中國土地財(cái)政基本理論研究

杜媛

【摘 要】我國的土地財(cái)政一直是帶我我國特色的特征發(fā)展，而造成這種特色特征的原因可以分為是政府部門在主導(dǎo)土地的發(fā)展，土地用地制度的安排和對于出讓土地沒有足夠的補(bǔ)償政策。從以往階段的經(jīng)驗(yàn)來看，土地財(cái)政的主要風(fēng)險(xiǎn)來自于土地一旦出讓就斷送了持續(xù)發(fā)展的可能性還有政府部門無節(jié)制的抵押融資。現(xiàn)階段要想做到控制土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要不斷的完善加強(qiáng)政府土地的出讓和相關(guān)土地融資管理的規(guī)則條例，使得土地的收益分配可以得到有效的管理，從而在根本上緩解由于土地出讓導(dǎo)致規(guī)模下降帶來的財(cái)政損失。

【關(guān)鍵詞】土地財(cái)政；公共財(cái)政；土地管理

最開始的“土地財(cái)政”是指地方土地方面的收入在整個(gè)財(cái)政收入中占有很大的比例，近年來，這種說法隨著土地方面收入占比越來越重的現(xiàn)象變得更加形象，土地財(cái)政現(xiàn)象也引起社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注。本文的意義就是對土地財(cái)政現(xiàn)階段分析整理的同時(shí)，對土地財(cái)政問題進(jìn)行重新的組織分類，爭取做到對土地財(cái)政內(nèi)涵更加明確的定義，對土地財(cái)政為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響進(jìn)行積極客觀主動(dòng)的評(píng)價(jià)分析，并且對土地財(cái)政發(fā)展可能造成的負(fù)面影響和帶來的潛在危害進(jìn)行評(píng)估，從而為土地財(cái)政可能會(huì)遇到的相關(guān)問題提供一些基礎(chǔ)性的對策和建議。

一、定義土地財(cái)政及其內(nèi)涵

（一）相關(guān)的文獻(xiàn)概述

通過查閱大量的資料，特將“土地財(cái)政”的定義進(jìn)性了簡單總結(jié)，一般情況下“土地財(cái)政”是指地區(qū)范圍內(nèi)財(cái)政收入主要靠土地運(yùn)作帶來相應(yīng)增加，土地是增收的主要途徑。其內(nèi)容可以簡單的概括為四個(gè)小方面：一、通過對于土地進(jìn)行出讓獲取資金，這是早期地方土地財(cái)政收入的主要方式；二、通過對政府工業(yè)用地的低價(jià)招租來招商引資，從而可以起到帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)財(cái)政收入的增加和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三、對城市規(guī)劃用地的合理應(yīng)用，促進(jìn)地產(chǎn)和其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，從而達(dá)到增加稅收的目的；四、通過對土地的抵押獲取融資資本，再用于地方建設(shè)和發(fā)展，從而起到對整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的作用。

通過以上的整理分析可以看出，目前我國對于土地財(cái)政問題的探討有幾個(gè)明顯的傾向：對土地財(cái)政在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到的積極影響沒有足夠認(rèn)識(shí)，沒有看到土地財(cái)政在我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展中作為的突出貢獻(xiàn)。還有就是政府主導(dǎo)的土地資源應(yīng)用等促進(jìn)地方財(cái)政增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策沒有充分落實(shí)，而是一味過分的強(qiáng)調(diào)分稅制財(cái)政體制所產(chǎn)生的作用。以及沒有對土地財(cái)政可能對地方整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響以及危害的進(jìn)項(xiàng)評(píng)估和預(yù)防。

（二）現(xiàn)階段土地財(cái)政的基本現(xiàn)象

其實(shí)土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)主要是體現(xiàn)在地方政府為了增加整個(gè)財(cái)政方面的資源以及其調(diào)控能力而對土地資源進(jìn)行相對應(yīng)的利用。在目前整體社會(huì)環(huán)境日益工業(yè)化城市化和市場化的大背景下，其實(shí)是在一定程度上對土地資源的開發(fā)利用起到了積極的推動(dòng)作用，具體的表現(xiàn)方面為：

1.第一方面可以表現(xiàn)為政府對于土地財(cái)政收入方面深度的依賴性。

根據(jù)調(diào)查的結(jié)果顯示，在我國一些城市土地方面的財(cái)政收入在整個(gè)地方財(cái)政收入中的占比可以高達(dá)百分之七十之多，而通過土地出讓獲得的收入又占整個(gè)土地財(cái)政收入的百分之七十以上，這樣倆個(gè)百分之七十的現(xiàn)象足以說明土地財(cái)政在整個(gè)地方財(cái)政中占有重要的地位，從而導(dǎo)致了地方政府對于土地收入的高度依賴，其根源其實(shí)還是對于土地資源開發(fā)利用的依賴。

2.第二方面則表現(xiàn)為土地資源推動(dòng)了地方的工業(yè)發(fā)展。

政府通過對于土地的低價(jià)出租甚至免費(fèi)使用的方式達(dá)到招商引資的目的，這就意味著靠吸引來的外來資本來發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)。工業(yè)的不斷發(fā)展不僅帶動(dòng)整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也增加了地方的稅收。

3.第三方面表現(xiàn)為以土地資源的利用來推動(dòng)社會(huì)保障體系的建設(shè)和發(fā)展。

近些年來政府通過不斷對土地資源的合理布局以此來達(dá)到優(yōu)化整個(gè)地區(qū)生產(chǎn)生活功能結(jié)構(gòu)的目的。通過對土地資源的利用獲得建設(shè)資金，然后用于整個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)和公共設(shè)計(jì)的建設(shè)。在過去短短的十幾年內(nèi)，不管是基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的建設(shè)還是總體的承載和服務(wù)功能都發(fā)生了質(zhì)的改變實(shí)現(xiàn)了突破式的發(fā)展。特別是近些年來城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府在城鄉(xiāng)低保和住房保障等民眾生活基礎(chǔ)保障領(lǐng)域快速推動(dòng)和落實(shí)，使得地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系得以迅速的建立和發(fā)展。

（三）對于土地財(cái)政的再次定義

根據(jù)以上的分析可以得出，其實(shí)“土地財(cái)政”就是一種對土地資源高度依賴和土地資源收入在整個(gè)財(cái)政收入占比重較大的一種財(cái)政狀態(tài)。其實(shí)可以理解為是以政府為主體圍繞著土地資源所進(jìn)行的一系列財(cái)政征增收和分配的活動(dòng)。具體可以從整個(gè)土地財(cái)政的內(nèi)容，財(cái)政運(yùn)行管理，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還有政府對于土地財(cái)政政策等方面進(jìn)行安排的一項(xiàng)綜合活動(dòng)。

從內(nèi)容上來講土地財(cái)政收入包括對于土地資源出讓等收入和土地資源帶來的相關(guān)稅收收入，政府通過對土地資源的利用實(shí)現(xiàn)財(cái)政的增長。而對于土地財(cái)政的管理運(yùn)行方面簡單解釋就是政府需要采取各種各樣的方式來達(dá)到土地資源的增收維持政府日常需要的收支平衡。土地財(cái)政支出機(jī)構(gòu)就是靠土地財(cái)政收入來維持地方政府日?；具\(yùn)轉(zhuǎn)和公共費(fèi)用支出，一定程度來保證和推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展。政府通對資金合理運(yùn)用來達(dá)到推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加速發(fā)展的目的，其實(shí)就是對各種政策的實(shí)際落實(shí)，從而做到推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、土地財(cái)政產(chǎn)生的背景

由于我國特色的多種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素所造成的土地財(cái)政問題尤其的突出，其主要影響因素可以總結(jié)為以下二個(gè)方面：

（一）土地共有和相關(guān)的征地制度是土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)

通過國有土地的管理體制，我國的政府部門有權(quán)對土地資源進(jìn)行規(guī)劃和開發(fā)利用，這為地方政府催生土地財(cái)政創(chuàng)造了十分有力的條件，而相關(guān)的征地制度進(jìn)一步的推進(jìn)了土地財(cái)政的進(jìn)程。各級(jí)政府紛紛通過對土地財(cái)政的推動(dòng)來發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)。

（二）政府為主導(dǎo)的跨越式發(fā)展方式是土地財(cái)政發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力

在改革開放特定的制度環(huán)境下，土地財(cái)政收入正好滿足了當(dāng)下時(shí)代政府對于發(fā)展的需求，而本地經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重落后而不得不引進(jìn)外資的跨越式發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。一定程度上加大了土地財(cái)政財(cái)政產(chǎn)生的動(dòng)力，使得土地財(cái)政快速的發(fā)展形成。

三、土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

土地資源其實(shí)具有一定的有限性和不可持續(xù)性。作為一種資源它的總體開發(fā)和利用在一定的周期內(nèi)是有限制的，也就是說當(dāng)土地資源消耗到一定程度后，就很難保證財(cái)政的收入，而近些年來政府對于土地財(cái)政的依賴不斷增加，一旦土地財(cái)政有所下降，就會(huì)給整體的財(cái)政帶來不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面是政府通過對土地抵押融資來獲得資金也是土地財(cái)政收入的一部分，一旦國家的整體經(jīng)濟(jì)下滑或者地產(chǎn)行業(yè)的行情下降，政府在土地方面獲取的收入也會(huì)大幅降低，這樣償債風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯現(xiàn)。

四、結(jié)束語

綜合上訴所言，各地要綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際條件，從而做到更加合理的利用土地財(cái)政資源，達(dá)到利用土地財(cái)政來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。同時(shí)也要冷靜地預(yù)見到土地財(cái)政收入，特別是土地出讓收入急劇下降可能帶來的財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)。提前采取措施，通過開征物業(yè)稅、加大土地增值稅清欠力度，增加土地稅收收入，促進(jìn)土地財(cái)政收入總量保持基本的穩(wěn)定增長，為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極推動(dòng)的作用。

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