人民銀行會計核算監(jiān)督職能作用及其實施研究

劉亞軍 苑士威

摘 要：本文以人民銀行會計核算監(jiān)督為視角，梳理近年來人民銀行會計核算監(jiān)督職能的作用表現(xiàn)及其實施效果，比較分析國外中央銀行和國內(nèi)商業(yè)銀行內(nèi)部會計控制或監(jiān)督的特征及其有效經(jīng)驗；立足人民銀行“大會計”理念及工作實際，從組織建設(shè)、制度規(guī)范、技術(shù)手段、監(jiān)督價值等方面提出了進(jìn)一步提升人民銀行會計核算監(jiān)督發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：會計核算監(jiān)督；特征分析；發(fā)展策略

中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（11）-0088-04

近年來，人民銀行會計核算組織體系和會計管理體制發(fā)生了重大變革，會計核算業(yè)務(wù)處理向數(shù)據(jù)集中趨勢發(fā)展，會計核算風(fēng)險點更為隱蔽，風(fēng)險防控壓力不斷加大，對人民銀行資金風(fēng)險防控的能力和要求提出了新的挑戰(zhàn)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)會計核算管理、規(guī)范會計核算監(jiān)督行為、提高會計核算監(jiān)督水平成為亟待探索與研究的一項重要課題。

一、人民銀行會計核算監(jiān)督的職能作用及其實施狀況

隨著管理理念、體制改革及管理科學(xué)化水平的提升，人民銀行的會計核算管理體制不斷改革和深化，會計核算監(jiān)督工作職責(zé)也在不斷調(diào)整，以適應(yīng)會計核算業(yè)務(wù)風(fēng)險防控的需要。

（一）人民銀行會計核算監(jiān)督發(fā)展歷程

1.1996年之前，設(shè)置會計檢查輔導(dǎo)員崗位。1988年，人民銀行有關(guān)制度規(guī)定，會計專業(yè)崗位設(shè)置包括核算崗、組織執(zhí)行崗和主管崗，其中組織執(zhí)行崗包括會計檢查輔導(dǎo)員。1991年，人民銀行要求各級行配備會計檢查輔導(dǎo)員，做好經(jīng)常性的會計檢查輔導(dǎo)工作，對違反制度的現(xiàn)象及時加以糾正。從其工作內(nèi)容和要求看，會計檢查輔導(dǎo)員崗承擔(dān)了會計監(jiān)督的工作職責(zé)，體現(xiàn)了早期監(jiān)督的分散特征。

2.1997-2002年，設(shè)置事后監(jiān)督崗位。1997年，人民銀行要求對會計賬務(wù)處理的全過程實行監(jiān)督，即事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，會計部門須設(shè)置相應(yīng)崗位，配備必需人員，落實監(jiān)督事項；要求內(nèi)部監(jiān)督部門作為對業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須獨立地監(jiān)督各項業(yè)務(wù)活動，同時及時將檢查評價的結(jié)果反饋給最高管理層。自1997年開始，人民銀行營業(yè)、國庫、發(fā)行等會計核算部門陸續(xù)設(shè)置了事后監(jiān)督崗位。

3.2002-2014年，設(shè)立事后監(jiān)督中心。2002年，人民銀行規(guī)定：“各分行、營業(yè)管理部、中心支行，應(yīng)設(shè)立會計事后監(jiān)督中心并按照內(nèi)部控制的原則合理設(shè)置崗位；縣級支行應(yīng)配備獨立于會計核算人員的事后監(jiān)督人員。”2004年8月，明確要求“各分行、營業(yè)管理部、中心支行應(yīng)成立獨立的事后監(jiān)督中心，對已完成的核算業(yè)務(wù)實行事后監(jiān)督。”并對事后監(jiān)督工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作程序以及管理作了具體規(guī)定。

4.2015年以來，事后監(jiān)督崗位與事后監(jiān)督中心并存的工作模式。2014年下半年，人民銀行取消了地市中心支行事后監(jiān)督部門。現(xiàn)行會計核算監(jiān)督工作體制是分行或省會中心支行核算業(yè)務(wù)由事后監(jiān)督中心實施監(jiān)督，地市中心支行會計核算監(jiān)督由各核算部門自行監(jiān)督。

（二）人民銀行會計核算監(jiān)督工作現(xiàn)狀

2010年以來，人民銀行明確提出會計核算監(jiān)督是對會計核算業(yè)務(wù)實施全過程的監(jiān)督。人民銀行會計核算監(jiān)督理念開始由事后監(jiān)督為主導(dǎo)向業(yè)務(wù)處理過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)事后監(jiān)督十年來發(fā)展經(jīng)驗及分析監(jiān)督工作現(xiàn)狀，人民銀行會計核算監(jiān)督還存在著一些亟待解決的問題。一是會計核算監(jiān)督模式不能適應(yīng)現(xiàn)行業(yè)務(wù)發(fā)展需要。二是監(jiān)督手段與數(shù)據(jù)集中時效性脫節(jié)。會計核算監(jiān)督手段仍以手工為主，與核算系統(tǒng)發(fā)展不匹配。三是會計監(jiān)督制度滯后于會計業(yè)務(wù)變化。業(yè)務(wù)核算制度基本保持與核算系統(tǒng)運行上線時間同步實施，而會計監(jiān)督制度往往很滯后，影響監(jiān)督效能發(fā)揮。四是監(jiān)督信息共享及利用率不高。受技術(shù)手段和人員素質(zhì)等因素的影響，監(jiān)督部門或監(jiān)督崗位人員往往忙于日常監(jiān)督和事務(wù)性工作，很少或忽視對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行風(fēng)險分析和評估，同時，由于缺乏統(tǒng)一的會計監(jiān)督信息披露制度，監(jiān)督結(jié)果的利用及轉(zhuǎn)化程度不高。

二、國內(nèi)外銀行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督特征分析和借鑒

（一）國外中央銀行內(nèi)部會計監(jiān)督的主要特點

在風(fēng)險管理理念的推動下，國外中央銀行和貨幣管理當(dāng)局對內(nèi)部控制、監(jiān)督逐漸突破審計專業(yè)的限制，開始向管理和治理方向拓展，總結(jié)其內(nèi)部控制和會計監(jiān)督的發(fā)展，主要特征如下：

1.主要發(fā)達(dá)國家中央銀行和貨幣管理當(dāng)局的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理遵循一定的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)。在組織結(jié)構(gòu)上，1992年美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制一整體框架》為組織建設(shè)和改進(jìn)內(nèi)部控制體系提供了可操作、指導(dǎo)性的整體框架，在西方國家得到了廣泛運用，許多國家的中央銀行以COSO內(nèi)控框架為基礎(chǔ)構(gòu)建內(nèi)部控制體系，如美聯(lián)儲內(nèi)部控制遵循COSO內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，日本銀行以COSO原則為基礎(chǔ)制定了現(xiàn)場檢查表。其中，美聯(lián)儲內(nèi)部控制在遵循COSO內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的同時，吸收了《薩班斯一奧克斯利法案》中有關(guān)審計委員會、財務(wù)報告、審計報告路徑、內(nèi)部審計與外部審計關(guān)系、信息公開等方面的內(nèi)容。在組織行為和標(biāo)準(zhǔn)上，采用國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，如IIA標(biāo)準(zhǔn)和公共部門內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)指南。內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）制定的內(nèi)部審計準(zhǔn)則和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是目前各國中央銀行和貨幣當(dāng)局普遍采用的基本準(zhǔn)則。

2.專設(shè)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制和風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)。國際上，一般情況下，中央銀行內(nèi)部都設(shè)有一個風(fēng)險管理和內(nèi)部控制部門，這個部門不承擔(dān)具體的經(jīng)營和管理職責(zé)，而是專門負(fù)責(zé)組織整體上的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制工作，體現(xiàn)經(jīng)營、管理和控制相互分離、相互制約的原則。

（1）成立了專司內(nèi)部控制的部門或風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，建立了以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系。如美聯(lián)儲設(shè)立相對獨立的總監(jiān)察辦公室；歐洲中央銀行設(shè)立內(nèi)審司，下設(shè)歐央行審計處和歐央行體系審計處。法蘭西銀行在總秘書局設(shè)立了內(nèi)部控制和預(yù)算管理部，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離，獨立行使監(jiān)督管理職能。日本銀行設(shè)有監(jiān)事會，負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查日本銀行的業(yè)務(wù)和政策執(zhí)行情況。韓國銀行專設(shè)監(jiān)事崗位作為職權(quán)最高的內(nèi)部監(jiān)督人員。

（2）在組織體系上保證內(nèi)部審計、監(jiān)督的獨立性。國外許多中央銀行內(nèi)部審計部門是直接接受單位最高管理層的領(lǐng)導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)并報告工作，不受其他部門和個人干預(yù)。如美聯(lián)儲專職審計人員負(fù)責(zé)向董事會報告，理事會內(nèi)部設(shè)有總檢查員辦公室，負(fù)責(zé)對美聯(lián)儲財務(wù)報告進(jìn)行審查和確認(rèn)。英格蘭銀行審計委員會負(fù)責(zé)審查內(nèi)部審計制度和財務(wù)報告。

3.利用先進(jìn)技術(shù)手段，建立內(nèi)部審計與內(nèi)部會計控制的嚴(yán)密約束機(jī)制。美聯(lián)儲內(nèi)部審計對財務(wù)運行狀況進(jìn)行獨立評價。美聯(lián)儲的內(nèi)部審檢體系十分完備，設(shè)有相對獨立的總監(jiān)察辦公室和專職獨立審計人員，負(fù)責(zé)對美聯(lián)儲每年的財務(wù)報告進(jìn)行全面審查和確認(rèn)，除此之外，各聯(lián)邦儲備銀行均設(shè)有專職財務(wù)審計人員，直接向聯(lián)儲理事會報告工作。德國央行建立內(nèi)部審計與會計管理的約束機(jī)制。在德國央行內(nèi)部管理中，成本會計的理念、方法和技術(shù)得到了全面體現(xiàn)、運用，并且形成了完備數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。

（二）我國商業(yè)銀行內(nèi)部會計控制及監(jiān)督的主要特點

近年來，我國商業(yè)銀行內(nèi)控體系建設(shè)不斷完善，風(fēng)險控制效能不斷提高。雖然相比西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)控管理有一定的差距，但也取得了一定成績。會計核算監(jiān)督作為其內(nèi)部控制體系的重要組成部分，在防范和化解各類核算業(yè)務(wù)風(fēng)險、提高會計核算質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。呈現(xiàn)出以下特點：

1.設(shè)立內(nèi)部會計監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國大多數(shù)商業(yè)銀行都建立了相對獨立的內(nèi)部會計監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但履行事后監(jiān)督職能的部門名稱不盡相同。近年來隨著商業(yè)銀行業(yè)務(wù)處理數(shù)據(jù)的集中化，商業(yè)銀行的事后監(jiān)督部門向監(jiān)督中心轉(zhuǎn)型，組織結(jié)構(gòu)由網(wǎng)點分散型向分行集中型轉(zhuǎn)化。

2.會計核算監(jiān)督方式全面轉(zhuǎn)向信息化、集約化。目前我國商業(yè)銀行事后監(jiān)督的主要方式是系統(tǒng)監(jiān)督，包括個人儲蓄、對公業(yè)務(wù)、支付結(jié)算、債權(quán)投資等各項業(yè)務(wù)的會計核算監(jiān)督工作均實現(xiàn)了完全電子化，即運用OCR等影像技術(shù)，采用掃描和直接導(dǎo)入等方式，實現(xiàn)憑證、賬簿、報表等會計檔案資料影像采集、處理、存儲和調(diào)閱的全程自動化和電子化。利用計算機(jī)系統(tǒng)，會計核算監(jiān)督實行重點監(jiān)督與抽樣監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督形式。

3.監(jiān)督理念由復(fù)核型向風(fēng)險防控型轉(zhuǎn)變。隨著風(fēng)險監(jiān)督理念的逐步深入，我國商業(yè)銀行也在不斷改造監(jiān)督流程，在開展賬務(wù)監(jiān)督的同時，實時監(jiān)測網(wǎng)點違規(guī)操作或異常交易信息，發(fā)出預(yù)警信息。加強(qiáng)監(jiān)督資源共享，建立風(fēng)險計量模型，逐步實現(xiàn)監(jiān)督重點從復(fù)核型向風(fēng)險監(jiān)控型轉(zhuǎn)變，發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警功能，進(jìn)一步提升監(jiān)督的針對性和有效性，最終實現(xiàn)風(fēng)險導(dǎo)向和流程導(dǎo)向的監(jiān)督模式。部分商業(yè)銀行開始建立監(jiān)督結(jié)果電子信息庫，利用風(fēng)險部位、發(fā)現(xiàn)問題等信息進(jìn)行綜合評估，為內(nèi)部管理提供價值參考。

4.會計核算監(jiān)督成果作為會計工作考核的依據(jù)。目前，我國商業(yè)銀行都有一套完整的管理制度，通常會計核算結(jié)果被運用在會計業(yè)務(wù)考核中。會計部門或事后監(jiān)督部門制定會計業(yè)務(wù)考核制度，由事后監(jiān)督部門進(jìn)行考核，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題督促立即整改，并根據(jù)制度進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

總結(jié)性看，國外中央銀行和國內(nèi)商業(yè)銀行內(nèi)部會計控制的有效運行突出的特點是：獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或監(jiān)督原則、有效制約的會計控制體系、先進(jìn)的電子化控制系統(tǒng)以及建立風(fēng)險管理機(jī)制，分別體現(xiàn)了內(nèi)部會計控制的獨立性、系統(tǒng)性、時代性、現(xiàn)實性。雖然受外部環(huán)境、經(jīng)營目標(biāo)、管理政策、技術(shù)手段等不同的影響，國內(nèi)外商業(yè)銀行在內(nèi)部會計控制和監(jiān)督的實施上有所差異，但同時也表現(xiàn)出了趨同性。國外商業(yè)銀行內(nèi)部會計控制有效運行的特點在國內(nèi)商業(yè)銀行會計核算監(jiān)督上也有明顯體現(xiàn)，如監(jiān)督獨立性、監(jiān)督系統(tǒng)電子化集中、監(jiān)督理念向風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變以及有權(quán)威性的會計核算監(jiān)督考核制度等，這些行之有效的措施保證了銀行內(nèi)部會計控制和會計監(jiān)督發(fā)揮著規(guī)范會計核算行為、防范資金風(fēng)險的作用。

三、進(jìn)一步提升人民銀行會計核算監(jiān)督工作發(fā)展策略

人民銀行會計數(shù)據(jù)集中化發(fā)展必然影響其會計監(jiān)督的內(nèi)控效果和體系建設(shè)?！吨袊嗣胥y行會計基本制度》明確規(guī)定，人民銀行會計部門是本行會計工作的主管部門，對全行會計工作實行統(tǒng)一管理，體現(xiàn)出了“大會計”管理理念。當(dāng)前，人民銀行會計核算處于“縱向集中、橫向分散”的狀態(tài)，分散于營業(yè)、國庫、發(fā)行等業(yè)務(wù)部門。這種分散核算的狀態(tài)，制約了“大會計”管理職能作用的發(fā)揮。借鑒國外央行內(nèi)部會計控制和會計核算監(jiān)督管理經(jīng)驗，立足人民銀行會計核算工作實際，從組織建設(shè)、制度規(guī)范、技術(shù)手段、監(jiān)督價值等方面提出發(fā)展策略。

（一）建立科學(xué)有效的會計核算監(jiān)督體系

1.構(gòu)建會計核算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。一是樹立以過程監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督理念，明確會計核算事前、事中和事后監(jiān)督的實施部門及工作機(jī)制，特別是地市中心支行及以下機(jī)構(gòu)會計核算監(jiān)督的實施部門。二是構(gòu)建“大會計”管理的內(nèi)部控制機(jī)制。會計核算監(jiān)督融入“大會計”管理范疇是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化管理的實質(zhì)要求，將會計部門作為第一監(jiān)控部門的做法，發(fā)揮會計部門作為全行會計工作實施統(tǒng)一管理的職能，由會計部門組織建立會計核算業(yè)務(wù)事后與事前、事中的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。三是發(fā)揮會計核算監(jiān)督在內(nèi)控體制和風(fēng)險管理中的作用，探索建立會計監(jiān)督、內(nèi)部審計等部門分工合作的監(jiān)督機(jī)制，將會計核算監(jiān)督與內(nèi)部審計、崗位風(fēng)險管理有機(jī)結(jié)合起來。

2.建立健全會計規(guī)范體系、制定會計核算監(jiān)督統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)會計核算部門新業(yè)務(wù)的出臺或變動，同步進(jìn)行監(jiān)督業(yè)務(wù)規(guī)程的整合、設(shè)計，建立統(tǒng)一完善的監(jiān)督工作制度、規(guī)程、質(zhì)量考核指標(biāo)等進(jìn)行規(guī)范。

（二）提升會計核算監(jiān)督技術(shù)手段，開發(fā)業(yè)務(wù)流程式監(jiān)督系統(tǒng)

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，以“大會計”管理理念為基礎(chǔ)，通過利用網(wǎng)絡(luò)等手段提高會計信息的相關(guān)性和及時性，建設(shè)科學(xué)、高效的會計監(jiān)督信息系統(tǒng)。

（三）提升會計核算監(jiān)督工作價值

1.提高會計核算監(jiān)督結(jié)果的轉(zhuǎn)化和利用。將會計監(jiān)督結(jié)果作為業(yè)務(wù)考核依據(jù)，納入業(yè)務(wù)考核體系；建立會計核算監(jiān)督風(fēng)險評估機(jī)制，構(gòu)建會計核算風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮會計核算監(jiān)督的風(fēng)險預(yù)警功能。

2.建立會計核算監(jiān)督信息共享機(jī)制。以“大會計”管理理念為指導(dǎo)，建立會計核算監(jiān)督信息披露制度，實現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險控制部門之間信息共享，優(yōu)勢互補(bǔ)；搭建會計核算監(jiān)督電子信息庫，分析評估會計風(fēng)險和監(jiān)督結(jié)果。

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The Study on the Function of Accounting Supervision of the Peoples

Bank of China and Its Implementation

LIU Yajun YUAN Shiwei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： From the perspective of the accounting supervision of the Peoples Bank of China （PBC）， the paper summarizes the function of the accounting supervision of PBC and its implementation effect in recent years， compares characteristics and effective experience of the internal accounting control or supervision of foreign central banks and domestic commercial banks. Based on the concept and reality of “Comprehensive Accounting” of PBC， from such aspects as the organization construction， system standardization， technical means and supervision value， the paper puts forward the development strategy to further enhance the accounting supervision of PBC.

Keywords： accounting supervision； feature analysis； development strategy