地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的國際經(jīng)驗借鑒

王力

2017年以來，地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為嚴重影響我國經(jīng)濟金融健康發(fā)展的一個突出問題。習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上指出：“地方政府舉債行為不斷擴大導(dǎo)致的財政金融風(fēng)險已經(jīng)成為當前我國經(jīng)濟運行中最主要的風(fēng)險之一，必須下大力氣化解地方政府不斷增長的債務(wù)風(fēng)險?！秉h的十九大報告也明確提出，未來三年要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。為研究我國地方政府債務(wù)構(gòu)成、風(fēng)險成因以及防范措施，有必要對國際經(jīng)驗進行借鑒，他山之石可以攻玉。

地方政府債務(wù)的界定與分類

地方政府債務(wù)的界定

政府債務(wù)（亦稱“公債”）是指政府憑借其信譽，在國內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國政府和銀行借款所形成的政府債務(wù)。政府債務(wù)按照政府級別可分為中央債務(wù)和地方債務(wù)，其中地方債務(wù)是地方各級政府（在我國是指省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府）作為債務(wù)人須按法定條件和協(xié)議約定，向債權(quán)人承諾的資金償付義務(wù)。綜上分析，地方政府債務(wù)是指在某個時點上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

按照我國財政部等相關(guān)部門的有關(guān)規(guī)定，地方政府債務(wù)主要是指地方政府負有償還責任的地方政府負債，以及負有擔保責任的債務(wù)以及其他相關(guān)債務(wù)。主要包括地方政府的市政債券、政府融資平臺公司、項目債公司、地方國有企業(yè)、相關(guān)事業(yè)單位等機構(gòu)形成的負債，另外，還有地方政府擔保形成的或有負債等。

地方政府債務(wù)的分類

2013年，國家審計署組織的全國政府性債務(wù)審計工作方案中將地方政府債務(wù)分為：

地方政府負有償還責任的債務(wù)。主要是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)；二是政府融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)；三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

地方政府負有擔保責任的債務(wù)。主要是指因地方政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔保的債務(wù)。二是地方政府（含政府部門和機構(gòu)）舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔保債務(wù)。

其他相關(guān)債務(wù)。主要是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔救助責任。政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。

地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的國際經(jīng)驗

美國地方政府舉債機制與風(fēng)險控制

美國財政體制實行聯(lián)邦、州和地方三級管理模式。為滿足地方政府公共資源配置職能，解決大規(guī)模公共投資的代際負擔問題，其法律允許州及州以下地方政府進行債務(wù)融資，發(fā)行市政債券。

美國地方政府舉債機制。美國市政債券基本類型分為一般責任債券和收益?zhèn)?。一般責任債券是以發(fā)行機構(gòu)的全部信用為擔保并以財政稅收為支持的債券。收益?zhèn)瘎t是與特定的項目或是特定的稅收相關(guān)聯(lián)，其還本付息來自于特定項目的收入。美國地方政府債務(wù)管理體制主要采取制度約束型，現(xiàn)有的州、縣、市和其他地方政府部門，大都具有發(fā)行市政債券的權(quán)利，其舉債主體包括：政府、政府機構(gòu)、債券使用機構(gòu)。州及州以下地方政府發(fā)行市政債券不需要上一級政府批準或同意，是否發(fā)行市政債券， 完全由本級政府確定。盡管如此，許多州級法律還是對州及州以下地方政府的舉債權(quán)進行了限制。政府機構(gòu)舉債要在法律規(guī)定或者特許范圍之內(nèi)。州及州以下地方政府發(fā)行債券特別是一般責任債券必須經(jīng)聽證、公決、議會或市民代表大會的批準。

發(fā)行市政債籌措的款項一般只能用于資本性支出，主要用于五個方面：一是公共資本建設(shè)項目或大型設(shè)備采購，如道路、學(xué)校、給排水等；二是支持并補貼私人活動，如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款等；三是為短期周轉(zhuǎn)性支出或特種計劃提供現(xiàn)金； 四是償還舊債；五是償付政府的養(yǎng)老金福利責任。舉借的債務(wù)嚴禁為彌補財政赤字而進行債務(wù)融資。

市政債的投資者主要有個人、貨幣市場基金、共同基金、保險公司、商業(yè)銀行、封閉式基金、工商企業(yè)、股票經(jīng)銷商、非金融機構(gòu)、非農(nóng)業(yè)非公司機構(gòu)、州及州以下地方政府、退休基金以及政府資助企業(yè)等，但最主要的投資者是個人，個人既可以直接從債券市場購買，也可以通過共同基金、貨幣市場基金、封閉式基金、銀行信托間接購買。市政債的償債資金來源，對于一般責任債券，政府將使用各種資金支付利息并向投資者歸還本金；對于收益?zhèn)?，政府通過項目的收費收入作為償債資金來源。值得關(guān)注的是，如果從收益?zhèn)鄬?yīng)的項目征集的收入不足以償付本息，州及州以下地方政府不能動用其他收入來源進行彌補，債券持有人自身承擔部分或者全部損失。

風(fēng)險控制及危機化解。（1）嚴格預(yù)算管理。為保證政府項目資金的供應(yīng)，合理安排債務(wù)資金，美國實行經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算相結(jié)合的復(fù)式預(yù)算管理。資本預(yù)算資金除了發(fā)行債券籌集的資金外，還包括安排經(jīng)常性預(yù)算后剩余的預(yù)算資金及其他收入等。資本預(yù)算的編制需要經(jīng)過一個包括在編制和審批過程中的各種質(zhì)詢和聽證等嚴格的過程，保證項目立項客觀、公正、科學(xué)， 保證資金用途和項目的效益。

（2）嚴格控制規(guī)模。美國對市政債發(fā)行規(guī)模的控制，大多針對一般責任債券，控制指標主要有：負債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負債率等。債務(wù)率一般控制在90%～120%，其目的是保證政府有還貸能力。

（3）風(fēng)險預(yù)警機制。美國政府間關(guān)系咨詢委員會為防止債務(wù)危機發(fā)生，開展了關(guān)于城市財政緊急狀態(tài)的研究，并建議以赤字、赤字持續(xù)、赤字增長趨勢、資產(chǎn)負債表差額、流動性、債務(wù)到期、稅收遵從、未融資養(yǎng)老金負債等八項內(nèi)容作為預(yù)警信號的主要指標。

（4）債務(wù)危機化解。美國各州對化解一般責任債券和收益?zhèn)瘍敻段C的措施存在差異。如果一般責任債券發(fā)生償付危機，地方政府可以提高稅率或收費比率。如果出現(xiàn)暫時性或技術(shù)性財務(wù)危機，地方政府只需與債權(quán)人直接協(xié)商即可。當上述自我補救措施沒有效果時，州政府就會設(shè)立專門管理結(jié)構(gòu)對舉債的地方政府進行監(jiān)管，并提供技術(shù)支持。州及州以下地方政府及州緊急監(jiān)管委員會聯(lián)合制定計劃，以確保支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的項目。如果采取上述措施后，地方政府財政狀況仍然惡化，就依照聯(lián)邦《破產(chǎn)法》，由發(fā)債地方政府提出和解協(xié)議或自愿破產(chǎn)請求。如果破產(chǎn)請求得到法院批準，債務(wù)人權(quán)益轉(zhuǎn)入法院審判范圍。對于收益?zhèn)钟腥藖碚f，其債權(quán)只是以某種收入來源做抵押，當債務(wù)償付發(fā)生困難時，損失將由投資人來承擔。

日本地方政府舉債機制與風(fēng)險控制

日本對地方政府債務(wù)主要實行“審批制”，法律賦予中央政府直接控制地方政府借款的權(quán)力?；诜謾?quán)化改革，從2006年財年起，舉債由“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商制”，這一改革賦予地方政府舉債更多的選擇權(quán)，中央政府對地方政府舉債的控制主要依靠制度約束而不是行政審批。

日本地方政府舉債機制。日本地方政府舉債主要有發(fā)行債券和借款兩種方式。發(fā)行債券是指地方政府通過向金融機構(gòu)等發(fā)行債券而籌措資金的方式。借款是指地方政府以借款收據(jù)為憑據(jù)向債權(quán)人籌借債務(wù)資金，這是日本地方政府舉債的主要方式。日本的地方政府債務(wù)資金使用遵循馬斯格雷夫“黃金法則”，即債務(wù)資金原則上用于資本性支出等特定用途。日本地方公債的主要投資來源是政府資金、公營企業(yè)金融公庫資金、銀行資金和其他資金等，償債資金來源主要是地方政府稅收收入、中央撥付給地方政府的地方交付稅等，償債期限可以超過項目建設(shè)所需時間，最長為30年。

風(fēng)險控制及危機化解。（1）債務(wù)規(guī)模控制。從2006年財年起，基于分權(quán)化改革，在“協(xié)商制”背景下，日本地方政府舉債首先須經(jīng)地方議會批準，然后與中央政府就有關(guān)問題進行磋商， 總務(wù)大臣審核地方政府的財政狀況及債務(wù)的安全程度，以確保地方政府債務(wù)的安全性。在地方政府的財政狀況滿足一定條件的情況下，可以直接舉債，無需總務(wù)省批準。但是，如果地方政府實際債務(wù)率超過18%，地方政府舉債需要經(jīng)過中央政府的審批。在18%～25%之間，地方政府首先要起草債務(wù)管理計劃，如果計劃可行，總務(wù)省依據(jù)提前公布的一般規(guī)則批準其舉債；介于25%～ 35%之間，將限制債務(wù)資金用于非制定項目；超過35%，則限制向公共住房、教育和福利設(shè)施建設(shè)融資。

總務(wù)大臣在具體審批地方政府發(fā)債申請時，必須遵循以下原則：一是對于不按時償還地方債本金，或發(fā)現(xiàn)以前通過明顯不符事實的申請獲準發(fā)債的地方政府，不批準發(fā)債；二是對債務(wù)依存度（債務(wù)余額/一般財政支出）在20%～30%之間的地方政府不批準發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)地方債，30%以上的地方政府不批準發(fā)行一般事業(yè)債；三是對當年地方稅的征收比率不足90%的地方政府，限制發(fā)債；四是嚴格限制出現(xiàn)財政赤字的地方政府和赤字公營企業(yè)發(fā)債。

（2）債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及危機化解。2007年，日本頒布了改善地方政府財政狀況、防范債務(wù)風(fēng)險的法案，引入實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務(wù)負擔率等4項財政監(jiān)控指標，形成早期風(fēng)險預(yù)警和財政重建體系。在這一體系下，4項指標中的每一項都必須在規(guī)定上限以內(nèi)，如果某一項突破上限，意味著地方政府面臨財政困難，需要在中央政府的嚴格監(jiān)管下制定財政重組計劃，將指標降到上限以內(nèi)。在財政重組的過程中，地方政府需要采取多方面的措施以降低公共支出，增加稅收和其他財政收入。

英國地方政府舉債機制與風(fēng)險控制

2004年4月，英國開始實施謹慎性舉債制度，對地方政府舉借債務(wù)的約束從以前的法定管理轉(zhuǎn)向謹慎性制度下的專業(yè)管理和自我管理。地方政府舉借債務(wù)不再需要中央政府的批準，只要沒有超出本級地方政府的債務(wù)承受能力，就可以自行舉借債務(wù)用于投資。

英國地方政府舉債機制。英國地方政府的舉借債務(wù)渠道主要有公共工程貸款委員會貸款和商業(yè)銀行貸款，前者的利率為國債收益率基礎(chǔ)上增加邊際利率12～22個基點，貸款平均期限為10年以上。英國法律允許地方政府為資本性支出借款，但嚴禁為經(jīng)常性支出舉債。

風(fēng)險控制及危機化解。英國法律規(guī)定，政府債務(wù)余額（包括中央和地方）應(yīng)當?shù)陀贕DP的40%。在謹慎性制度框架下，地方政府所有外部借款和其他長期債務(wù)應(yīng)當謹慎可靠，并且這種謹慎性應(yīng)當具有可持續(xù)性。當?shù)胤秸`法或其借款計劃超過承受能力時，中央政府將保留對地方政府謹慎性約束的權(quán)力。當?shù)胤秸荒軐崿F(xiàn)舉債的可持續(xù)性時，應(yīng)通過提前支取償債準備金、出售地方政府資產(chǎn)、減少當?shù)卣仓С龅确绞浇鉀Q舉債償還和不可持續(xù)問題。如果通過以上方式還不能解決，中央政府則有權(quán)力直接接管地方政府，代其行使職能。

韓國地方政府舉債機制與風(fēng)險控制

韓國地方政府債務(wù)管理體制主要采用行政控制，同時在一定程度上運用制度約束。

韓國地方政府舉債機制。每年韓國中央政府確定和發(fā)布地方舉債的基本指導(dǎo)方針，并制定地方籌資中期計劃，地方政府提交關(guān)于舉債籌資的方案報告，列明籌建項目和籌資規(guī)模。地方政府舉債的前提是，必須沒有到期未支付的債務(wù)，債務(wù)比例和赤字水平必須控制在上限以內(nèi)等。韓國地方政府舉債方式主要有借款和發(fā)行債券，其中：借款可向中央政府、地方公共基金、金融機構(gòu)和國外借款；發(fā)行債券可分為常規(guī)債券、義務(wù)債券、協(xié)議債券和外國債券。通過舉債籌集的資金，主要用于道路及橋梁建設(shè)、公共設(shè)施修繕、救災(zāi)住宅、供水排水、鄉(xiāng)村企業(yè)、公交地鐵、水廠等項目。

風(fēng)險控制及危機化解。韓國中央政府在審批地方政府上報的舉債方案時，會結(jié)合實際，設(shè)置償債率、收支結(jié)余率等控制指標，并以此審批地方政府舉債上限。

借鑒與啟示

一是選擇合理的舉債方式，限制舉債用途，保證償債的資金來源。國際經(jīng)驗表明，地方政府從融資來源、債務(wù)資金管理和用途都有明確的法律規(guī)定。從舉債方式看，應(yīng)根據(jù)實際情況選擇舉債方式（我國新《預(yù)算法》明確地方政府舉借政府債務(wù)的途徑是發(fā)行地方政府債券）；從債務(wù)資金用途上看，舉債應(yīng)用于公益性資本性的建設(shè)項目，嚴禁用于日常開支，且因項目建設(shè)周期長， 應(yīng)有足夠長的周期；從償債資金籌措看，舉債應(yīng)合理測算項目實施后帶來的效益，以及本地區(qū)財力增長后可用于償債的資金。

二是合理確定事權(quán)和支出責任。國際經(jīng)驗表明，硬化預(yù)算約束，將政府債務(wù)全口徑納入預(yù)算管理，明確償債人的責任，防止發(fā)生各種道德風(fēng)險。

三是構(gòu)建合理的舉債規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警機制。國際經(jīng)驗表明，合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模，建立科學(xué)的風(fēng)險防范和預(yù)警機制，對供給和需求進行雙重控制。

四是建立地方政府債務(wù)管理問責和糾錯機制。國際經(jīng)驗表明，從制度上約束地方政府的過度舉債行為，明確地方政府的償債責任要求和相應(yīng)的處罰機制。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融所）