《我國(guó)公眾參與立法制度完善的思考》，載《法制與社會(huì)》2008年第27期。

[9] 黎軍：《論通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾參與》，載《政治與法律》2006年第4期。

[10] 陳力丹，曹文星：《微博問(wèn)政的優(yōu)勢(shì)及其有效開(kāi)展的途徑》載《人民論壇》2011年第36期。

[11] See Joseph L.Sax，The Public Trust Doetrine inNatural Resources Law： Efective Judicial Interention，68Mich，L Rev.471（1970）.

[12] HardinG.Thetragedy ofthecommons[J- Science 1968（162）： 1243.

[13] 程琥：《公眾參與社會(huì)管理機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

[14] 呂忠梅：《論公民環(huán)境權(quán)利》，載《法學(xué)研究》1995年第6期。

[15] 閆閏東，康建成，謝小進(jìn)，王國(guó)林，張建平，朱文武：《中國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的變化趨勢(shì)》，載《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2010年第10期。