陜南移民工程綜合效益評價及發(fā)展對策

付 恒 陽，張 靜

(陜西理工大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，陜西 漢中 723000)

一、引言

移民工程綜合效益是政府移民政策制定的依據(jù)，是移民工程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[1]。陜南移民工程涉及240萬人，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過三峽移民，是新中國成立至今規(guī)模最大的移民工程[2]。項目自2011年開始實施，至2017年已經(jīng)移民100多萬人。但是移民工程實施后的綜合效益如何，工程實施后是否真正改善了移民的生產(chǎn)生活條件，移民群體是否能夠適應(yīng)遷入地的生活，是否實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的基本目標(biāo)，以及是否有利于遷入地的可持續(xù)發(fā)展等問題值得進(jìn)一步探討。

有關(guān)移民效益的研究定性研究居多，定量研究偏少，具有代表性的定量研究有張茂林等(1995)分析了甘肅河西走廊移民安置工程的綜合效益[3]。張濤等(1997)通過主成分分析法構(gòu)建了一套評價指標(biāo)體系，對移民區(qū)的生態(tài)和社會效益進(jìn)行了評價[4]。冬梅(2006)利用一階差分評估方法定量分析了寧夏紅寺堡移民工程的社會和經(jīng)濟(jì)效益[5]。孫曼莉(2008)通過建立指標(biāo)體系，對靖邊縣小橋畔村移民工程進(jìn)行了示范性評價[6]。葉小梅(2012)利用遙感圖像數(shù)據(jù)，通過解譯和統(tǒng)計分析等手段，定量評價了內(nèi)蒙古正藍(lán)旗移民工程的綜合效益[7]。張麗君(2013)利用統(tǒng)計分析法和AHP法客觀評價了沙漠化牧區(qū)移民工程的實施成效[8]。截止目前，針對陜南移民工程效益評價方面的研究較為欠缺，本文擬建立一套科學(xué)合理的評價體系，客觀評價陜南移民工程實施后的綜合效益，以期為陜南移民工程的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒與參考。

二、研究區(qū)概況

陜南指漢中、安康、商洛三市，東經(jīng)105°30′50″—111°1′25″，北緯31°42′27″—34°25′40″，西、南、東部分別與甘、川、渝、鄂、豫五省接壤，北部自西向東分別與寶雞市、西安市、渭南市毗鄰。3市共轄28個縣(區(qū))，總面積為70 220.07km2，占陜西全省總面積的34.13%。陜南屬于我國南北過渡地帶，西部屬于北亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，東部為北亞熱帶與暖溫帶過渡帶，年平均氣溫12.1-13.7℃，年降水量734.1-1089.1mm。

該地區(qū)北接秦嶺，南鄰大巴山脈，由于山區(qū)面積廣大，地形復(fù)雜，山體穩(wěn)定性差，加上降水豐富等原因，歷史上地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展。為使該區(qū)域人民能夠安居樂業(yè)，2010年陜西省政府作出了陜南移民搬遷的決定，力圖從根本上解決陜南自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)的難題[9]。此次移民涉及陜南三市28個縣區(qū)、60萬戶居住在深山半坡、滑坡點(diǎn)等危險地帶的240萬人口，約占陜南總?cè)丝跀?shù)量的四分之一。具體實施分為兩個階段：2011-2016年，重點(diǎn)實施避災(zāi)搬遷移民、貧困山區(qū)移民和生態(tài)移民，安置38萬戶共140萬人；2017-2010年，實施移民搬遷安置22萬戶共100萬人?？偟哪繕?biāo)要求是：“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。目前，第一階段的工程任務(wù)已經(jīng)基本完成，許多移民已脫離險境，住上了新房。但移民搬遷后并不意味著整個移民工程的完結(jié)，需要調(diào)查移民后的生產(chǎn)生活和發(fā)展問題，也就是說有必要研究和檢驗移民工程的綜合效益。

表1 陜南移民綜合效益評價指標(biāo)體系

三、陜南移民工程綜合效益評價指標(biāo)體系設(shè)計

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

科學(xué)的指標(biāo)體系是獲得可靠評價結(jié)論的前提條件[10]。目前，我國國內(nèi)學(xué)者對移民工程的效益評價主要集中在工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面[11-16]。其中經(jīng)濟(jì)效益主要是指移民經(jīng)濟(jì)活動中的投入和產(chǎn)出之間的對比關(guān)系，社會效益主要是指通過各種保障措施穩(wěn)定并推動移民安置區(qū)的社會事業(yè)發(fā)展，生態(tài)效益主要是指保護(hù)和改善遷出地區(qū)的生態(tài)環(huán)境同時又不破壞遷入地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。本文在參考前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合陜南移民項目的特點(diǎn)，按照科學(xué)性、全面性、地域性和可操作性等原則[17]，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面建立初步的評價指標(biāo)，然后從西安、漢中、商洛、安康等城市的高校和政府機(jī)關(guān)選擇了10位移民方面的專家，把初定的指標(biāo)體系繪制成專家咨詢表，分別寄給這些專家，請他們對初定指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)的重要性打分。收到專家的打分表后，應(yīng)用統(tǒng)計分析方法分別對指標(biāo)作集中程度、離散程度和協(xié)調(diào)程度三個方面的分析，對指標(biāo)進(jìn)行初步的合并、篩選，優(yōu)化指標(biāo)體系。然后運(yùn)用SPSS統(tǒng)計軟件進(jìn)一步對指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，刪除相關(guān)系數(shù)較大的部分指標(biāo)，減少和消除評價指標(biāo)對評價結(jié)果的影響[18]，最后構(gòu)成較全面、系統(tǒng)的陜南移民綜合效益評價指標(biāo)體系(見表1)。

(二)指標(biāo)權(quán)重的計算

根據(jù)陜南移民工程的特點(diǎn)，通過層次分析法(AHP)，采用專家打分法和移民打分法相結(jié)合來計算最終的指標(biāo)權(quán)重。其中準(zhǔn)則層A和子準(zhǔn)則層B的相對重要性由多年從事移民研究及移民工程管理工作的學(xué)者及專業(yè)人員來評判比較合適，而方案層C中的元素與移民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，故只有移民才能準(zhǔn)確給出判斷。因此本文將兩種打分方法結(jié)合，構(gòu)造更合理的判斷矩陣，使評價更準(zhǔn)確和科學(xué)。

表2 陜南移民工程綜合效益評價指標(biāo)權(quán)重

對于專家打分，邀請上文所述的10位移民專家對準(zhǔn)則層A和子準(zhǔn)則層B的指標(biāo)分項進(jìn)行兩兩比較；對于移民打分，在漢中市南鄭區(qū)和西鄉(xiāng)縣，安康市的旬陽縣和白河縣，商洛市的鎮(zhèn)安縣和丹鳳縣等部分移民安置區(qū)隨機(jī)采訪了98位移民，涉及98個家庭，對方案層C相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較。對獲取的結(jié)果運(yùn)用層次分析法構(gòu)建各準(zhǔn)則層所對應(yīng)的判斷矩陣，然后運(yùn)用數(shù)學(xué)軟件Matlab7.0計算判斷矩陣的特征向量，并將特征向量歸一化處理。當(dāng)最大特征值確定后，對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗，最后得到陜南移民工程綜合效益評價體系中的3個準(zhǔn)則層要素、7個子準(zhǔn)則層要素和25個方案層要素的權(quán)重(見表2)。

四、陜南移民工程綜合效益評價

(一)指標(biāo)的賦值方法

本研究采用百分制賦值法，課題組于2016年和2017年分別在漢中市南鄭區(qū)和西鄉(xiāng)縣、安康市的旬陽縣和白河縣、商洛市的鎮(zhèn)安縣和丹鳳縣移民安置點(diǎn)隨機(jī)對移民發(fā)放《陜南移民工程綜合效益訪談?wù){(diào)查問卷》，要求調(diào)查對象根據(jù)現(xiàn)實狀況對涉及評價指標(biāo)體系所有指標(biāo)的相關(guān)問題賦予相應(yīng)的分值。其中，經(jīng)濟(jì)效益各指標(biāo)的賦值方法是，搬遷后人均可耕地面積、農(nóng)業(yè)設(shè)施、產(chǎn)品銷售渠道和家庭收入與變遷前相比，若差太多賦值20-39分，差一點(diǎn)賦值40-59分，基本一樣賦值60-69分，好(或多)一點(diǎn)則賦值70-84分，好(或多)很多則賦值85-100分，而生活支出搬遷后與搬遷前相比多很多賦值20-39分，多一點(diǎn)賦值40-59分，差不多賦值60-69分，少一點(diǎn)賦值70-84分，少很多賦值85-100分；社會效益各指標(biāo)的賦值方法是，搬遷后物質(zhì)保障、社會保障和就業(yè)機(jī)會各指標(biāo)與搬遷前相比，差太多賦值20-39分，差一點(diǎn)賦值40-59分，基本一樣賦值60-69分，好一點(diǎn)賦值70-84分，好很多賦值85-100分。生態(tài)效益各指標(biāo)的賦值方法是，遷出區(qū)退耕還林還草面積搬遷后與搬遷前相比，少太多賦值20-39分，少一點(diǎn)賦值40-59分，差不多賦值60-69分，多一點(diǎn)賦值70-84分，多很多賦值85-100分；水土流失面積年減少率搬遷后與搬遷前相比多太多賦值20-39分，多一點(diǎn)賦值40-59分，差不多賦值60-69分，少一點(diǎn)賦值70-84分，少很多賦值85-100分；遷入?yún)^(qū)水資源環(huán)境和空氣質(zhì)量搬遷后與搬遷前相比差太多賦值20-39分，差一點(diǎn)賦值40-59分，差不多賦值60-69分，好一點(diǎn)賦值70-84分，好很多賦值85-100分。

(二)指標(biāo)打分匯總及綜合評價

表3 陜南移民工程綜合效益評價指標(biāo)平均評價分值

發(fā)放問卷560份，收回有效問卷512份，有效率91.4%。首先統(tǒng)計各個指標(biāo)的所有評價分值，計算每個指標(biāo)評價分值的算術(shù)平均數(shù)，然后利用指標(biāo)權(quán)重體系計算出移民工程的綜合效益。得分超過60分為正向效益，低于60分為負(fù)向效益。計算公式如下：

其中Fi為陜南移民工程的綜合效益評價分值，Wi為第i個評價指標(biāo)的權(quán)重；Vi表示第i個評價指標(biāo)的分值，n為評價指標(biāo)的個數(shù)。各個指標(biāo)的評價得分情況匯總見表3。

基于表3中各指標(biāo)得分值計算得出陜南移民工程綜合效益得分為71.4436分，這表明陜南移民工程綜合效益超過60分，即顯示正向效益，但不是很顯著。一級指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的得分分別為61.7575、87.9161、75.4946分，社會效益最高，經(jīng)濟(jì)效益最低。

在經(jīng)濟(jì)效益方面，得分較高的是農(nóng)業(yè)設(shè)施和產(chǎn)品銷售渠道，表明移民工程實施后移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道有了很大改善；家庭收入得分高于70分，說明搬遷后移民收入有一定提高，但不明顯。而人均可耕地面積和生活基本支出兩個指標(biāo)的得分低于30分，說明搬遷后很多農(nóng)民的可耕地面積大為減少，生活支出明顯加大。在社會效益方面，物質(zhì)生活各指標(biāo)得分均超過90分，表明移民工程的實施比較重視對移民安置區(qū)的硬件設(shè)施建設(shè)，移民對此普遍比較滿意。社會保障各指標(biāo)得分也都超過80分，說明移民工程實施后，針對移民的社會保障體系較為完善。而就業(yè)保障各指標(biāo)只有技術(shù)培訓(xùn)與服務(wù)得分超過80分，其余兩項得分都低于70分，表明移民就業(yè)形勢不容樂觀，針對這一問題政府還有很多工作要做。在生態(tài)效益方面，遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)各指標(biāo)得分較高，說明移民工程實施后對山區(qū)的生態(tài)保護(hù)起到了很大作用，而遷出區(qū)環(huán)境影響的幾個指標(biāo)只有水環(huán)境質(zhì)量得分較高，其他兩項指標(biāo)都低于60分，表明移民工程實施后，對遷入?yún)^(qū)的環(huán)境保護(hù)還有待加強(qiáng)。

五、結(jié)論及政策建議

(一)結(jié)論

1.基于評價指標(biāo)體系的評價結(jié)果，陜南移民工程的綜合效益呈正向效益，工程實施后，在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益方面都取得了一定的效果。尤其是社會效益突顯，移民工程實施中重點(diǎn)解決了移民安置區(qū)的水電、交通、衛(wèi)生、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的問題，使移民居住和生產(chǎn)生活條件與搬遷前相比得到巨大改善。

2.移民的社會保障體系已基本建立，但許多農(nóng)民失去了原有可耕地，且缺少更多的適應(yīng)現(xiàn)代社會的謀生技術(shù)和技能。另外，安置區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)配套體系沒有建立和發(fā)展起來，對保證移民就業(yè)穩(wěn)定有一定的影響，移民再就業(yè)問題仍然比較突出。

3.移民工程實施后，雖然通過政府幫扶和再就業(yè)等方式，移民的生活水平有了一定的改善，但總的特征是經(jīng)濟(jì)效益不突出。主要原因是農(nóng)民移民后的可耕地面積減少，農(nóng)業(yè)收入減少，而非農(nóng)業(yè)收入增加有限，但各種生活支出卻明顯增加。

4.移民工程實施后，由于人類活動的減少，遷出地的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，退耕還林還草面積不斷增加，水土流失面積也逐年減少。但遷入?yún)^(qū)的植被覆蓋率和空氣質(zhì)量不如移民原住地，需要政府進(jìn)一步改善遷入?yún)^(qū)生態(tài)環(huán)境，加大保護(hù)力度。

(二)政策建議

1.繼續(xù)完善移民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施

陜南移民工程實施后，移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施比原住地有了很大的改善。但由于移民區(qū)基礎(chǔ)比較薄弱，部分安置區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共設(shè)施不足問題仍沒有徹底解決，依然存在部分移民安置區(qū)供水條件及水利設(shè)施不能滿足移民生活和生產(chǎn)需求等諸多問題。

針對這些問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)集中力量繼續(xù)對移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善。繼續(xù)加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共設(shè)施的投入，使移民享受到更好的教育和醫(yī)療衛(wèi)生保障；加強(qiáng)對移民區(qū)內(nèi)的文化娛樂設(shè)施尤其是體育運(yùn)動設(shè)施的建設(shè)，積極組織各項文化體育活動，這樣不僅可以促進(jìn)移民群體之間的交流，也能有效緩解移民搬遷帶來的生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)。只有不斷完善移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造更為便捷的生產(chǎn)生活條件，才能實現(xiàn)陜南移民工程“搬得出，穩(wěn)得住、能致富”的初衷[19]。

2.鼓勵移民發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，多渠道增加收入

要想實現(xiàn)移民工程的順利進(jìn)行，最關(guān)鍵的就是要保證移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保證移民收入穩(wěn)定增長。后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到移民是否能安居樂業(yè)，一旦發(fā)生返遷或其他不穩(wěn)定狀況，對今后移民工程的開展會造成惡劣影響[20]。目前，各個移民新村普遍面臨后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難的情況，陜南本身缺乏耕地，搬遷后移民多失去耕地或少有耕地，以打工為主，如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差，移民就業(yè)壓力比較大，就業(yè)崗位不固定，收入不穩(wěn)定。面對這種情況，各級政府一是要優(yōu)化移民新村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)如柑橘、茶葉、香菇、核桃、櫻桃、茶葉、桑蠶、養(yǎng)殖等特色作為發(fā)展對象。同時，充分考慮到移民遷入地的自然資源優(yōu)勢，采取“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜漁則漁”的方式，實現(xiàn)移民增收。二是各級政府要積極開展招商引資的活動，動員社會力量，將有資質(zhì)、有實力的企業(yè)吸引到當(dāng)?shù)貋?。利用外部企業(yè)已經(jīng)擁有的技術(shù)、營銷渠道、市場，能較快地促進(jìn)當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，爭取幫助移民找到穩(wěn)定的就業(yè)崗位。

3.加強(qiáng)移民實用技術(shù)和勞動技能培訓(xùn)

移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展說到底是要依靠有知識、有技能的人來實現(xiàn)。陜南移民的主題是農(nóng)民，移民搬遷后，除了小部分農(nóng)民依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，大部分移民需要外出務(wù)工或從事服務(wù)業(yè)，生產(chǎn)生活方式與原居住地截然不同。移民前，人們適應(yīng)了自給自足的、節(jié)奏相對緩慢的生產(chǎn)生活方式，而移民后，生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化對他們的生活習(xí)慣及思想觀念產(chǎn)生巨大的沖擊。尤其是年紀(jì)較大的移民，他們適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式相當(dāng)困難。為了提高移民的生產(chǎn)技能和生活水平，政府要重視、加強(qiáng)對移民的技術(shù)和技能培訓(xùn)，創(chuàng)新移民培訓(xùn)教育方法和機(jī)制，把普及職業(yè)教育、社區(qū)教育和全面提高移民文化科技素質(zhì)教育結(jié)合起來，統(tǒng)籌整合人力資源、農(nóng)牧、教育、扶貧、科技、林業(yè)等各個方面的培訓(xùn)資源，堅持部門職責(zé)和培訓(xùn)任務(wù)相結(jié)合，各類培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合[21]。通過崗前培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、脫崗培訓(xùn)、技能競賽等多種形式，保障移民搬遷后能及時接受相關(guān)的技能培訓(xùn)，掌握務(wù)農(nóng)之外的其他一門或多門勞動技能，提高移民的職業(yè)素養(yǎng)和發(fā)展空間，引導(dǎo)移民由傳統(tǒng)農(nóng)民到新型農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人、市場主體轉(zhuǎn)變，切實為移民搬遷后“能致富”的目標(biāo)提前做好規(guī)劃。另外，培訓(xùn)還應(yīng)包括對移民進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)，以提高其適應(yīng)新環(huán)境的能力，并減少可能發(fā)生的社會沖突[22]。

4.提高移民搬遷補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善社會保障體系

在對陜南三市移民的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府所給的移民補(bǔ)貼資金不高，普遍低于陜南農(nóng)民人均純收入水平，在地方二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)及產(chǎn)業(yè)配套不完善的情況下，部分移民遷出后家庭純收入不升反降，嚴(yán)重影響了移民搬遷的積極性。移民搬遷后，大多數(shù)移民失去了原有的耕地和生產(chǎn)資料，如果補(bǔ)貼資金偏少，移民會產(chǎn)生消極及抵觸情緒，極易發(fā)生“穩(wěn)不住”及回遷原住地的現(xiàn)象。面對這種情況，需要做的就是提高移民搬遷補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善移民區(qū)安置區(qū)的社會保障制度及體系。

5.加大環(huán)境保護(hù)力度，做好移民安置區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)

移民安置必然涉及到資源的重新配置與開發(fā)利用，而資源的開發(fā)利用總是在一定的環(huán)境下進(jìn)行，并對環(huán)境本身產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，在移民工程進(jìn)行中，必須強(qiáng)調(diào)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，要把移民安置點(diǎn)的建設(shè)和發(fā)展放在整個生態(tài)系統(tǒng)中加以把握并進(jìn)行取舍，遵循綠色發(fā)展的要求；通過多種形式對移民開展生態(tài)環(huán)境教育，增強(qiáng)移民的環(huán)保意識，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)好區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，防止在遷入地造成新的生態(tài)問題，努力使陜南移民工程成為一項“惠民工程”基礎(chǔ)之上的“環(huán)境友好型工程”。

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