重慶“點狀用地”模式探究

■ 張夢俐

以武隆歸原小鎮(zhèn)為例，分析了點狀用地的成效以及可能面臨的挑戰(zhàn)，并提出相關的政策建議。解決了一批休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目的用地問題，積極引導了人、財、物向鄉(xiāng)村集聚，促進了農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。

一、“點狀用地”的提出

重慶山地多，自然資源豐富，不缺乏投資客投資休閑旅游項目的資金和意向，但卻一直少有成功的鄉(xiāng)村休閑項目出現，主要原因有二：一是按傳統(tǒng)供地方式，無法解決供地問題，以及農轉用、占補平衡指標問題，項目難以落地。二是傳統(tǒng)供地方式屬于整片供地，對資金要求往往過高，令投資方望而興嘆。近年來，全國不少地區(qū)已突破性采取“點狀用地”方式為休閑旅游項目落地謀出路，造就了杭州莫干山裸心谷、寧波九龍湖度假村等一批優(yōu)秀的旅游休閑項目。“點狀用地”可理解為：將項目用地區(qū)分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。2016年，重慶市國土資源和房屋管理局發(fā)布《關于貫徹落實〈關于用好農業(yè)農村發(fā)展用地政策促進農民增收的指導意見〉有關事項的通知（試行）》（渝國土房管規(guī)發(fā)〔2016〕9號），提出對“確有需要開發(fā)休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等建設項目的，探索實行規(guī)劃點狀布局和用地點狀用地”，《通知》發(fā)布后，巴南、武隆等地積極探索，使得羊鹿山旅游景區(qū)配套設施、“歸原小鎮(zhèn)”等項目得以落地，打通了農旅融合項目“規(guī)劃難、用地難”的瓶頸障礙，促進了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農房改造而來。據調研，目前已有3棟空置農房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8棟將陸續(xù)被改造成民宿、青年旅社、農事體驗工作坊等。歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地發(fā)展的一個成功案例，具有以點帶面、助推鄉(xiāng)

圖1 歸原小鎮(zhèn)中的山里工作室

二、“點狀用地”的案例與成效

歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地修建的一個鄉(xiāng)村休閑項目，位于武隆仙女山鎮(zhèn)，項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36棟村振興戰(zhàn)略實施的成效：

圖2 歸原小鎮(zhèn)中的接待室

一是使鄉(xiāng)村休閑項目順利落地。重慶市山多地少的特征突出，一個項目落地往往會縮減整個區(qū)域的消費容量。武隆歸原小鎮(zhèn)同其他鄉(xiāng)村休閑項目一樣，具有占地大、用地多、容積率低的典型特點，項目前期也遭遇難以供地、不符合規(guī)劃、不予立項等難題，后因項目符合“點狀用地”條件，遂按項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地進行點狀規(guī)劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大地減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，還減輕了投資方的資金壓力，保障了歸原小鎮(zhèn)項目的順利落地。

二是保障資本下鄉(xiāng)的權利。資本下鄉(xiāng)必須與土地深度融合，才會產生效益。歸原小鎮(zhèn)項目建設所占用的土地，是先進行征收轉為國有建設用地，后通過公開出讓方式獲取的，因而所建項目具有產權，避免了以往通過租賃民房發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游模式所存在的農戶毀約、抵押融資困難等弊端，確保了項目投資的可靠性，保障了資本下鄉(xiāng)的權利。

三是拓寬渠道促進農民增收。歸原小鎮(zhèn)項目建設后，改變了當地農民有資源沒資產、有權利沒利益的現狀。一方面，被征收農房戶主將農房周邊的耕地、林地等分別以600元/畝·年和150元/畝·年的租金租賃給項目方，用于農事相關項目打造，租賃期為12年，農民每年獲取租金收益。另一方面，歸原小鎮(zhèn)的運營解決了大量當地農民務工就業(yè)問題，其中，服務于歸原小鎮(zhèn)的污水集中處理項目為50多名村民提供了就業(yè)崗位。歸原小鎮(zhèn)使“資源變資產、資產變股金、農民變股民”成為了現實，讓農戶分享到了產業(yè)增值的收益。

四是改善鄉(xiāng)村周邊環(huán)境風貌。據了解，歸原小鎮(zhèn)項目在建設過程中，接通了由鎮(zhèn)上到項目的約7公里的自來水管，建立了污水集中處理項目，解決了沿途5個村社，1500人（其中貧困戶180人）的健康飲水問題。同時，還推動了沿線農房23戶風貌改造，使村內環(huán)境清潔整齊，改善了居民的居住條件和生活環(huán)境。

三、可能存在的問題

一是資本下鄉(xiāng)項目打政策“擦邊球”?！包c狀用地”的一大優(yōu)勢在于不僅縮減了用地指標，同時也減少了項目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會出現部分資本下鄉(xiāng)項目打“點狀用地”政策的“擦邊球”，戴著設施農用地、臨時用地的帽子非法取得建設用地。

二是生態(tài)保留用地租賃時間及價格問題。一方面，歸原小鎮(zhèn)項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設用地上所建房屋產權為40年，生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致，意味著歸原小鎮(zhèn)項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產權不一而帶來的問題。另一方面，雖然項目方已對村民賠償和租金問題進行了考慮，且按照合同約定向農戶支付租金，但村民契約精神欠缺，隨著項目的推進，當地村民提出了超出新賠償和租金訴求，導致項目不能如期推進。

圖3 歸原小鎮(zhèn)中的民宿

四、相關建議

（一）明確邊界，嚴格生態(tài)環(huán)境保護

“點狀用地”破解了旅游項目用地保障的瓶頸，促進了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但也應避免項目開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境和地質安全風險。通過點狀用地開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項目，建設過程中應堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價來發(fā)展經濟的現象，應嚴格按照市局《關于做好點狀用地審查報批工作的通知》（渝國土房管規(guī)發(fā)〔2017〕704號）執(zhí)行，不斷加強環(huán)境保護工作，做到開發(fā)建設與環(huán)境協調發(fā)展。

（二）加大政策對接力度，儲備鄉(xiāng)村旅游項目

可把握現在點狀用地政策的東風，在借鑒杭州、寧波等地先進經驗的基礎上，抓緊推行“點狀用地”試點、積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游。建議由市局會同旅游局等相關部門，以“精心規(guī)劃、科學選址，因地制宜、合理利用，積極探索、循序漸進”為原則，組織謀劃一批符合要求的，可進行“點狀用地”的鄉(xiāng)村旅游試點項目，同時做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，旅游、農業(yè)、避暑休閑等專業(yè)專項規(guī)劃的銜接工作，實現“點狀用地”項目空間、布局“多規(guī)合一”。

（三）堅持集約用地，盤活存量資源

據大數據統(tǒng)計分析，2016年重慶市連續(xù)整棟空置農房約155.93萬棟，占農村住房總量的23.68%，其中不乏可開發(fā)利用、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的閑置房屋，可借鑒“歸原小鎮(zhèn)”的做法，采用點狀用地方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，在盤活農村閑置房屋的同時，帶動經濟發(fā)展、促進農民增收、助推鄉(xiāng)村振興。