中美新一輪經(jīng)貿(mào)博弈前景推測

盧鋒

近來，中美貿(mào)易戰(zhàn)一波未平一波又起。貿(mào)易摩擦金額從最初232措施的30億美元上升至301調(diào)查的500億美元，在中國實(shí)施快速回?fù)魧?duì)等反制后，美國總統(tǒng)特朗普又提出擬再增加對(duì)1000億美元的中國進(jìn)口商品加征關(guān)稅清單。受中美貿(mào)易摩擦演進(jìn)的影響，全球金融市場劇烈震蕩，股市下跌，債市利率上行。

4月6日，中國商務(wù)部就中美貿(mào)易問題召開新聞發(fā)布會(huì)。商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰在會(huì)上表示，如果美國公布1000億美元商品加征關(guān)稅清單，中國將毫不猶豫立刻進(jìn)行大力度反擊，他還否認(rèn)雙方正在就貿(mào)易沖突進(jìn)行談判。

形勢演變與我們年初簡報(bào)關(guān)于“中美貿(mào)易戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)上升”判斷相一致，也證實(shí)筆者2016年底評(píng)論特朗普勝選時(shí)提出的看法：“中美關(guān)系可能會(huì)由此面臨兩國關(guān)系正常化以來最深刻、最嚴(yán)峻、最復(fù)雜的考驗(yàn)”。

美國對(duì)華經(jīng)貿(mào)和整體政策調(diào)整，具有深刻經(jīng)濟(jì)根源和時(shí)代背景，意味著中國發(fā)展外部環(huán)境發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，同時(shí)提出一系列需深入研究的新問題。這里僅就301調(diào)查與中美貿(mào)易沖突的前景簡略探討三點(diǎn)。

美對(duì)華301調(diào)查進(jìn)展及可能加稅時(shí)限

特朗普發(fā)表備忘錄當(dāng)天，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布“情況介紹”和180多頁的對(duì)華301調(diào)查報(bào)告，片面指責(zé)中國強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、歧視性技術(shù)許可要求、戰(zhàn)略性并購獲取高技術(shù)資產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)竊取技術(shù)秘密等。以此為借口，美方擬議實(shí)施三方面制裁措施：一是對(duì)中國500億美元進(jìn)口商品加征關(guān)稅，已于4月4日宣布對(duì)華關(guān)稅制裁初步清單。二是利用WTO爭端機(jī)制起訴中方歧視性技術(shù)許可要求問題，3月23日USTR宣布已在WTO采取磋商請(qǐng)求行動(dòng)。三是財(cái)政部將采用“行政機(jī)構(gòu)措施”對(duì)中方在美投資實(shí)施更為嚴(yán)格管制。

針對(duì)美方單邊保護(hù)主義升級(jí)行動(dòng)，中國外交部、商務(wù)部和駐美領(lǐng)館等機(jī)構(gòu)第一時(shí)間表達(dá)強(qiáng)烈不滿并堅(jiān)決反對(duì)。3月24日國務(wù)院副總理、中財(cái)辦主任劉鶴與美方高官通話指出：“美方近日公布301調(diào)查報(bào)告，違背國際貿(mào)易規(guī)則，不利于中方利益，不利于美方利益，不利于全球利益。中方已經(jīng)做好準(zhǔn)備，有實(shí)力捍衛(wèi)國家利益，希望雙方保持理性，共同努力，維護(hù)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系總體穩(wěn)定的大局。雙方同意繼續(xù)就此保持溝通。”商務(wù)部23日宣布擬對(duì)7類、約30億美元從美國進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅，回應(yīng)美方3月份依據(jù)232調(diào)查對(duì)鋼鋁實(shí)施的加征關(guān)稅行動(dòng)。4月4日，中方公布對(duì)美方500億美元進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅的反制報(bào)復(fù)清單。

觀察目前301爭端涉及一個(gè)技術(shù)性問題：從3月22日公布調(diào)查結(jié)果到美方可能實(shí)施制裁需要多長時(shí)間。有關(guān)討論較多認(rèn)為期限是2個(gè)-3個(gè)月或90天的依據(jù)是什么？是否準(zhǔn)確？根據(jù)美國301法案，特定案件從啟動(dòng)調(diào)查到終結(jié)大體有五個(gè)流程和八方面內(nèi)容。（1）發(fā)起調(diào)查;（2）調(diào)查發(fā)起后的磋商;（3）貿(mào)易代表的裁定;（4）措施的實(shí)施;（5）對(duì)外國的監(jiān)督;（6）措施的修正與終止;（7）信息的請(qǐng)求;（8）行政管理等程序。其中前四步按順序依次進(jìn)行，后四步則貫穿在后續(xù)程序之中。就這次對(duì)華301調(diào)查而言，美方22日宣布調(diào)查結(jié)果，顯示目前處于開始第三步并向第四步過渡階段。

美方三方面制裁措施各有不同實(shí)施時(shí)間表。就加征關(guān)稅而言，從特朗普備忘錄到最終可能實(shí)施制裁還有三個(gè)環(huán)節(jié)：一是由USTR公布初步加征關(guān)稅產(chǎn)品對(duì)象與加稅清單，二是經(jīng)過一個(gè)公示和跨部門磋商后形成最終產(chǎn)品與關(guān)稅清單，三是再經(jīng)過一個(gè)過渡期后開始實(shí)施。備忘錄指示USTR在15天內(nèi)公布初步清單，4月4日已完成這一步驟。此后經(jīng)30天公示和磋商期將提出最終清單，并在美國“聯(lián)邦紀(jì)事”（the Federal Register）上公布?？梢娗皟啥螘r(shí)長是備忘錄后一個(gè)半月以內(nèi)。

問題是第三步走多久？依據(jù)美國301相關(guān)法條，通常情況下最終清單公布后30天內(nèi)要付諸實(shí)施，這與中美貿(mào)易戰(zhàn)2個(gè)-3個(gè)月內(nèi)必見分曉的流行觀點(diǎn)相一致。不過該法條還規(guī)定，在特殊情況下實(shí)施制裁措施可延后最長不超過180天。特殊情況包括：調(diào)查申請(qǐng)方主動(dòng)要求延遲;在USTR主動(dòng)發(fā)起調(diào)查場合，調(diào)查對(duì)象國在相關(guān)立法或?qū)嵤┬姓胧┓矫嫒〉脤?shí)質(zhì)進(jìn)展;或貿(mào)易代表認(rèn)為延遲實(shí)施有助于維護(hù)美國權(quán)利或得到更滿意解決方案等等。最后，所有進(jìn)展都取決于總統(tǒng)本人是否有特別指示，即特朗普有權(quán)改變整個(gè)流程。

由此可見，如果美方對(duì)華301調(diào)查真會(huì)走到實(shí)施加征關(guān)稅報(bào)復(fù)這一步，從特朗普備忘錄發(fā)布之日算起，時(shí)限最短兩個(gè)多月，最長半年多。

從歷史比較看這次301爭端特點(diǎn)

歷史上美國對(duì)中國一共發(fā)起過五次301調(diào)查，回顧早先案例并與這次調(diào)查比較，對(duì)認(rèn)識(shí)目前形勢也有啟示。

1991年4月，USTR以中國對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足為由，第一次發(fā)起對(duì)華特別301調(diào)查。多輪談判后美國于1991年12月3日公布對(duì)來自中國15億美元進(jìn)口品征收100%關(guān)稅制裁清單，并以1992年1月16日為談判截止期，同日中國公布12億美元報(bào)復(fù)清單。最終雙方在1992年1月16日達(dá)成協(xié)議，簽署“中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)諒解備忘錄”，此后中國先后加入相關(guān)國際公約并修改國內(nèi)有關(guān)法律，在一些南方省份進(jìn)行反盜版執(zhí)法。

1991年10月美國以中國市場準(zhǔn)入問題為由發(fā)起第二次301調(diào)查。多次談判后美方于2012年8月21日公布懲罰性關(guān)稅商品清單，覆蓋鞋類、絲綢服裝、批貨、礦物、工業(yè)設(shè)備和電子產(chǎn)品總價(jià)值約39億美元，并以10月10日為最后期限。1992年10月6日最后談判并在10月10日達(dá)成協(xié)議，簽署《兩國政府關(guān)于市場準(zhǔn)入的諒解備忘錄》。中國承諾取消進(jìn)口調(diào)節(jié)稅， 降低225種商品關(guān)稅，并在五年內(nèi)逐步取消對(duì)諸多美國商品進(jìn)口的許可證、配額、管制和限制等。

USTR于1994年6月30日對(duì)華實(shí)施第二次知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別301調(diào)查。1994年12月31日美方宣布將對(duì)電子產(chǎn)品、玩具、鞋類等總值28億美元中國進(jìn)口品關(guān)稅制裁清單，同日中國宣布對(duì)美國出口盒帶、唱片、香煙等消費(fèi)品征收懲罰性關(guān)稅等措施。1995年2月4日，USTR宣布2月26日作為對(duì)總值10.8億美元中國進(jìn)口品征收100%關(guān)稅最后期限，中國再次宣布反報(bào)復(fù)名單。2月中旬中國突襲查封多家光盤工廠，2月26日雙方達(dá)成協(xié)議，中方承諾大幅度加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法，減少對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口和投資障礙。

1996年4月30日美方再次對(duì)華實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別301調(diào)查。1996年5月15日USTR公布以1996年6月17日為截止期、價(jià)值30億美元紡織品服裝和電子產(chǎn)品征稅清單，同日中國外經(jīng)貿(mào)部公布了反擊報(bào)復(fù)名單。中方關(guān)閉了15家生產(chǎn)非法光盤的工廠，承諾加強(qiáng)邊境執(zhí)法以制止盜版產(chǎn)品出口以及用于制造CD設(shè)備進(jìn)口，重申開放進(jìn)口知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)產(chǎn)品市場。1996年6月17日，美國和中國就知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)達(dá)成《信件交流與中國執(zhí)法行動(dòng)報(bào)告》。后經(jīng)多輪談判，雙方于1999年3月正式簽署《中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》。

中國入世后，美國工會(huì)組織與部分議員曾就勞工標(biāo)準(zhǔn)和人民幣匯率問題多次要求USTR對(duì)中國實(shí)施301調(diào)查，都被USTR拒絕。2010年9月9日USTR應(yīng)美國鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)申請(qǐng)啟動(dòng)對(duì)華清潔能源政策措施的“301調(diào)查”，2010年11月15日中方提交評(píng)論意見駁斥美不實(shí)指控。2010年12月22日美方宣布調(diào)查最終決定，稱中國《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中補(bǔ)貼內(nèi)容涉嫌違反WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼，并提起WTO爭端解決機(jī)制項(xiàng)下磋商請(qǐng)求。兩國在WTO爭端解決機(jī)制項(xiàng)下磋商中達(dá)成一致，中國同意修改《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中的涉嫌禁止性補(bǔ)貼內(nèi)容。

上述簡略回顧顯示，美國對(duì)華301調(diào)查并不罕見，此前雙方至少已有五次交手。其中三次由知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)爭議而起，一次因市場準(zhǔn)入問題，另一次涉及清潔能源產(chǎn)業(yè)政策。談判中美方多次公布對(duì)中國進(jìn)口商品加征關(guān)稅報(bào)復(fù)，并提出談判最后期限施加壓力，中方則不甘示弱提出過反報(bào)復(fù)清單，有時(shí)甚至形成貿(mào)易戰(zhàn)一觸即發(fā)態(tài)勢。然而雙方最終——有時(shí)是截止期最后一天——達(dá)成協(xié)議和解，避免了大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)局面。301調(diào)查給中方帶來調(diào)整壓力與某些負(fù)面影響，然而對(duì)特定領(lǐng)域建立和完善市場體制也具有客觀助推作用。

不過這次301調(diào)查與歷史案例存在多方面差異，使雙方尋求談判和解難度顯著增加。首先是爭端對(duì)象與內(nèi)涵不同。早先幾次301調(diào)查，或主要盜版光盤生產(chǎn)銷售引發(fā)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，或涉及市場準(zhǔn)入與清潔能源等特定政策，爭議對(duì)象內(nèi)容相對(duì)集中和直接。這次301調(diào)查爭議問題跨行業(yè)跨領(lǐng)域，大都超出常規(guī)貿(mào)易摩擦事例范圍。其次是美方制裁手段不同。早先美方制裁手段主要訴諸加征關(guān)稅，規(guī)模在10多億或20億-30億美元。這次美方加征關(guān)稅涉及進(jìn)口量值一上手就是500億美元，并且還配合其他種類措施。再次是爭端原因與背景不同。這次爭議起因不僅與某些領(lǐng)域我國市場體制不完善因素有關(guān)，相當(dāng)程度則由于美方因中國快速追趕及其自身增長動(dòng)力不足產(chǎn)生的焦慮感與危機(jī)感。最后是這次美國對(duì)華301調(diào)查引發(fā)媒體關(guān)注度更高，更加具有泛政治化色彩。通過談判化解本次301調(diào)查爭議，需要更高水平與智慧。

中美新一輪博弈的五種前景

基于對(duì)目前形勢觀察與貿(mào)易戰(zhàn)潛在影響分析，可對(duì)新一輪中美經(jīng)貿(mào)博弈演變提出“2+3”五種情景探討。所謂“2+3”五種情景，是指發(fā)生和不發(fā)生較大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)狀態(tài)所分別對(duì)應(yīng)的兩種和三種情景。

避免爆發(fā)大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的第一種情景，是雙方通過高難度和談阻斷目前緊張形勢滑入大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)。促成這個(gè)情景可能出現(xiàn)的推動(dòng)因素，是中方出于維護(hù)中美關(guān)系大局努力化解矛盾，美國擔(dān)心自身利益受損因而在把強(qiáng)硬立場轉(zhuǎn)化為實(shí)施行動(dòng)時(shí)較為注意分寸，最終雙方在一段時(shí)期心理戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)甚至小范圍沖突后止步于大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)門檻。依據(jù)上述對(duì)美國實(shí)施制裁時(shí)限討論，這一情景是否出現(xiàn)也許能較快看到結(jié)果，也許要拖延半年甚至更長時(shí)間方見分曉。目前雖然形勢緊張，雙方仍有相當(dāng)可能取得和解合意結(jié)果。

避免大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的第二種可能情景，是美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和政治形勢出現(xiàn)超預(yù)期逆轉(zhuǎn)，使得特朗普政府難以持續(xù)聚焦對(duì)華經(jīng)貿(mào)和整體政策調(diào)整。美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)后借助貨幣超常擴(kuò)張維持經(jīng)濟(jì)多年低速增長積累了各種矛盾，目前利率正常化過程中資產(chǎn)泡沫與金融脆弱化壓力有待釋放，美國國內(nèi)社會(huì)與族群等矛盾趨于激化，在特殊情況下發(fā)生短期逆轉(zhuǎn)性變化并非不可思議。這個(gè)情景當(dāng)然屬于小概率事件，然而也不能完全排除。

萬一發(fā)生較大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)，較大可能出現(xiàn)的情景是持續(xù)一段后美方認(rèn)識(shí)到一味強(qiáng)硬不符合其根本利益，因而不得不退而尋求與中國在經(jīng)貿(mào)合作與競爭關(guān)系平衡上達(dá)致一個(gè)新的可接受狀態(tài)。依據(jù)對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)影響綜合分析，中國雖然面臨出口依存度較高弱項(xiàng)，然而宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)調(diào)整與整體抗壓能力較強(qiáng);美國在進(jìn)口限制上選項(xiàng)較多，然而受結(jié)構(gòu)性和周期性因素制約，宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)沖擊承受力較弱。加上美方處心積慮挑起貿(mào)易戰(zhàn)不占理，貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)伴隨壓力困難增加，美國社會(huì)內(nèi)生“厭戰(zhàn)”情緒與“求和”訴求，不得不通過談判擇機(jī)退出。

第四種情景是，大范圍貿(mào)易戰(zhàn)沖突可能在歷史偶然性規(guī)律作用下，為中美實(shí)質(zhì)性提升新型大國合作關(guān)系提供歷史契機(jī)。假如貿(mào)易戰(zhàn)負(fù)面影響與美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾超預(yù)期激化不期而遇，使得美國面臨新的危機(jī)沖擊。這個(gè)小概率情景有助于推動(dòng)美國通過痛苦經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)到中美對(duì)抗沒有出路的簡單道理，有助于實(shí)質(zhì)性證偽美國少數(shù)極端保守鷹派人士對(duì)中國發(fā)展的誤讀錯(cuò)判。如果雙方?jīng)Q策層能高瞻遠(yuǎn)矚從長計(jì)議，有可能成為實(shí)質(zhì)性提升兩國互信合作并在更高層次上推進(jìn)中美新型大國關(guān)系的歷史契機(jī)。這將有利于中國、有利于美國、有利于世界。

第五種發(fā)生概率更小然而對(duì)中國潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的情景，是貿(mào)易戰(zhàn)與美國地緣政治政策轉(zhuǎn)變激發(fā)起中國國內(nèi)對(duì)美全面對(duì)抗情緒與比較激進(jìn)意識(shí)形態(tài)反彈，妨礙深化改革擴(kuò)大開放既定政策實(shí)施，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體制與政策的顯著左轉(zhuǎn)，對(duì)中國現(xiàn)代化以及中美關(guān)系產(chǎn)生較大負(fù)面影響。應(yīng)當(dāng)指出，中國有廣泛認(rèn)同改革開放的社會(huì)主流共識(shí)，上述情景其實(shí)很難發(fā)生。不過就分析邏輯而言，警惕防范這方面潛在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)貫穿管理新一輪中美關(guān)系顛簸期的全過程。

目前形勢緊張，但仍有可能避免貿(mào)易戰(zhàn)。面對(duì)美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域頻繁生事，中國政府保持既克制又針鋒相對(duì)是負(fù)責(zé)任的合理對(duì)策。貿(mào)易戰(zhàn)具有“負(fù)和游戲”屬性，本質(zhì)上沒有贏家，然而就貿(mào)易戰(zhàn)實(shí)際案例而言，觀察相關(guān)參與國的主觀意圖與客觀結(jié)果之間關(guān)系，仍有可能評(píng)估相對(duì)損益得失。依據(jù)上述初步討論，中國只要能避免第五種情景就不會(huì)輸，其他四種情形都會(huì)勝出，差別是贏大贏小。中國對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)不得已接招具有被動(dòng)性，然而在應(yīng)對(duì)選擇上具有戰(zhàn)略主動(dòng)性。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，編輯：王延春）