怎樣看待和解決好區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化問題

朱弢

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況如何，在很大程度上影響著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的速度、效益和質(zhì)量，尤其是在中國國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入階段性轉(zhuǎn)換的時期。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化問題是一個現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，解決不好，就會對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體態(tài)勢帶來沖擊和負(fù)面影響。

近幾年，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖也出現(xiàn)了一些新情況、新變化。該如何看待區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本態(tài)勢？《財經(jīng)》記者專訪了國務(wù)院參事、國家發(fā)展改革委原副主任杜鷹。

在杜鷹看來，目前的區(qū)域發(fā)展兩種情況共存，一是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)是基本面和主流;二是出現(xiàn)了區(qū)域（或地區(qū)）經(jīng)濟(jì)分化的新狀況，并呈現(xiàn)出空前復(fù)雜的局面。針對這種狀況，杜鷹認(rèn)為，要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的勢頭不逆轉(zhuǎn)，就要加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和動能轉(zhuǎn)換，同時深化不同地區(qū)比較優(yōu)勢交換。

區(qū)域協(xié)調(diào)性增強(qiáng)是基本面

《財經(jīng)》：地區(qū)間發(fā)展得協(xié)調(diào)還是不協(xié)調(diào)，主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？

杜鷹：我們說區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，首先要弄清楚什么是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

根據(jù)建國以來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先后經(jīng)歷的均衡發(fā)展戰(zhàn)略、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略三個階段的歷史經(jīng)驗，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性首先要看地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距是否保持在合理的區(qū)間內(nèi)。

地區(qū)發(fā)展差距一般以人均地區(qū)生產(chǎn)總值作為主要衡量指標(biāo)。改革開放以來40年，我國地區(qū)發(fā)展差距經(jīng)歷了一個從擴(kuò)大到縮小的過程，1995年前后差距最大，此后特別是西部大開發(fā)以來，地區(qū)發(fā)展差距開始縮小，尤其是2008年至2012年，西部、中部、東北地區(qū)三大板塊的發(fā)展速度連續(xù)五年超過東部地區(qū)。

2013年以后，情況有新變化，但總體而言，區(qū)域差距縮小的勢頭沒有逆轉(zhuǎn)。

《財經(jīng)》：除去經(jīng)濟(jì)差距，還有其他的衡量標(biāo)準(zhǔn)嗎？

杜鷹：其次，還要看各地區(qū)的人們能否享受均等化的基本公共服務(wù)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的縮小是個長期的過程，但提供均等化的基本公共服務(wù)則是政府的職責(zé)，是我們政策的基本取向，而且達(dá)成這一目標(biāo)應(yīng)早于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的縮小。我們看到，這幾年區(qū)域間的基本公共服務(wù)仍然是朝均等化方向推進(jìn)的，取得了新進(jìn)步。

再次是看各地區(qū)的比較優(yōu)勢是否得到了充分的發(fā)揮。各地區(qū)都發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，再通過區(qū)域交換來實(shí)現(xiàn)各自的比較優(yōu)勢，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力和要義所在。從這個角度來看，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，交通、通訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的開展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動是比較充分和活躍的。

最后還有一個重要方面，就是看不同地區(qū)人與自然的關(guān)系是否處于和諧共生狀態(tài)。應(yīng)該承認(rèn)，我們在這方面仍然存在不少問題，但也要看到，近年綠水青山就是金山銀山的理念更加深入人心，生態(tài)環(huán)保的工作力度不斷加大，空間管制的體制機(jī)制初步建立起來，人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。

用上面四條標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我們講區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)是成立的，是符合實(shí)際的，這是區(qū)域發(fā)展的基本面和主流。

區(qū)域分化愈加復(fù)雜

《財經(jīng)》：區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性確實(shí)有所增強(qiáng)，但我們在現(xiàn)實(shí)認(rèn)知中的感受是，一些地區(qū)間差距近年來是擴(kuò)大的。

杜鷹：這就是我們說的近年來也出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化的新情況。所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化，是指不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長勢頭出現(xiàn)了情況迥異的變化。首先要看到它是在區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)的大背景下出現(xiàn)的問題，而不能用后者否定前者。同時要看到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化問題是一個現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，解決不好，就會對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體態(tài)勢帶來沖擊和負(fù)面影響。

《財經(jīng)》：一談起區(qū)域發(fā)展差異，馬上想到的是東中西和東北四大板塊，現(xiàn)在的情況有新變化嗎？

杜鷹：區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化首先表現(xiàn)在四大板塊上。比如，2008年，東北地區(qū)的增速為13.4%，居四大板塊之首，但2010年以后，增速落到中西部后面，2013年以后，又落到東部地區(qū)之后。到2016年，東北地區(qū)的增速只有2.5%，跌到谷底，分別比西部、中部和東部地區(qū)慢了5.8個、5.5個和5.1個百分點(diǎn)。八年間，增速下滑了將近11個百分點(diǎn)。

西部和中部地區(qū)的增速雖然仍然超過東部地區(qū)，但速度差從2012年的3.1個和1.6個百分點(diǎn)縮小到2016年的0.7個和0.4個百分點(diǎn)。2017年，中部地區(qū)的增速不僅超過東部，而且超過了西部，多年來首次居四大板塊之首。

《財經(jīng)》：除了板塊之間的分化，各板塊內(nèi)部發(fā)展也沒有那么平衡。

杜鷹：西部地區(qū)12省區(qū)中，西南的態(tài)勢比較好，西北的問題和困難比較多。2016年，西南6省區(qū)中，只有四川、廣西的增速低于西部平均水平，而西北6省區(qū)全部低于西部平均增速，其中問題比較多的是甘肅和內(nèi)蒙古。

中部6省也在分化。山西2016年的增速只有4.5%，位列全國倒數(shù)第二，而皖贛豫鄂湘的增長勢頭不錯。

東北地區(qū)也不是鐵板一塊，除了遼寧問題最多，增速-2.5%，全國墊底，黑龍江居中，吉林的增長大體與全國平均水平相當(dāng)。

東部地區(qū)也出現(xiàn)了分化跡象，河北的增速最慢，天津的增速下滑，而江浙閩粵仍保持著較強(qiáng)的增長勢頭。

可以說，這幾年，是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略十幾年來，板塊內(nèi)部分化和差異最為明顯的一個階段。

《財經(jīng)》：中國的區(qū)域發(fā)展也存在南北差異，這方面的情況有什么新變化？

杜鷹：2013年以來，我國南方與北方之間的經(jīng)濟(jì)增速差距開始拉開，增速差距由2013年的0.6個百分點(diǎn)，擴(kuò)大到2017年的1.4個百分點(diǎn)。

2017年，南方實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值52.5萬億元，占全國總量的61%，是1980年以來占比最高的時期，而北方的占比下降到了39%，呈現(xiàn)出全國經(jīng)濟(jì)增長“南快北慢”和經(jīng)濟(jì)總量占比“南升北降”的格局。

縱觀歷史，自隋唐至近代，我國的地區(qū)差距主要是南北差距;而近代以來，由于列強(qiáng)入侵和門戶被迫對外開放，地區(qū)差距轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕菛|西差距，即沿海與內(nèi)地的差距。這幾年，東西差距基本穩(wěn)定，南北分化的跡象又重新抬頭，這種現(xiàn)象值得我們深入研究。

《財經(jīng)》：導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化的主要原因是什么？

杜鷹：總體上看，這里既有經(jīng)濟(jì)的周期性因素、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的因素，也有新舊動能轉(zhuǎn)換時期的結(jié)構(gòu)性因素、體制性因素。

經(jīng)濟(jì)周期對地區(qū)增長的影響很復(fù)雜。一般情況下，經(jīng)濟(jì)增速高的時期，地區(qū)增長的差異較大，但也有相反的情況。

就我國現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化而言，顯然只用周期性因素是解釋不了的。更為深刻的背景是，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國正處在結(jié)構(gòu)變革和動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，過去那種依賴拼資源、拼環(huán)境的外延擴(kuò)張型的增長方式已走到盡頭，取而代之的必然是依靠科技進(jìn)步、人力資本投入，以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)為代表的質(zhì)量效益型增長，這是不可改變的大趨勢。

當(dāng)前和今后一個時期，以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，以高質(zhì)量增長為目標(biāo)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以淘汰落后產(chǎn)能、大力推進(jìn)“雙創(chuàng)”和發(fā)展新經(jīng)濟(jì)為代表的結(jié)構(gòu)變革和動能轉(zhuǎn)換將成為國民經(jīng)濟(jì)的主要特征。

《財經(jīng)》：在“新常態(tài)”的大背景下，如何理解當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化？

杜鷹：我們看到，凡是資源加工型和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的地方，凡是市場化程度低、體制機(jī)制改革滯后的地方，結(jié)構(gòu)變革和動力轉(zhuǎn)換的困難就更多一些，受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響就更大一些，最終表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速的下滑。而結(jié)構(gòu)變革起步較早的地方，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地方，市場化程度和配套能力較強(qiáng)的地方，就可以比較從容地應(yīng)對結(jié)構(gòu)變革的挑戰(zhàn)，贏得先機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

由此可以得出結(jié)論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分化，實(shí)質(zhì)上是在結(jié)構(gòu)變革和動能轉(zhuǎn)換的特定背景下，不同地區(qū)適應(yīng)能力、應(yīng)對能力和引導(dǎo)能力迥然不同的客觀反映。其中，周期性因素是外因，結(jié)構(gòu)性、體制性因素是內(nèi)因。

如何看？怎么辦？

《財經(jīng)》：既然已經(jīng)分析出區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化的原因，是否意味著可以對癥下藥了？

杜鷹：首先還是要客觀正確地看待區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化。

像我前面提到的，現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化是有著深刻的背景和原因的，有一定的客觀必然性，很可能會延續(xù)一段時間，也不是靠短期政策調(diào)整或一兩項政策措施就可以解決的。

一方面，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化不要大驚小怪、急于出招，因為目前區(qū)域分化的程度并不是改革開放以來最高的，而且也有一個對區(qū)域分化如何因勢利導(dǎo)、把壞事變好事的問題，這就需要客觀冷靜地分析。

另一方面，又不能漠然處之、掉以輕心，因為如果不加以控制和引導(dǎo)，局部地區(qū)的增速下降不僅會導(dǎo)致結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的失速，還會帶來就業(yè)、民生等社會問題，拖累整個國民經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定大局，釀成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的勢頭出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險，因此必須予以高度重視。

還要看到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在協(xié)調(diào)發(fā)展總趨勢下出現(xiàn)的分化，呈現(xiàn)出空前復(fù)雜的局面，這對區(qū)域政策的實(shí)施提出了新的更高的要求，要求我們增強(qiáng)區(qū)域政策的整體性、針對性和有效性。

《財經(jīng)》：具體來說應(yīng)該做些什么？

杜鷹：我認(rèn)為應(yīng)該研究如何有效地控制分化，因勢利導(dǎo)引導(dǎo)分化，在保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展勢頭不逆轉(zhuǎn)的前提下去加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和動能轉(zhuǎn)換。

首先是要堅持問題導(dǎo)向，目前對區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化以及分化對協(xié)調(diào)發(fā)展總趨勢影響的分析研究還不夠，很有必要把情況摸清楚，把問題找準(zhǔn)，把原因分析透。我贊同把區(qū)域研究對象再劃小一些，重點(diǎn)調(diào)研轉(zhuǎn)型成功地區(qū)和轉(zhuǎn)型困難地區(qū)（或問題地區(qū)），抓兩頭，帶中間。

轉(zhuǎn)型成功地區(qū)當(dāng)然要數(shù)沿海省份，比如廣東、浙江、江蘇等，但也不要忘了中西部也有一些轉(zhuǎn)型工作做得比較主動、比較好的省份，去看看為什么這些地方轉(zhuǎn)型搞得好，有些什么值得總結(jié)推廣的經(jīng)驗，需要具備哪些條件，還有些什么可以利用的機(jī)會。另一方面，要重點(diǎn)調(diào)研問題地區(qū)，困難和問題在哪里，如何解決，哪些是省里可以辦的，哪些需要中央幫助解決，可以針對這些問題出臺一些新的區(qū)域性或產(chǎn)業(yè)性政策。

《財經(jīng)》：哪些問題需要中央幫助解決？政府與市場分別應(yīng)該發(fā)揮什么作用？

杜鷹：問題地區(qū)的問題肯定是一大堆，不能眉毛胡子一把抓，也不能什么都由中央背起來。在就業(yè)、民生、社保等方面的困難，中央一定要幫，幫助它們卸下包袱、輕裝上陣。

但總體來說，支持政策要以充分利用市場倒逼機(jī)制為導(dǎo)向，堅持有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于深化體制改革，有利于促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換。如果幫扶的結(jié)果是放緩了轉(zhuǎn)型和改革的步伐，那就南轅北轍了。

需要提醒一點(diǎn)，就是不能“抑東扶西”、“抑南扶北”，也就是說，這個階段的區(qū)域政策要鼓勵轉(zhuǎn)型好的地方加快轉(zhuǎn)型，不能為了縮小地區(qū)差距、控制分化勢頭，就讓轉(zhuǎn)型好的地區(qū)發(fā)展得慢一點(diǎn)，這是不對的。實(shí)際上，轉(zhuǎn)型好的地區(qū)發(fā)展快一點(diǎn)，蛋糕才能做大，我們才有更多能力去幫助問題地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

要特別注意促進(jìn)區(qū)域間的良性互動。無論是轉(zhuǎn)型好的地區(qū)還是問題地區(qū)，都有轉(zhuǎn)型的比較優(yōu)勢，也都有不同的短板和制約因素。在區(qū)域封閉的狀態(tài)下，這些問題都不好解決，只有讓資源要素流動起來、活起來，推動跨省區(qū)、跨區(qū)域的重新組合和優(yōu)化配置，才能取得一加一大于二的效果，這方面的潛力是很大的。

比如說，廣東之所以轉(zhuǎn)型快，把北京的科研成果拿到廣東去產(chǎn)業(yè)化，就是一條重要的經(jīng)驗;中部地區(qū)這幾年崛起的勢頭不錯，也是主動對接沿海、接受沿海的輻射和帶動的結(jié)果;重慶、四川、貴州也是靠產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，重塑了競爭優(yōu)勢。所以要進(jìn)一步消除資源要素流動的體制性障礙，建立全國統(tǒng)一的大市場，才可能解決好區(qū)域分化問題。

《財經(jīng)》：進(jìn)入新時代后，中國與世界發(fā)展的關(guān)系更加緊密，在這方面，能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化做些引導(dǎo)嗎？

杜鷹：要調(diào)控好國際國內(nèi)兩個市場的關(guān)系。我國要素成本升高了，不少勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到東南亞、南亞、非洲去了，這本來無可厚非。但是我國中西部很多地方就業(yè)還不充分，特別是一些特殊困難地區(qū)，急需東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過去。但為什么企業(yè)只往海外轉(zhuǎn)不往中西部轉(zhuǎn)？說明我們的政策沒有加以有意識地引導(dǎo)。

在這方面，可以考慮出臺一些引導(dǎo)沿海勞動密集型產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的特殊政策，這對于帶動困難地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制地區(qū)發(fā)展差距的擴(kuò)大是很有意義的。