完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的探討

摘 要：農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要是指應(yīng)用特定的制度來全面彌補農(nóng)民群眾在生態(tài)保護(hù)當(dāng)中所能夠承受的各類損失。就本質(zhì)而言，實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)幕咀谥际且徑鉀_突，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)實施全面整合。從當(dāng)前來說，諸多地區(qū)均在探索實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)幕究蚣?，目的是要運用法律約束的形式來緩和各類矛盾，并且在這一基礎(chǔ)上努力平衡生態(tài)權(quán)益和農(nóng)民群眾的自身權(quán)利。從生態(tài)補償來考慮，和農(nóng)業(yè)生態(tài)補償息息相關(guān)的法律制度體系還有待于進(jìn)一步完善，這就需要應(yīng)用法律的渠道來平衡當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生態(tài)。本文在概述農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)上，探討了我國實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的迫切性，分析了當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度存在的問題，并提出了進(jìn)一步完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的對策選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生態(tài)補償；法律制度

中圖分類號：D922.4；D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0075-02

作者簡介：郗錚（1983-），女，漢族，河南林州人，研究生，西安培華學(xué)院通識教育中心，講師，研究方向：馬克思主義理論、習(xí)近平生態(tài)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

在目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系之中，農(nóng)業(yè)理應(yīng)成為其中的中心和基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)生態(tài)和本地的未來發(fā)展具有相當(dāng)密切之聯(lián)系。對各地生態(tài)環(huán)境加以充分完善，能夠切實消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成的各類生態(tài)隱患，而且還能實現(xiàn)生態(tài)和農(nóng)業(yè)之間的平衡。但是，在這一過程之中，一旦要對生態(tài)環(huán)境實施保育，那自然很有可能會對一些生產(chǎn)者造成極大的負(fù)擔(dān)。該現(xiàn)狀事實上非常不利于提高人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主動性。面對著新的形勢，我國十分需要應(yīng)用農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)呐e措與手段以平衡相關(guān)各方的利益，在確保農(nóng)業(yè)生態(tài)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施償付之代價。和農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)體系必須進(jìn)行健全完善，應(yīng)用法律的途徑來落實相關(guān)保障，從而讓生產(chǎn)者和本地農(nóng)業(yè)生態(tài)間的對立矛盾得到切實緩解。

一、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償概述

所謂生態(tài)補償，主要是指生物體、種群或者生態(tài)系統(tǒng)在遭受干擾之后體現(xiàn)出來的減緩干擾與改善個人狀態(tài)讓生存得到繼續(xù)維持之能力，或可視為對生態(tài)負(fù)荷加以還原的能力。生態(tài)補償十分注重自然生態(tài)對外部壓力所具有的緩沖力，也是生態(tài)系統(tǒng)對自身的修復(fù)與還原。生態(tài)補償體系的最終目的是為切實保護(hù)、恢復(fù)與維護(hù)生態(tài)服務(wù)等功能，從而做到自然生態(tài)補償。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償屬于生態(tài)補償?shù)木唧w形式之一，和生態(tài)補償?shù)暮x保持一致。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹饕拍詈w了以下主要內(nèi)容：一是其目的是為了切實保護(hù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，旨在保護(hù)與恢復(fù)、維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)所具備的服務(wù)性功能；二是不僅要對保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作出相應(yīng)貢獻(xiàn)的人士作出補償，而且還應(yīng)當(dāng)對在保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中自身利益的受損加以補償，這里的利益損害不僅包含顯性經(jīng)濟(jì)利益，而且還涵蓋了隱形存在著的放棄發(fā)展而導(dǎo)致的機(jī)會損失。

二、我國實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的迫切性

一是我國生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求。近年來，全球各國均將生態(tài)文明視為本國未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略性舉措，我國一樣在這一時期推進(jìn)了生態(tài)文明創(chuàng)建工作。黨的十八大用單獨的篇章來論述生態(tài)文明，讓其地位得到了空前的提升。自然，生態(tài)文明建設(shè)之所以這樣重要，也與如今我國農(nóng)業(yè)生態(tài)被大量破壞、農(nóng)業(yè)性資源大量減少、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域污染趨于嚴(yán)重為特點的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之間密不可分。一旦農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境無法得到切實改進(jìn)，就會導(dǎo)致我國的生態(tài)文明整體建設(shè)無法實現(xiàn)，所以國家一定要從制度與政策上確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償能夠得到全面落實，而加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度建設(shè)是必不可少的。二是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的迫切要求。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不但涵蓋了可以進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的土地資源，而且還涵蓋了濕地、草原、湖泊以及森林等諸多資源。然而，一直以來，為切實解決生存壓力，我國始終堅持以農(nóng)產(chǎn)品為中心的農(nóng)業(yè)開放戰(zhàn)略，將非常多的非耕地資源轉(zhuǎn)換成土地資源，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)資源在多樣性上受到極大的損失，進(jìn)而造成了無法避免的生態(tài)環(huán)境遭受破壞的問題，而且還影響到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)的合理發(fā)展。雖然我國也在運用相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償性舉措對各類環(huán)境被破壞的問題加以修補。然而，因為法律制度性的問題，導(dǎo)致大量政策舉措只能夠在當(dāng)時實施，其成效難以全面展現(xiàn)。三是提升維護(hù)農(nóng)民群眾經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重要保障。在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之中，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益難以得到保證是十分重要的誘因之一，也是我國綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受巨大阻力的重要內(nèi)容，而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償則運用財稅、社會公益以及市場調(diào)節(jié)等各類途徑來激勵一線農(nóng)民群眾來保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡的重要機(jī)制。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度得到健全以后，農(nóng)業(yè)工作者的切實經(jīng)濟(jì)利益能夠有力地保障，且其主動性一定能夠得到極大地提升，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)業(yè)生態(tài)化良好循環(huán)機(jī)制。

三、當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度存在的問題

一是立法缺乏系統(tǒng)性。依據(jù)目前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律現(xiàn)狀，只有《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)健全完善生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制。此條盡管已明文給予生態(tài)補償制度以法律上的地位，但還是沒有和其加以配套的法律制度，可執(zhí)行性不高。同時，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)體系并不只是供應(yīng)糧食生產(chǎn)的土地類資源，而且還覆蓋了包括濕地、草原、湖泊以及森林等在內(nèi)的大量資源，和其有關(guān)的生態(tài)補償則是諸多不同利益主體彼此權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任進(jìn)行重新劃分之過程。如今，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)定只是散見于《農(nóng)業(yè)法》與《土地管理法》等專業(yè)性法律之中，且多為原則性的條款，對于具體操作內(nèi)容還缺少精準(zhǔn)的法律證據(jù)。二是立法中缺少社會大眾尤其是農(nóng)民群體的積極參與。我國修訂之后的環(huán)保法和相關(guān)單行法都明文規(guī)定了公眾應(yīng)當(dāng)參與其中，但是對參與的范圍、方式以及機(jī)制等都缺少相應(yīng)的法律規(guī)定，在司法實踐當(dāng)中盡管有公眾的積極參與，但是卻缺少行為上的制約、參與的途徑也不夠順通，而且農(nóng)民群眾也沒有相應(yīng)的渠道來表達(dá)自身訴求，只得被動地加以接受，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策難以全面體現(xiàn)出利益相關(guān)人的切實權(quán)益，在相當(dāng)大的程度上影響到了決策的規(guī)范性與嚴(yán)謹(jǐn)性。三是補償資金的來源較為單一。當(dāng)前主要是由政府部門來買單，而市場則極少會參與其中。如今，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金是運用中央與地方政府運用財政轉(zhuǎn)移加以支付、政策補償?shù)认嚓P(guān)形式一起承擔(dān)的，制度的運轉(zhuǎn)成本相當(dāng)高，而且財政的壓力也在不斷增加，資金的來源途徑過于單一，導(dǎo)致政府補償?shù)哪芰σ约胺秶幌拗?，十分不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)穆鋵?。四是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域性因素還不夠顯著，因此，要制定出臺具有地域性特征的合理補償標(biāo)準(zhǔn)是確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度得到全面落實的重點。在一些地方所制定的地方性法規(guī)當(dāng)中，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定無法讓下級政府進(jìn)行參考，從而間接拓展了政府機(jī)關(guān)的自由性裁量范圍，無法確保受補償人群的切身利益。同時，還會導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任缺乏明顯界限，非常不利于對補償行為實施監(jiān)督與追責(zé)。

四、進(jìn)一步完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的對策選擇

（一）提升我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度設(shè)置的規(guī)范性

我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境總體性決定了系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)體系保障的重要意義，也就決定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償所具有的立法等級與具體內(nèi)容均應(yīng)具有系統(tǒng)性以及完整性。因此，要從國家的層面上全面理順生態(tài)補償法律法規(guī)與周邊環(huán)境資源法律彼此間的關(guān)系。要按照《農(nóng)業(yè)法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律，盡可能地推動《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法》。唯有農(nóng)業(yè)生態(tài)的補償權(quán)能夠得到法理層面上的認(rèn)可，這一權(quán)利才能夠真正有法律上的效力，而且還能夠轉(zhuǎn)換為法定的權(quán)利。與此同時，還要完善具體的落實機(jī)制以及救濟(jì)渠道，把應(yīng)然的權(quán)利切實轉(zhuǎn)換成實然的權(quán)利，確保我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)補償權(quán)能夠得到落實。

（二）完善我國的公眾參與機(jī)制

首先是要創(chuàng)建農(nóng)業(yè)生態(tài)決策的社會參與體系。在政府部門實施決策之前，還需要及時運用微信、微博、網(wǎng)絡(luò)等方式向有關(guān)地域的農(nóng)民群眾發(fā)布相關(guān)信息。在決策的過程之中，應(yīng)當(dāng)注重于引導(dǎo)社會各方加以關(guān)注，從而建立其政府、企業(yè)與社會公眾共同決策的科學(xué)機(jī)制。我國政府還應(yīng)當(dāng)立即公布立法方面的新動態(tài)、新政策以及生態(tài)補償資金運用狀況等有關(guān)信息，有力地落實廣大農(nóng)民群體對于生態(tài)補償?shù)闹闄?quán)。其次是要健全生態(tài)補償聽證機(jī)制。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)補償牽涉到了多方面的利益，能夠切實保障農(nóng)民群體的權(quán)益，而且還能夠避免決策出現(xiàn)盲目性。要積極健全聽證機(jī)制，邀請社會各方利益的代表尤其是要拓展農(nóng)民代表的權(quán)益，提供讓其充分表達(dá)自身訴求與建議的方式，努力做到?jīng)Q策的科學(xué)化與規(guī)范化。最后是要全力發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)域公益性組織所具有的力量，為社會大眾參與到生態(tài)補償之中建立起彼此交流的良好平臺。

（三）千方百計拓展補償?shù)耐緩?/p>

要不斷拓展我國補償資金的途徑，改進(jìn)補償?shù)姆绞?，?chuàng)建政府體系與市場機(jī)制彼此聯(lián)系的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)補償方式。依據(jù)當(dāng)前我國生態(tài)補償資金的來源過于單一化的不足，要不斷拓展補償資金的來源途徑，積極鼓勵社會資金加以募集并且運用好市場體系。政府部門除了實施財政轉(zhuǎn)移支付以及政策性補償之外，還要積極實施好環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)容，全面調(diào)動起廣大農(nóng)戶的參與激情。我國應(yīng)當(dāng)充分學(xué)習(xí)與借鑒美國、德國等西方國家在環(huán)境友好項目中開展的生態(tài)補償先進(jìn)經(jīng)驗。同時，還可運用征收農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償金的形式來募集相應(yīng)的補償資金，并且持續(xù)拓展資金的來源途徑。當(dāng)然，還應(yīng)積極借鑒別國在生態(tài)補償方面的先進(jìn)經(jīng)驗，在政府進(jìn)行補償?shù)闹鲗?dǎo)之下實施市場化補償新機(jī)制。

（四）健全我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督體系

我國政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷強化執(zhí)法工作，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的監(jiān)督體系，這是本領(lǐng)域有關(guān)政策是否能夠得到全面落實的重要基礎(chǔ)。首先是應(yīng)當(dāng)規(guī)定各級政府部門的責(zé)任目標(biāo)和權(quán)力的范圍，對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)補償資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定加以支付，并實施全程化監(jiān)控，切實防范資金被挪作他用。其次是應(yīng)當(dāng)積極推廣環(huán)境友好類替代性技術(shù)與限定性的農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之運用，對于極大地影響到生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型加以監(jiān)管，并且形成合理的獎懲制度。最后是要對農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中的項目實施狀況實施全面評估，對于工作效果突出的農(nóng)戶予以相應(yīng)的獎勵，對于未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的農(nóng)戶則應(yīng)取消其獲得補貼之資格。

五、結(jié)語

綜上所述，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一項十分重要的系統(tǒng)性工程。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律體系通過法治化形式來推動生態(tài)補償?shù)玫匠浞致鋵?。該制度之實施能夠有效地激發(fā)出農(nóng)民群眾保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)之主觀能動性，有力地調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相互間的矛盾，進(jìn)而推動五位一體的綜合發(fā)展，不斷提高我國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭實力，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)往現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的方向加以發(fā)展。

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