新常態(tài)下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探究

王婧

摘 要 隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)戶通過退出宅基地來(lái)滿足日益提高的經(jīng)濟(jì)收入及改善居住環(huán)境對(duì)資產(chǎn)性收益需求成為農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)選擇，宅基地資源資產(chǎn)化成為一種趨勢(shì)。在耕地保護(hù)等政策限制下，滿足高速增長(zhǎng)的城市建設(shè)用地需求，成為農(nóng)村宅基地內(nèi)部挖掘的巨大動(dòng)力。但在現(xiàn)實(shí)中，由于宅基地退出機(jī)制的缺失，農(nóng)村宅基地退出效果并不明顯，反而出現(xiàn)城市化過程中農(nóng)村人口減少與農(nóng)村宅基地增加的悖論，農(nóng)村宅基地閑置低效利用問題嚴(yán)重，西部地區(qū)甚至大量出現(xiàn)“空心村”。這要求通過分析經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)宅基地退出的要求，從公平和效率的角度出發(fā)，研究出合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，并提出保證宅基地有效退出的合理化建議和有效措施。

關(guān)鍵詞 新常態(tài)；農(nóng)村宅基地；退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.09.036

農(nóng)村宅基地制度為農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn)，但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步的不斷推進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市不斷擴(kuò)張，占用耕地的情況時(shí)有發(fā)生，這直接威脅了糧食的安全。同時(shí)，農(nóng)村城市務(wù)工人員的數(shù)量越來(lái)越多，這導(dǎo)致產(chǎn)生了大量的農(nóng)村空房，宅基地的利用率偏低。目前針對(duì)上述問題，主要有以下途徑來(lái)解決，1）宅基地流轉(zhuǎn)，它可以增加靠近城市郊區(qū)農(nóng)民的收益，但難以增加廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，還有可能加大農(nóng)民的貧富差距。2）宅基地退出機(jī)制，因?yàn)榫哂斜P活農(nóng)村宅基地資源、為城市發(fā)展提供空間、緩解城鄉(xiāng)用地緊張的功能，因此成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地研究的主要方向之一[1-2]。在宅基退出機(jī)制的研究中，都太過注重對(duì)單方面的研究，缺乏系統(tǒng)性的研究，這導(dǎo)致在實(shí)際應(yīng)用的過程中問題較多，無(wú)法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，也無(wú)法保障退出機(jī)制的效率。因此，有必要對(duì)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制做更深一步的研究。

1 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村宅基地退出的要求

宅基地制度改革事關(guān)我國(guó)全體農(nóng)民的利益，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，如果制度改革大范圍失敗，將會(huì)對(duì)社會(huì)造成不可估量的影響。過分注重速度和數(shù)量，必定會(huì)給一部分農(nóng)民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這會(huì)加重他們的生活負(fù)擔(dān)，在社會(huì)上造成惡劣的影響。為此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，宅基地退出應(yīng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行，穩(wěn)步實(shí)施，避免操之過急所帶來(lái)的各種問題。

農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是一件牽一發(fā)而動(dòng)全身的事情。在宅基地退出和整理時(shí)，要投入大量的資金，不僅要做大量的廢舊房屋拆遷工作，還要進(jìn)行住宅的新建，如果整個(gè)過程沒有進(jìn)行合理的規(guī)劃，就有可能造成大量資金的浪費(fèi)，讓農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益難以得到保證，也很難保證農(nóng)民獲得稱心滿意的居住環(huán)境[3]。

在宅基地退出的過程中，牽涉的問題很多，如宅基的退出方式、退出補(bǔ)償、整理后收益分配、對(duì)承包地的調(diào)整等問題。在城鎮(zhèn)的安置中，還要涉及戶籍制度、城鄉(xiāng)社會(huì)保障和就業(yè)等問題。這些問題的解決往往比較復(fù)雜，如果沒有獲得很好的政策支持和政策引導(dǎo)，宅基地退出在實(shí)際執(zhí)行過程中也會(huì)困難重重，在辦理各種手續(xù)時(shí)，也會(huì)受到各種阻礙。因此，有必要根據(jù)實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的退出機(jī)制配套政策。

在宅基地退出的過程中，一定要堅(jiān)持公平和公正的原則，使每個(gè)農(nóng)民的利益都得到保障。宅基地的退出，要建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，給予農(nóng)民充分選擇的權(quán)利，并將退出獲得的利益，充分返還給農(nóng)民，避免強(qiáng)拆強(qiáng)遷的情況出現(xiàn)。

在宅基地的退出過程中，應(yīng)遵循市場(chǎng)化的原則，實(shí)際的經(jīng)濟(jì)賠償資金要以當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為參考，利用市場(chǎng)化的流程來(lái)控制退出利益。政府在這個(gè)過程中要起到監(jiān)督的作用，避免私下和開發(fā)商相互串通的情況發(fā)生，對(duì)資金的實(shí)際使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

2 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建

宅基地退出是指農(nóng)民在自愿的情況下，將宅基地退還農(nóng)村集體的行為，它一般包括兩種形式，一種是將退出的宅基地變換成耕地，另一種是將提出的宅基地收為集體，從而讓其服務(wù)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者進(jìn)行開發(fā)。宅基地退出機(jī)制是指在宅基地退出過程中，各部分之間相互作用的過程，包括宅基地的退出方式、運(yùn)行模式、利益分配方式、保證其有序進(jìn)行的各種措施，還包括各部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。

應(yīng)根據(jù)目前農(nóng)村的形勢(shì)特點(diǎn)和宅基地退出的發(fā)展要求，兼顧公平和公正的要求，注重退出的效率，構(gòu)建“宅基地指標(biāo)化+宅基地整理”的退出方式，降低退出過程中的成本，保證農(nóng)民的利益，力爭(zhēng)讓所有農(nóng)民都得到理想的結(jié)果。在整個(gè)過程中，應(yīng)采用市場(chǎng)化的流程，讓農(nóng)民拿宅基地指標(biāo)進(jìn)入到市場(chǎng)去交易，政府主要起監(jiān)督和中介作用，實(shí)現(xiàn)各主體之間的交易行為有序進(jìn)行，切實(shí)保證各方面的利益，并監(jiān)督實(shí)際利益的分配過程。

2.1 新常態(tài)下宅基地有償退出應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)

建立宅基地退出機(jī)制的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)宅基的主動(dòng)退出，使我國(guó)對(duì)住宅用地的使用更加規(guī)范合理。主要是為了促進(jìn)一戶多宅基地的退出，促進(jìn)閑置宅基地的退出，促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)放棄自己的宅基地。

2.2 “宅基地指標(biāo)+宅基地整理”的退出方式

宅基地指標(biāo)化是指將宅基地變成用地指標(biāo)，通過對(duì)這些指標(biāo)的使用，來(lái)完成異地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，完成大范圍內(nèi)的土地置換，充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)，使土地資源配置得到優(yōu)化。宅基地的整理是指對(duì)存在宅基地退出完成后的宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃和整合，使宅基地更為集中、布局更為合理、居住環(huán)境更為適宜[4]。

在部分宅基地退出后可能出現(xiàn)以下的問題，退出的面積較小，呈現(xiàn)出零星的分布，未退出的宅基地由于歷史原因的影響，它們?cè)诓季稚铣尸F(xiàn)出不合理的現(xiàn)象。針對(duì)上述情況，一定要避免對(duì)資源的浪費(fèi)，盡可能節(jié)約土地的使用，對(duì)退出的宅基地盡可能要進(jìn)行利用，如果出現(xiàn)規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，可以使用置換的方法來(lái)有效改變這種局面，在整個(gè)過程中應(yīng)盡量少拆、少建。為了避免宅基地退出過程中出現(xiàn)的各種問題，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題。

1）對(duì)宅基地退出主體進(jìn)行有效限制。在主體提出退出申請(qǐng)后，應(yīng)審查其是否有土地使用證明，其也必須持有其他地區(qū)的穩(wěn)定居住證明，同時(shí)還要獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同意的證明。

2）在宅基地的退出過程中，應(yīng)取消對(duì)宅基地的實(shí)物補(bǔ)償制度，而應(yīng)該采取指標(biāo)分配制度，以人為單位，給他們分配一定的住宅用地指標(biāo)，按照面積的方式獲得權(quán)證。如果人均面積低于全國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)得到一定的補(bǔ)償。對(duì)于超過人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的住戶，應(yīng)該在尊重歷史的前提下，按照實(shí)際退出面積進(jìn)行頒證。對(duì)于有實(shí)物退出意愿的群體，應(yīng)該允許其以這種方式退出。

3）對(duì)于退出的宅基地，可以復(fù)墾為耕地，或者作為農(nóng)村的建設(shè)用地。對(duì)于自愿退出的宅基地的處理，應(yīng)根據(jù)其地理位置條件，可以直接復(fù)墾為耕地，也可以將其收為農(nóng)村建設(shè)用地，用于建設(shè)村內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施。上述兩種情況的退出宅基地都?xì)w農(nóng)村集體所有。

4）退出的宅基地在整理后，也可以用作土地市場(chǎng)的交易。在交易的過程中，宅基地方應(yīng)該先選擇出農(nóng)民的代表，并與用地方進(jìn)行交易談判，最后以自愿的原則進(jìn)行土地的交易。宅基地指標(biāo)入市，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，大大增加了農(nóng)民的自主選擇權(quán)，國(guó)家也可通過法律的制定，來(lái)保證切實(shí)保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市向農(nóng)村擴(kuò)展的速度很快，農(nóng)村中城市務(wù)工人員的數(shù)量也在不斷增加，這導(dǎo)致農(nóng)村中閑置房屋的數(shù)量不斷增多，傳統(tǒng)的宅基地制度已不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，因此有必要對(duì)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制進(jìn)行研究，秉著公平和公正的原則，制定科學(xué)合理的退出方式，最大程度地保證農(nóng)民的個(gè)人利益，還應(yīng)實(shí)行退出指標(biāo)機(jī)制，加強(qiáng)指標(biāo)的市場(chǎng)化運(yùn)作，最大程度遵循農(nóng)民自己的意愿。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 楊玉珍.農(nóng)戶緣何不愿意進(jìn)行住宅基地的有償騰退[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2015（5）：11-12.

（責(zé)任編輯：劉昀）