基于GIS進行精準扶貧的效果評價方案探討

蔣愛華，謝 菲，孟鵬燕

（1.湖北省國土測繪院, 湖北 武漢 430010）

2017年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》,2017年11月國務院扶貧開發(fā)領導小組發(fā)布《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》, 將基礎設施、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地搬遷作為精準扶貧重點，推進了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧 “三位一體”脫貧攻堅總布局［1］。一般意義上講，“扶貧”本質是一種投資，只是投資收益的主體不再局限于投資者，貧困對象的參與者也是投資收益的主要分配對象。因此，投資者應按投資項目要求，對投資環(huán)境、資源狀況、生態(tài)環(huán)境、社會效益、經(jīng)濟效益等全方位評估，從扶貧手段及扶貧效果上把握好扶貧項目運作，制定相對完善的工作方案，穩(wěn)步收獲扶貧成果。精準扶貧績效的評估管理具有目標多元性、層次復雜性和過程持續(xù)性，利用GIS的信息處理和分析能力，客觀地評估扶貧方案和扶貧效果，助力脫貧攻堅和地方經(jīng)濟發(fā)展，制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［2］有著重要意義。

1 精準扶貧效果評估方案思路

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，扶貧業(yè)績顯著，貧困人口的分布也轉變?yōu)椤皬V而分散，小而集中”，呈現(xiàn)碎片化分布的特點［3］，導致貧困人口和貧困村識別難度加大。目前扶貧效果評估主要方法是基于現(xiàn)場調查法和項目監(jiān)測法，由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)或統(tǒng)計指標的采用標準不一，現(xiàn)場技術處理事項多，對扶貧工作易造成干擾，從對貧困人口脫貧的長效性關注角度看，現(xiàn)有評估內容尚不完善。

扶貧“短板”是一個復雜的“問題集”，它既體現(xiàn)在貧困地區(qū)各項經(jīng)濟與社會指標排位的居后，也表現(xiàn)為基礎設施保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后，還有思想觀念與機制制度建設的滯后［4］。分析貧困原因主要有：有效資源占用不足、勞動技能較差、勞動積極性不高、產(chǎn)品市場化能力不夠、風險防范措施不力等5類，在這5類原因中，有效資源占用不足是核心因素，而勞動技能、勞動積極性、產(chǎn)品市場化能力可看成是勞動因素的主要構成要素。因此，充分利用現(xiàn)代地理信息技術，從有效資源配置分析、勞動因素分析、風險分析3個方面，進行扶貧方案和扶貧效果評估，有助于中國全面建設小康社會戰(zhàn)略實施。

2 精準扶貧效果評估分析內容

2.1 有效資源配置分析

有效資源配置分析主要是明確扶貧區(qū)塊可利用各類資源狀況、可開發(fā)潛力，可開發(fā)資源的豐度和承載能力，評估扶貧工作方案的科學性和合理性。具體內容包括基礎地理條件分析，可利用自然資源分析，可利用自然資源生產(chǎn)能力分析，再生資源可加工潛力分析，人文資源開發(fā)分析，資源承載能力分析等內容。探討區(qū)塊內合作、互補、增強、協(xié)調發(fā)展的可能性，便于從區(qū)塊發(fā)展的角度調整或重建經(jīng)濟秩序，實現(xiàn)區(qū)快經(jīng)濟良性發(fā)展。

基礎地理分析是在網(wǎng)格劃分的基礎上對貧困區(qū)塊進行識別的依據(jù)，網(wǎng)格劃分一般以村民小組、行政村或地理單元為單位，也可以按已有統(tǒng)計貧困人口的集中程度劃分網(wǎng)格。基礎地理分析內容包括地貌特征、氣候特點、地質和水文狀態(tài)、人文風俗、物種分布及優(yōu)勢物種、生態(tài)環(huán)境、交通條件、水利設施、電力供應、通信水平、土地利用現(xiàn)狀、社會結構和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀等［5］。通過對基礎地理情況分析，了解扶貧區(qū)塊分布狀態(tài)和各扶貧區(qū)塊基礎設施條件，探討扶貧開發(fā)方向的針對性和適宜性，對精準扶貧工作方案和工作內容進行審查。

自然資源指天然存在并有利用價值的自然物，可被輸入生產(chǎn)過程，或直接進入消耗過程，變成有用途，或能給人以舒適感，從而產(chǎn)生經(jīng)濟價值以提高人類當前和未來福利的物質與能量的總稱［6］。可利用自然資源是指能為人類生活提供物質或服務來源的自然資源，包括土地、礦藏、自然景觀、水源、濕地等?；诜鲐殔^(qū)塊地理信息調查的可利用自然資源分析內容包括統(tǒng)計其類別、數(shù)量和分布；基于其可能用途，分析其增值、改造和轉化能力。可利用自然資源分析是有效資源配置分析的基礎。

可利用自然資源生產(chǎn)能力是指基于可利用自然資源的特性，能生產(chǎn)人類使用或直接消費的產(chǎn)品能力。包括其直接生產(chǎn)產(chǎn)品，如林業(yè)資源（種類、存量、可再生性）、農作物（包括特色農作物）、礦產(chǎn)品等；也包括直接生產(chǎn)的產(chǎn)品再生產(chǎn)，如畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、其他農副產(chǎn)品等。可利用自然資源生產(chǎn)能力分析包括直接生產(chǎn)能力和潛在生產(chǎn)能力分析兩部分，潛在生產(chǎn)能力分析包括農作物適宜性分析、生產(chǎn)布局調整效益分析、特色物種培育及商品化前景分析等。因獨特地理單元特點而生產(chǎn)的特色農產(chǎn)品是天然清潔礦藏資源，值得投入人力和物力去尋找、發(fā)現(xiàn)、開發(fā)利用。

再生資源可加工潛力是從可利用自然資源生產(chǎn)量減去區(qū)域內人員消費量后剩余量的角度分析當?shù)卦偕Y源季節(jié)調劑和商品化能力。包括剩余產(chǎn)品總量、季節(jié)性剩余產(chǎn)品量，剩余產(chǎn)品及季節(jié)性剩余產(chǎn)品可利用率和可加工能力，剩余產(chǎn)品及季節(jié)性剩余產(chǎn)品儲藏或加工水平，特色產(chǎn)品生產(chǎn)（包括品種培育、選型、生產(chǎn)、加工等）及商品化潛力（包括產(chǎn)品營銷、運輸能力）分析等。

人文資源開發(fā)潛力是從文化傳播和輻射能力角度分析產(chǎn)品的開發(fā)限制或發(fā)展因素，收集扶貧區(qū)域文化、風俗、景觀、非物質文化遺產(chǎn)、地方特色產(chǎn)品及服務（旅游、休閑、體驗），評估扶貧區(qū)域人文資源開發(fā)的市場規(guī)模和市場競爭力，為制定區(qū)域扶貧工作方案提供人文資源信息支持。

資源承載能力主要是從人均可利用資源量和區(qū)塊可貢獻（或輸出）凈資源量角度分析區(qū)塊對人口的容納力，確定扶貧方案涉及易地拆遷安置、工程措施和項目投資增益等相關內容。

對家庭或個人實際占用資源情況調查，結合扶貧區(qū)域內人員及貧困人口意愿，通過對資源權益分配和調整、易地拆遷安置、參與投資項目工程等，制訂精準扶貧工作計劃。

未利用自然資源開發(fā)潛力分析是對未利用自然資源從不可利用（包括政策規(guī)定）、綜合治理和災害防范、可開發(fā)利用（包括短期、中期和長期開發(fā)利用水平和能力）角度進行深入分析和評估， 通過技術、工程、服務手段優(yōu)化人和環(huán)境關系，為精準扶貧和振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略服務。

2.2 勞動因素分析

勞動因素分析內容包括地方產(chǎn)業(yè)結構、個人勞動技能、生產(chǎn)管理、市場運作能力4個主要方面內容，是從管理角度分析資源利用和變現(xiàn)能力，從而科學評價扶貧工作的成效及長效性。

地方產(chǎn)業(yè)結構分析是在對區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿M行評估基礎上，從供給角度分析區(qū)域生產(chǎn)和服務的供應能力。包括產(chǎn)業(yè)結構現(xiàn)狀（第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)構成及其細分）、生產(chǎn)技術水平、生產(chǎn)組織形式、核心企業(yè)或龍頭企業(yè)作用及其對區(qū)域發(fā)展的帶動能力、人力資源及其流向等，考察區(qū)域優(yōu)勢和劣勢，揚長避短制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和新農村發(fā)展規(guī)劃。

個人勞動技能的提高是扶貧工作的關鍵內容之一，只有將物質資源和人力資源進行有機結合，才能保障脫貧致富的長效性。個人勞動技能分析包括對個人勞動技能和勞動積極性分析兩項內容。個人勞動技能包括個技能類別及其水平、個人學習能力和社會培訓能力。勞動積極性包括勞動態(tài)度、工作主動性、產(chǎn)品質量穩(wěn)定性等。提高個人勞動技能的要領在于從地方文化建設和制度建設角度去把握，有效區(qū)隔濟貧人口和扶貧人口，杜絕“等、靠、要”，才會收到綱舉目張的效果。

生產(chǎn)管理能力包括產(chǎn)品或服務的設計和調整、生產(chǎn)要素（包括生產(chǎn)原料、生產(chǎn)設備及其技術水平）使用和協(xié)調、資金保障和使用效率、人力資源調配、信息反饋及處理能力等。

市場運作能力也就是產(chǎn)品或服務的營銷能力，包括在資源約束條件下的產(chǎn)品或服務定類、選型、定量規(guī)劃與安排，涵蓋產(chǎn)品或服務與市場適配關系處理等各環(huán)節(jié)，反映產(chǎn)品或服務的變現(xiàn)能力，是扶貧工作成敗的關鍵能力之一。

2.3 風險分析

風險分析包括風險源識別、風險評估、風險預防3方面內容。

風險源識別及評估包括地質及自然災害、氣候變化、生態(tài)包容、環(huán)境容納、產(chǎn)品或服務的市場環(huán)境變化、人口變化趨勢、疾病、資源突變等方面進行風險因素識別和影響程度評估，確定風險級別和相應防范措施。

風險預防應著力從醫(yī)療保障、生態(tài)保護、環(huán)境保護、綜合治理、景觀改善、資金保障、文化建設等方面考量，制定綜合應對和防范措施，保障扶貧成果具備較好的持久性。

3 扶貧效果評價方法

扶貧效果評價主要采用定量評價，定量評價分為絕對數(shù)據(jù)評價和相對數(shù)據(jù)定量評價，結論性評價可采用定性評價方法進行。

絕對數(shù)據(jù)主要有家庭財產(chǎn)總值、家庭年度總收入、家庭可支配收入、人均可支配收入、各類資源實際占有量等。

相對數(shù)據(jù)主要有資源占有變化（新增和資源權屬調整）、新增基礎設施建設（資源的易匹配性及使用成本降低、運輸成本節(jié)約和運輸損耗減少）、工程措施增收（可利用資源增加或提質）、產(chǎn)出能力提高（資源開發(fā)利用、勞動素質和勞動技能提升）、經(jīng)濟結構變化（區(qū)域經(jīng)濟提質）、生態(tài)環(huán)境改善（水土流失、災害防治、環(huán)境污染、生態(tài)效益）、文化建設成效（人文景觀投入、價值觀念增效）、保障能力提升（持久性指標）等。

4 基于GIS分析方法進行精準扶貧效果評估步驟

根據(jù)上述要求，結合信息技術發(fā)展水平，擬采用GIS方法進行精準扶貧效果評估。主要工作流程如圖1所示。

圖1 GIS方法進行扶貧效果評估技術流程圖

1）數(shù)據(jù)收集與分析。隨著信息技術發(fā)展，國務院促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱實，各行業(yè)、各專業(yè)調查數(shù)據(jù)激增，同時數(shù)據(jù)共享程度也在不斷提高，特別是在精準扶貧項目上，政府及各社會機構支持度較高，將為基于GIS方法進行精準扶貧效果評估的數(shù)據(jù)收集工作提供更多的便利。該方案收集主要數(shù)據(jù)有扶貧項目開工前及開工后不同時點（航天或航空）正射影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、地理國情調查及監(jiān)測數(shù)據(jù)、人口分布及其結構數(shù)據(jù)、地質及地質災害數(shù)據(jù)、歷年氣候數(shù)據(jù)、農作物分布及產(chǎn)量數(shù)據(jù)、基礎設施及其狀況數(shù)據(jù)、林牧漁生產(chǎn)數(shù)據(jù)、區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)品（包括產(chǎn)量優(yōu)勢、質量優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢）數(shù)據(jù)、各類資源權屬數(shù)據(jù)、公共服務（包括文、教、衛(wèi)）數(shù)據(jù)、區(qū)域企事業(yè)單位分布及結構等，分析其資源和收益總量及其變化趨勢，從區(qū)域人口變化趨勢及區(qū)域資源承載力，探討區(qū)域協(xié)調發(fā)展方案。

2）制定評估方案。扶貧效果評估方案對扶貧工作具有引導性意義，通過對收集資料分析，確定區(qū)域扶貧工作方向和扶貧工作重點。要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，引導貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運［7］。協(xié)調好短期發(fā)展和長期發(fā)展之間的關系，處理好貧困人口脫貧與區(qū)域發(fā)展的關系，從總體上把握好精準扶貧工作要領，制定扶貧效果評估方案，確定評估指標。

3）扶貧單元識別。根據(jù)人口分布、權屬情況及有效資源占有情況分析，以人均資源占有量為指標，識別貧困區(qū)域。在貧困人口調查（大部分地區(qū)已經(jīng)完成）基礎上，根據(jù)行政轄區(qū)、權屬情況、資源分布、人口分布特點、民族、信仰、風俗等，進行貧困單元識別和扶貧管理網(wǎng)格劃分。

4）制作現(xiàn)狀調查底圖。在數(shù)據(jù)收集與分析、制定評估方案、扶貧單元識別的基礎上，確定扶貧項目的調查內容，制定調查方案，制作相關專業(yè)調查底圖。調查底圖的分辨率和要素內容要盡可能覆蓋扶貧工作及其效果評估的所有內容，并按其間的關聯(lián)程度對信息調查內容進行專業(yè)分類，既要便于查清家底，又要便于對比分析，還要便于項目運行情況監(jiān)測，便于科學進行扶貧效果評估。

5）實地資源調查和核實。實地資源調查包括對貧困區(qū)塊及貧困戶可支配資源情況、資源浪費情況、資源可開發(fā)利用情況、優(yōu)勢自然資源和優(yōu)勢再生資情況、自然災害情況調查，并落實到調查底圖上，明確其空間分布及數(shù)量狀況，便于對貧困人口現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、生產(chǎn)結構或產(chǎn)品結構調整等角度進行綜合分析。實地資源調查和核實工作應貫徹于扶貧工作項目實施全過程，可以是實時調查、及時更新，也可以采用時點調查、統(tǒng)一更新。

6）勞動因素調查和核實。對貧困區(qū)塊及貧困戶人員的基本素質、勞動技能、勞動積極性、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)管理水平、商品經(jīng)濟發(fā)展程度進行實地調查和核實，確定或驗證扶貧工作的重點是扶貧、還是扶志或扶智。勞動因素調查和核實工作同樣應貫徹于扶貧工作項目實施全過程，可以是實時調查、及時更新，也可以采用時點調查、統(tǒng)一更新。

7）有效資源分析。按照本文2.1章節(jié)內容進行分析，并根據(jù)實地資源更新調查情況進行變更情況分析，考察貧困區(qū)塊和貧困人口改善狀態(tài)，為扶貧方案評估提供數(shù)據(jù)分析依據(jù)。

8）公眾參與。對貧困區(qū)塊、貧困人口、扶貧工作涉及的其他人員進行扶貧工作的認可度、滿意度調查，收集相關人員正面和反面意見，便于扶貧工作改進。

9）扶貧方案實施監(jiān)測與數(shù)據(jù)處理。對照扶貧工作方案安排，監(jiān)測扶貧工作實施，及時進行數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)分析（包括空間數(shù)據(jù)分析），按照扶貧項目安排，按時保質完成相關工作。

10）扶貧方案實施評價和方案調整。根據(jù)扶貧項目進展，適時評價扶貧項目分項工作成效和缺陷，調整扶貧工作方案，適應項目總體要求。

11）扶貧效果評價。根據(jù)扶貧工作實施內容或實施結果，評價扶貧工作項目成效，總結扶貧工作經(jīng)驗，供地方政治建設、社會建設、經(jīng)濟建設、生態(tài)建設、文化建設參考。扶貧效果評價主要內容包括6個方面：①貧困戶資源占有量調整評價：根據(jù)扶貧項目完成前后的相應資源權利人對有效資源（或生產(chǎn)資源）占有情況的GIS數(shù)據(jù)進行空間分析，評價資源調整的合理性、相關人員認可度和目標完成度。②工程措施效益評價：對比工程項目（如易地拆遷、國土整治、基礎設施建設、居住條件改造、生產(chǎn)設施建設等）建設前后，根據(jù)工程項目布局與相關資源的空間關系，采用GIS方法，分析相關受惠人員財產(chǎn)或收入增益（包括生產(chǎn)資源占有量增加、產(chǎn)量及質量提高等）情況，評價工程措施對扶貧成果的影響。③勞動因素提高評價：根據(jù)生產(chǎn)資源的分布和權利人情況，分析再生資源的產(chǎn)量增加、質量提高、產(chǎn)品的商品化率，采用GIS方法，評價相關人員的勞動技能提高能水平，以及勞動技能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展適應性。④社會保障體系建設和完善情況評價：考察社會保障體系建設和完善情況，評價其防災減災效果以及防止（或減少）返貧情況發(fā)生可靠性。⑤投入與產(chǎn)出分析評價：根據(jù)扶貧項目投入（直接投入和間接投入）與產(chǎn)出效益（包括長期與短期收益、直接與間接收益），評價扶貧項目總體投資效率、經(jīng)濟帶動作用，對當?shù)仨椖客顿Y所起到的示范作用。⑥貧困人口增益及持久性評估：統(tǒng)計貧困人口總收益情況，分析扶貧項目實施前后貧困人口收益增量，評價貧困人口長期收益的持久性，得出扶貧項目實施效果評價結論。

5 結 語

本文所述評價方法采用現(xiàn)代地理信息產(chǎn)業(yè)的先進技術和工作成果，具有較強的通用性，同樣適合于對區(qū)域經(jīng)濟建設發(fā)展情況進行一般性的評估，對制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，評價區(qū)域期間建設成果，具有技術支撐作用。

[1] 國務院扶貧開發(fā)領導小組．關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知． 國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站 ．[2017-12-05] ． http://www．cpad．gov．cn/art/2017/2/22/art_82_59623．html

[2] 中共中央,國務院．關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見．新華社．[2018-02-04]．http://www．xinhuanet．com/politics/2018-02/04/c_1122366449．htm

[3] 施澤杰，劉冰，楊圣奎等．基于GIS 的精準扶貧體系研究[J]．北京測繪．2017(4）:99-103

[4] 劉彥隨．科學評估精準扶貧成效．光明網(wǎng)．[2016-06-10]．http://news．gmw．cn/2016-06-10/content_20489503．htm

[5] 蔣愛華．淺談特色農業(yè)規(guī)劃[J]．資源環(huán)境與工程,2014,28(6):919-921

[6] 360 百 科 詞 條 ：https://baike．so．com/doc/4897418-5115764．html/2017-10-24/2018-02-23

[7] 習近平． 中共中央政治局2017-02-21下午就我國脫貧攻堅形勢和更好實施精準扶貧進行第三十九次集體學習時講話．國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站． [2017-02-22]． http://www．cpad．gov．cn/art/2017-02-22/art_82_59623．html