關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的研究

摘 要：2015年3月15日全國人大通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改中華人民共和國立法法的決定》，在我國社會主義新時期的社會常態(tài)下，對我國的立法制度做出了較大幅度的改變，對于保障依法治國、建設(shè)社會主義法制社會直接提供了制度上的強力支撐。本文通過對立法權(quán)的來源進行研究，從法律實然層面進一步梳理設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使與掣肘，從而對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有更深入了解。

關(guān)鍵詞：立法法；設(shè)區(qū)市；地方立法權(quán)

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)來源

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第100條與115條的明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會具有制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，但是通篇閱覽《憲法》其中并未明確規(guī)定設(shè)區(qū)市擁有制定地方性法規(guī)的法定立法權(quán)。而根據(jù)新通過的《立法法》可以很容易發(fā)現(xiàn)其中明文規(guī)定了設(shè)區(qū)市在滿足一定條件下?lián)碛幸欢ǔ潭鹊牧⒎?quán)限，那么關(guān)于設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的立法權(quán)來源就成為了一個問題。

根據(jù)修改后《立法法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，而《憲法》中明確規(guī)定，省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)只需向全國人大常委會備案即可，兩相對比即可分析出省級人大及其常委會是擁有完整的、獨立的地方性法規(guī)立法權(quán)限，是得到《憲法》與《立法法》雙重認(rèn)可的權(quán)利，而設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)是需要得到省級人大及其常委會“批準(zhǔn)”審查后方能施行，這表明設(shè)區(qū)市的人大及其常委會并不擁有完整、獨立的立法權(quán)限，其立法權(quán)限受到省級人大及其常委會的嚴(yán)格監(jiān)督。

另一方面，根據(jù)《立法法》第七十二條第四款規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省級人大及其常委會綜合考慮相關(guān)因素確定，并報全國人大及其常委會備案。以上法律條文的明文規(guī)定表明設(shè)區(qū)市擁有的地方性法規(guī)的立法權(quán)限，不僅須報省級人大及其常委會批準(zhǔn)，同時其權(quán)利來源與行使是受到省級人大及其常委會的“控制”與“監(jiān)督”，這更加突出顯現(xiàn)設(shè)區(qū)市所擁有的立法權(quán)限是受到省級人大及其常委會制約的不完整立法權(quán)，其合法性來源于省級人大及其常委會的授權(quán)[1]。

我國作為單一制國家的結(jié)構(gòu)形式而言，地方的立法權(quán)限來自于中央立法的明確授予，法無規(guī)定不可為，顯然，設(shè)區(qū)市所享有的地方立法權(quán)限并沒有得到憲法的明確授予，僅僅只是來自于省級人大及其常委會“二次分配”，對此，我們應(yīng)該有著清醒認(rèn)識，從維護憲法權(quán)威性的角度而言，確有必要將其寫入憲法之中，方能有理有據(jù)。

二、設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)所受的掣肘

修改過后的《立法法》對于設(shè)區(qū)市都明確賦予了其擁有一定程度的地方立法權(quán)，由此前“較大的市”擴大到所有的設(shè)區(qū)市以及包括廣東東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等不設(shè)區(qū)的地級市，顯然立法主體得到了極大的擴充，既有利于這些設(shè)區(qū)市的地方人大及其常委會充分發(fā)揮其職能，同時又有利于適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，可見，此次《立法法》的修改實際上是適應(yīng)了我國新時期的社會常態(tài)。

雖然《立法法》對地方立法權(quán)主體進行了擴容，但立法體制的變革卻對我國當(dāng)下的立法制度提出了更高的要求，換言之，設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)在目前的立法制度下其實是受到了不小的掣肘。

（一）來自外部環(huán)境的立法掣肘

從理論分析，一個立法主體不同時期制定的法律也有前后矛盾、相互抵觸的可能性。而不同層級的立法主體所制定的法律規(guī)范，下位法與上位法發(fā)生抵觸的可能性更高。

《立法法》第七十二條第二款明確規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”可以制定地方性法規(guī)。而根據(jù)來自中國人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)行有效的法律有252部，行政法規(guī)及文件有674部，地方性法規(guī)規(guī)章有22123部，部委規(guī)章及文件有3928部，如此龐大數(shù)量的上位法橫亙在上，隨著地方立法權(quán)主體的倍增，非常容易導(dǎo)致下位法違反上位法，法規(guī)之間的自相矛盾，相互抵觸。這些現(xiàn)象必將隨著全國各地設(shè)區(qū)市開展立法工作后逐一顯現(xiàn)出來。

同時《立法法》第七十二條第二款后半段規(guī)定了省、自治區(qū)的人大常委會有權(quán)對設(shè)區(qū)市報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進行合法性審查，一旦通過合法性審查，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)，這表明省級人大常委會負(fù)責(zé)此項工作，并擁有最終的批準(zhǔn)權(quán)。雖然《立法法》對設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護，但所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”其實際范圍可謂十分廣泛，例如水資源的開發(fā)與利用、城市道路建設(shè)規(guī)劃、古民居保護等等，換言之，對于省級人大常委會的合法性審查工作而言，任務(wù)量不言而重。于此，合法性審查能否做到細(xì)致？省市人大關(guān)系能否做到相互尊重？

另一方面，《立法法》既劃分了立法范圍，同時割裂了地方政府在某些領(lǐng)域強烈的立法意愿。從先前較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域而言，除了《立法法》規(guī)定的三個重要領(lǐng)域，還有相當(dāng)一部分法規(guī)不屬于上述三類領(lǐng)域，如殘疾人權(quán)益保障、婦女權(quán)益保障、勞動力權(quán)益保障、社會醫(yī)療保險等等社會領(lǐng)域[2]。解決民生問題、加強社會建設(shè)是政府的基本職責(zé)，各地對于通過立法解決這些問題有著非常強烈的意愿，但受限于立法權(quán)限，無法就此立法。

（二）地方立法主體的自我掣肘

根據(jù)《立法法》第七十二條第四款的規(guī)定，此次開放設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)是一種有序的放權(quán)，除了一些特別設(shè)區(qū)市以外，全國大部分設(shè)區(qū)市的立法權(quán)需要得到省級人大常委會的綜合考量后予以批準(zhǔn)，一方面考慮到一些設(shè)區(qū)市的立法意愿及需求并不強烈，另一方面也是考慮到某些設(shè)區(qū)市的立法工作能力并不能支撐立法工作的持續(xù)推進[3]。

對于我國大多數(shù)普通設(shè)區(qū)市而言，大部分市人大的法治工作委員會其原有工作職責(zé)主要是承擔(dān)司法監(jiān)督工作，同時還要兼顧上級人大常委會的立法調(diào)研、立法征求工作以及一些規(guī)范性文件的審查工作，由于編制問題，人員數(shù)量略有不足，難以承擔(dān)地方立法的繁重任務(wù)。

同時，各設(shè)區(qū)市的立法工作人員素質(zhì)良莠不齊，水平各有高低，很少擁有豐富立法經(jīng)驗的人才，同時大多數(shù)設(shè)區(qū)市缺少法學(xué)智庫支撐，為此，對于急需地方立法的設(shè)區(qū)市而言，在推進地方立法工作的同時，必須考慮到相關(guān)的人才儲備是否充實，專業(yè)能力能否勝任等一系列問題，切勿急切冒進，以免造成被動。

總言之，我國幅員廣闊，各地發(fā)展程度各異，地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、人口素質(zhì)情況不一，對于立法需求以及立法意愿各不相同。對此，新修《立法法》在擴大了地方立法主體的變革體制下，各地區(qū)今后可以抓住不同領(lǐng)域下各自的立法重點，以求發(fā)揮《立法法》所期許的立法規(guī)范。

參考文獻(xiàn)

[1]李菊.推進設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)情況分析 [J].地方立法研究，2017（5）：74-134.

[2]宋爍.論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍 [J].青海社會科學(xué)，2017（3）：56-123.

[3]陳冰.設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)合理運作的法律思考 [J].行政與法，2017（2）：98-104.

作者簡介

羅天銳，男，四川新津人，四川省社會科學(xué)院碩士研究生，主要從事立法法方面研究。

（作者單位：四川省社會科學(xué)院研究生院）