委托貸款的治本之道

賀紹奇

委托貸款是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國有企業(yè)市場化、國有銀行商業(yè)化、政企關(guān)系重構(gòu)等諸多背景下，商業(yè)銀行無法完全退出政策性資金劃撥歷史使命的過渡性安排，系權(quán)宜之計(jì)。該權(quán)宜之計(jì)本應(yīng)在條件成熟時(shí)終止，但由于決策者和監(jiān)管者在制度創(chuàng)新上的滯后，從而導(dǎo)致不受監(jiān)管的委托貸款在市場經(jīng)濟(jì)條件下演變?yōu)檫M(jìn)行監(jiān)管套利、在暗處集聚金融風(fēng)險(xiǎn)的影子金融系統(tǒng)。銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺(tái)之前，委托貸款一直就被視為正規(guī)金融之外的民間金融，其背后的理念就是，只要不把風(fēng)險(xiǎn)傳染給受托的商業(yè)銀行，就無須對(duì)委托貸款施加任何監(jiān)管?！掇k法》試圖填補(bǔ)委托貸款制度空白，將委托貸款納入監(jiān)管，是監(jiān)管上的創(chuàng)新。但《辦法》存在根本性的缺陷是沒有正視委托貸款存在的合法性問題。

委托貸款的產(chǎn)生：轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)

從委托貸款產(chǎn)生來看，它本是轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，而不是決策者在清晰目標(biāo)導(dǎo)向下科學(xué)決策、深思熟慮的結(jié)果。

首先，從委托貸款受托人角度來看， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期銀行職能從金融與財(cái)政不分體制下負(fù)責(zé)履行計(jì)劃資金劃撥的專業(yè)銀行向商業(yè)化、市場化的信用中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的商業(yè) 銀行是獨(dú)立自主經(jīng)營的企業(yè)法人，銀行與政府之間行政指令下的劃撥關(guān)系也就轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)下的平等主體之間的委托關(guān)系。

其次，從委托貸款需求方來看，正在進(jìn)行旨在提升國有企業(yè)活力的兩權(quán)分離、落實(shí)企業(yè)自主權(quán)改革，政府將投入到國有企業(yè)的所有資金由無償劃撥轉(zhuǎn)為有償使用，或作為權(quán)益投資，或作為政策性信貸（即撥改貸）。

再次，從資金供給方來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國有企業(yè)所有利潤都上繳財(cái)政，而國有企業(yè)所有固定投資和流動(dòng)資金需求都是由計(jì)劃劃撥，委托貸款是隨著國有企業(yè)改革、商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資和流動(dòng)資金越來越多依靠銀行貸款解決，計(jì)劃劃撥資金逐步限制到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范疇，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也從無償劃撥到有償使用（撥改貸），換句話說，財(cái)政性指令撥款轉(zhuǎn)變政策性信貸支持。

最后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，除了銀行業(yè)外，中國金融幾乎沒有其他金融行業(yè)，也無其他具有發(fā)放信貸的合法金融中介，包括政策性金融機(jī)構(gòu)。

在上述轉(zhuǎn)型背景下，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化改革的國有銀行不再適宜承擔(dān)政府計(jì)劃劃撥資金投放的職能，對(duì)企業(yè)資金投放必須是市場化的商業(yè)性貸款，投放對(duì)象必須具有可融資性，不具有可融資性的國有企業(yè)技改、資本金補(bǔ)充、固定資產(chǎn)投資很大一部分仍然仰仗政府投入資金，包括上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而正在推進(jìn)的政企分離改革又不允許政府直接與企業(yè)發(fā)生財(cái)務(wù)上的關(guān)系，不允許企業(yè)無償使用政府計(jì)劃投入的資金，政府又沒有專門的政策性金融渠道可供選擇，仍然需要借助商業(yè)化轉(zhuǎn)型后國有商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)對(duì)國有企業(yè)資金投放，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“政府—銀行—企業(yè)”之間的行政指令關(guān)系轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟(jì)條件下的“委托關(guān)系——借貸關(guān)系”也就是唯一選擇了。這并非是政府—銀行—企業(yè)之間你情我愿基于各自效用目標(biāo)最大化的最優(yōu)選擇，而是舊體制無法完全退出下的權(quán)宜之計(jì)，資金供給—需求以及投放路徑并沒有發(fā)生改變，改變的只是它們之間的法律關(guān)系。

委托貸款雖名為貸款，但本質(zhì)上就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本就是行政性的，而非商業(yè)性的，委托貸款本質(zhì)上屬于有償使用的行政性撥款，通過商業(yè)銀行發(fā)放讓其具有了商業(yè)性的外觀。因此， 在1996年《貸款通則》中，作為銀行業(yè)監(jiān)管者（也是唯一的金融監(jiān)管者）就把“委托貸款”責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)撇得干干凈凈，在委托貸款定義中就明確規(guī)定，委托貸款不進(jìn)商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表，也不對(duì)委托貸款承擔(dān)任何責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。既然商業(yè)銀行不對(duì)委托貸款承擔(dān)任何責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然也就對(duì)委托貸款不承擔(dān)任何監(jiān)管責(zé)任。委托貸款就成了完全不受監(jiān)管的銀行業(yè)務(wù)，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為過渡性安排，也本無可厚非，但當(dāng)委托存在的合法性不再，且委托貸款逐漸演變成為市場經(jīng)濟(jì)條件下各類金融機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管套利，規(guī)避金融監(jiān)管、預(yù)算約束的旁門左道，進(jìn)而逐步發(fā)展成為規(guī)模龐大具有系統(tǒng)性重要的影子銀行體系（占社會(huì)總資產(chǎn)規(guī)模的近20%）時(shí)，監(jiān)管也就只是治標(biāo)之策，而非治本之道。

《辦法》的嘗試：將委托貸款納入嚴(yán)格監(jiān)管

區(qū)分行政性政策性信貸與市場化的商業(yè)信貸，從不監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)施策的差異化監(jiān)管。過去對(duì)于委托貸款的定義沒有區(qū)分政策性金融性質(zhì)的委托貸款和商業(yè)性質(zhì)的委托貸款，也沒有區(qū)分屬于集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部融資性質(zhì)的資金調(diào)劑與劃轉(zhuǎn)與屬于外部融資的法人之間資金拆借。中國人民銀行1996年《貸款通則》第7條第三款將委托貸款定義為“系指由政府部門、企事業(yè)單位及個(gè)人等委托提供資金，由貸款人（受托人）確定的貸款對(duì)象、用途、金額、期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。”

實(shí)際上，屬于政策性金融的委托貸款通常有專門法律法規(guī)、政府規(guī)章以及政策的規(guī)范與約束，而企業(yè)內(nèi)部資金調(diào)劑與劃轉(zhuǎn)通常是在集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部母子公司以及關(guān)聯(lián)公司之間發(fā)生，這些資金調(diào)劑與劃轉(zhuǎn)都是在集團(tuán)統(tǒng)一安排下按照集團(tuán)有關(guān)財(cái)務(wù)制度規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行的。因此，應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策加以規(guī)范。除政策性委托貸款和企業(yè)內(nèi)部委托貸款外，其他委托貸款則被定性為企業(yè)之間拆借，屬于民間借貸，則完全處于銀監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人所說的“制度空白”狀態(tài)。

銀監(jiān)會(huì)新頒布的《辦法》比較精準(zhǔn)地填補(bǔ)了這個(gè)空白，將受到嚴(yán)格監(jiān)管的政策性委托貸款和企業(yè)內(nèi)部資金調(diào)劑排除在委托貸款定義之外。《辦法》有關(guān)委托貸款的定義及規(guī)定明確區(qū)分了政策性委托貸款、企業(yè)內(nèi)部資金調(diào)劑與商業(yè)性委托貸款，并根據(jù)不同類型委托貸款的資金來源、資金用途以及可能帶來金融風(fēng)險(xiǎn)在監(jiān)管上有的放矢、精準(zhǔn)施策，區(qū)別對(duì)待。

監(jiān)管理念實(shí)現(xiàn)了從微觀審慎監(jiān)管到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的轉(zhuǎn)變?！顿J款通則》關(guān)于委托貸款的定義實(shí)際上基于微觀審慎監(jiān)管（即銀行安全）考慮的，它將委托貸款風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)銀行撇清的目的是防止委托貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行，給金融機(jī)構(gòu)安全帶來風(fēng)險(xiǎn)，至于委托貸款帶來的其他風(fēng)險(xiǎn)，包括系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，則被忽視了。《貸款通則》有關(guān)委托貸款的定義就特別強(qiáng)調(diào)， 委托貸款銀行只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，再無有關(guān)委托貸款的任何監(jiān)管性規(guī)定。也就是說，委托貸款實(shí)際上就處于放任不管狀態(tài)。

而此次《辦法》制定的一個(gè)重要目的就是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這表現(xiàn)在以下三方面：第一，對(duì)委托貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的監(jiān)管，監(jiān)管貫穿委托人、借款人資質(zhì)，貸款的資金來源、貸款的用途、資金最終流向等，不僅防范委托貸款給受托金融機(jī)構(gòu)安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而且要防范委托貸款給整個(gè)金融系統(tǒng)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)對(duì)委托貸款數(shù)據(jù)宏觀數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測與分析。要求報(bào)告委托貸款數(shù)據(jù)采集、匯總、分析與監(jiān)測，也對(duì)違反規(guī)定不報(bào)告有關(guān)數(shù)據(jù)課以了嚴(yán)厲的責(zé)任。第三，禁止利用商業(yè)銀行委托貸款從事規(guī)避監(jiān)管、擴(kuò)散系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“通道業(yè)務(wù)”。從資金來源上，禁止接受受托管理的他人資金、具有特定用途的各類專項(xiàng)基金、其他債務(wù)性資金、無法證明來源的資金的委托貸款；從資金流向上，禁止從事資金用途違反國家法律法規(guī)、國家宏觀政策和產(chǎn)業(yè)政策的委托貸款，禁止資金用于從事債券、期貨、金融衍生品、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等投資、生產(chǎn)、經(jīng)營或投資國家禁止的領(lǐng)域和用途以及其他違反監(jiān)管規(guī)定用途的委托貸款。

監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了從源頭到流向、從形式到實(shí)質(zhì)穿透式監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。基于當(dāng)下情況， 從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來說，委托貸款帶來的主要金融風(fēng)險(xiǎn)并不是受托商業(yè)銀行承擔(dān)委托貸款的風(fēng)險(xiǎn)，而是各類金融機(jī)構(gòu)利用商業(yè)銀行委托規(guī)避監(jiān)管、進(jìn)行監(jiān)管套利，集聚或擴(kuò)散金融風(fēng)險(xiǎn)。這表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到金融領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳染。二是將金融風(fēng)險(xiǎn)傳染給實(shí)體經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳染。要防止風(fēng)險(xiǎn)相互傳染擴(kuò)散，就必須實(shí)現(xiàn)委托貸款監(jiān)管從形式轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管， 要求受托商業(yè)銀行對(duì)委托人資質(zhì)、資金來源、資金用途及流向盡到實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。為此，《辦法》做了如下幾個(gè)方面的規(guī)定：

首先，受托商業(yè)銀行對(duì)委托貸款的資金來源進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)。《辦法》第9條規(guī)定，受托商業(yè)銀行對(duì)委托人提供的證明資金來源合法合規(guī)相關(guān)文件或相關(guān)證明進(jìn)行審查，同時(shí)還必須結(jié)合委托財(cái)務(wù)報(bào)表、信用記錄等對(duì)這些證明文件的采信效力進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和測算，以確定委托人提供資金來源是否合法合規(guī)，相關(guān)證明文件是否真實(shí)可靠。

其次，對(duì)委托貸款資金用途合法合規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，確保用途合法、合乎國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策?！掇k法》第十一條規(guī)定，受托發(fā)放的貸款資金用途不得為以下方面：生產(chǎn)、經(jīng)營或投資國家禁止的領(lǐng)域和用途；從事債券、期貨、金融衍生品、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等投資；作為注冊資本金、注冊驗(yàn)資；用于股本權(quán)益性投資或增資擴(kuò)股（監(jiān)管部門另有規(guī)定的除外）；其他違反監(jiān)管規(guī)定的用途。這就是說，受托商業(yè)銀行必須對(duì)貸款資金流向進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止其流向禁止性的用途。

最后，委托人必須在委托合同中向商業(yè)銀行做出委托貸款資金來源合法和資金使用用途合法的保證?！掇k法》第八條規(guī)定，商業(yè)銀行受托辦理委托貸款業(yè)務(wù)，應(yīng)要求委托人承擔(dān)確保委托資金來源合法法規(guī)的職責(zé)，并在合同中做出明確規(guī)定。

《辦法》的缺陷：沒有為委托貸款設(shè)置日落條款

委托貸款沒有創(chuàng)造價(jià)值，反而增加了信貸的代理環(huán)節(jié)和資金成本，降低資金配置效率，增加了風(fēng)險(xiǎn)管理的復(fù)雜性。首先，相對(duì)于銀行貸款和資金供給方與資金需求方之間的直接貸款，委托貸款增加了代理環(huán)節(jié)，同時(shí)也加大了資金使用的成本，降低了信貸資金配置效率。其次，代理環(huán)節(jié)增加，增加了信貸操作的復(fù)雜性， 加大了信息不對(duì)稱，更不利于信貸的風(fēng)險(xiǎn)管控。在經(jīng)濟(jì)上，從委托貸款誕生之日起就可以看出，委托貸款最大的問題就是沒有人對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。委托人提供了資金，決定了貸款對(duì)象和條件，承擔(dān)貸款的風(fēng)險(xiǎn)；而受托銀行負(fù)責(zé)貸款發(fā)放、管理和回收，卻不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)管理上來說，負(fù)責(zé)貸款發(fā)放、管理和回收的受托銀行出于最佳的管理位置，但受托銀行卻不能決定貸款對(duì)象和貸款條件，不僅管理風(fēng)險(xiǎn)能力受到限制，而且因?yàn)榉缮喜怀袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏管控風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)。委托人決定了貸款對(duì)象和條件，承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)， 卻不具備管理風(fēng)險(xiǎn)的能力和條件。這是導(dǎo)致委托貸款質(zhì)量一直都非常差的根源。委托貸款除增加代理層級(jí)和鏈條、資金成本外，也創(chuàng)造了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)資金配置效率和風(fēng)險(xiǎn)管理毫無價(jià)值。

《辦法》仍然無法從根本上改善委托貸款的效率和風(fēng)險(xiǎn)管控?！掇k法》從資金來源、到資金流向以及委托貸款操作都納入嚴(yán)格監(jiān)管，委托貸款委托方和資金流向復(fù)雜，且許多都不屬于銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管管轄范疇、資金來源是以及資金流向用途是否合法依賴于其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)定與判斷，受托商業(yè)銀行根本不具備對(duì)資金來源和資金用途的合法合規(guī)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的能力和條件。為免責(zé)，商業(yè)銀行只能依據(jù)委托人和借款人承諾與保證條款和有關(guān)法律文件進(jìn)行形式審查，如果只停留在形式上審查，這對(duì)委托貸款風(fēng)險(xiǎn)管控毫無助益。如果銀行要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，成本就會(huì)大量增加，這些成本最終要轉(zhuǎn)嫁到資金需求方，這必然會(huì)進(jìn)一步增加委托貸款的資金成本，無助于提升委托貸款的效率?！掇k法》側(cè)重于委托貸款系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控，并沒有對(duì)委托微觀層面風(fēng)險(xiǎn)管控采取任何改進(jìn)措施，因此，對(duì)微觀層面委托貸款風(fēng)險(xiǎn)管控并不會(huì)有任何實(shí)質(zhì)性改善。

落實(shí)《辦法》監(jiān)管規(guī)則存在諸多體制障礙因素。委托貸款委托方，即資金供給方和資金需求方通常不在銀監(jiān)會(huì)管轄范疇，如果銀監(jiān)會(huì)要查證資金來源和資金流向是否合規(guī)，就必然需要其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與配合，在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制下，不僅協(xié)調(diào)成本高，而且協(xié)調(diào)機(jī)制能否順暢運(yùn)行，也存在很大疑問。

市場經(jīng)濟(jì)條件下商業(yè)化委托貸款本質(zhì)上屬于直接融資范疇。直接融資范疇本就不屬于商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范疇，而屬于資本市場直接貸款基金（direct-loan funds） 的直接貸款業(yè)務(wù)，在當(dāng)下我國已經(jīng)具備發(fā)展此類行業(yè)與市場條件下，仍然讓商業(yè)銀行從事此類業(yè)務(wù)已經(jīng)不合時(shí)宜。

綜上，委托貸款作為轉(zhuǎn)型時(shí)期過渡性安排本應(yīng)該有日落條款，一旦過渡使命完成，即應(yīng)退出歷史舞臺(tái)。在目前條件下， 很難證明委托貸款具有存在的合法性，即便不能立即強(qiáng)制性退出，也應(yīng)該設(shè)置日落條款，逐步讓其退出銀行業(yè)，讓位于直接貸款（direct loan）行業(yè)和市場的發(fā)展。

結(jié)語

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，委托貸款作為商業(yè)銀行逐步退出計(jì)劃資金劃撥的過渡安排具有其合法性，而當(dāng)商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)了市場化、商業(yè)化轉(zhuǎn)型后，政府劃撥資金有政策性金融和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專門通道、且直接融資市場已經(jīng)培育起來的條件下，委托貸款存在合法性基礎(chǔ)就不復(fù)存在了。

在過渡時(shí)期，為賦予委托貸款合法性，商業(yè)銀行委托貸款被定性為民間借貸，并有意在監(jiān)管上網(wǎng)開一面，但在市場經(jīng)濟(jì)深化改革時(shí)代，放任不管的委托貸款已經(jīng)泛濫成為威脅金融安全、金融穩(wěn)定、導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、金融部門的金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政部門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相互傳染擴(kuò)散的一個(gè)巨大影子金融系統(tǒng)?！掇k法》的出臺(tái)，體現(xiàn)了監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，但無法從根本上解決委托貸款存在的合法性問題。不僅如此，這些監(jiān)管只會(huì)增加委托貸款成本，相關(guān)監(jiān)管措施實(shí)施起來也受到諸多體制機(jī)制因素制約，其加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)也很難奏效。

委托貸款本質(zhì)上是與銀行信貸完全不同的直接貸款，屬于資本市場的金融業(yè)務(wù)，不屬于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，因此，正本清源，為其徹底退出商業(yè)銀行業(yè)務(wù)設(shè)置一個(gè)日落條款，讓位于資本市場直接貸款行業(yè)和市場才是治本之道。

（作者單位：中國政法大學(xué)）