基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的海鹽村莊規(guī)劃與建設(shè)

■ 管晨熹 晏 偉

村莊建設(shè)模式是在一定自然、經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境背景下，結(jié)合當(dāng)時社會技術(shù)條件形成的人與自然特殊適應(yīng)法式，具有明顯的時代性和地域特色。文章梳理了嘉興市海鹽縣多年村莊建設(shè)實踐，嘗試探索一種具有浙江特色的村莊建設(shè)發(fā)展模式，提出未來村莊建設(shè)發(fā)展思路。

嘉興，地處肥沃的嘉杭平原，長三角地理中心，北靠上海、蘇州，南鄰杭州，與寧波隔杭州灣相望。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資源富足。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平已經(jīng)較高，較早具備“以工促農(nóng)、以城哺鄉(xiāng)”的發(fā)展條件。嘉興自1999年開始嘗試探索實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2004年全面啟動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實踐，至今已有十幾年歷程。

海鹽作為嘉興市下轄縣，在村莊的建設(shè)與發(fā)展中，不斷嘗試在村莊居民點(diǎn)的集聚、傳統(tǒng)自然村落的可持續(xù)發(fā)展、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投入、村莊傳統(tǒng)文化的挖掘、村莊生態(tài)環(huán)境的治理等方面突破創(chuàng)新。

一、特色發(fā)展案例研究

筆者選取了海鹽縣三個較為典型的村莊，通過梳理空間特色、資源要素、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，嘗試歸納出浙江村莊發(fā)展特色和建設(shè)模式。

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施+特色農(nóng)業(yè)

江渭村地處海鹽縣于城鎮(zhèn)北面，村內(nèi)河網(wǎng)密布，是典型的平原水網(wǎng)地區(qū)村莊。江渭村在新型城鎮(zhèn)化、“兩美”浙江、新農(nóng)村布點(diǎn)優(yōu)化完善等多重背景下，憑借自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和環(huán)境特色開展建設(shè)。在城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)和傳統(tǒng)自然村落改造提升的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)補(bǔ)齊配套設(shè)施短板，在村莊中心區(qū)域增設(shè)文化禮堂、衛(wèi)生服務(wù)站、村委會等公共服務(wù)設(shè)施。根據(jù)功能不同，將村莊劃分為農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、村莊文化體驗區(qū)、休閑養(yǎng)老區(qū)等建設(shè)發(fā)展區(qū)。農(nóng)業(yè)觀光區(qū)主要發(fā)展獼猴桃、葡萄等特色農(nóng)業(yè)及水稻等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)培育盆景、苗木、花卉等產(chǎn)業(yè)；村莊文化體驗區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋木坝^特色，將“伍公文化”和“同心團(tuán)子”文化融入到觀光項目中；休閑養(yǎng)老區(qū)結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)居，圍繞有機(jī)產(chǎn)品、中式養(yǎng)生及養(yǎng)老民宿進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

江渭村村莊建設(shè)特色，是在完善公建配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，以打造特色農(nóng)業(yè)為主題，以農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、村莊文化體驗區(qū)、休閑養(yǎng)老區(qū)為支撐，把村莊文化融入到觀光項目中，形成獨(dú)特的美麗村莊建設(shè)模式。

（二）挖掘人文和自然資源，發(fā)展旅游

圖1 江渭村功能布局示意圖

秦山街道永興村空間特色鮮明。沿滬杭公路形成的傳統(tǒng)自然村落，是村域空間發(fā)展主軸。村委會等服務(wù)設(shè)施沿軸線分布，兩側(cè)綠道形成景觀廊道，規(guī)劃打造為海鹽縣精品景觀帶。周家舍村莊風(fēng)情帶，位于村域主出入口，是村莊精品游線主要入口和節(jié)點(diǎn)。規(guī)劃沿周家舍布置商業(yè)建筑，結(jié)合嬉溪菜園子等已有精品觀光農(nóng)業(yè)做好配套服務(wù)，完善配套設(shè)施。由滬杭公路軸和村莊風(fēng)情帶所劃分的三個農(nóng)業(yè)片區(qū)，即村莊休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)。文溪塢精品村在延續(xù)文溪塢原有空間布局的基礎(chǔ)上，整體形成“北山—中居—南田”的布局模式，建立鄉(xiāng)間的游步道。村莊結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的“居田二元結(jié)構(gòu)”向現(xiàn)代“生產(chǎn)、生活、服務(wù)復(fù)合體”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

秦山街道永興村發(fā)展特點(diǎn)，是在已有的村莊整治的基礎(chǔ)上，提升村莊風(fēng)貌，借力互聯(lián)網(wǎng)，挖掘歷史人文和自然資源，發(fā)展精品旅游。

（三）選擇優(yōu)勢項目，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

通元鎮(zhèn)豐義村一大特色是湖羊基地，通元豐義湖羊場建設(shè)項目是海鹽縣湖山省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)內(nèi)的一個精品園。隨著浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)發(fā)展和海鹽縣新農(nóng)村集聚點(diǎn)的建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化湖羊養(yǎng)殖逐漸成為海鹽縣發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的助力點(diǎn)之一。通元鎮(zhèn)豐義村通過選擇優(yōu)勢項目，緊抓機(jī)遇，制定政策，營造寬松的發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)湖羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收和養(yǎng)殖增效。同時，豐義村重點(diǎn)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的建設(shè)和傳統(tǒng)自然村落的改造提升，增設(shè)了文化禮堂、衛(wèi)生服務(wù)站、村委會等公共服務(wù)設(shè)施。在農(nóng)牧結(jié)合基地內(nèi)建設(shè)完備的雨污分離和干濕分離系統(tǒng)，沼氣池發(fā)酵生產(chǎn)沼氣供應(yīng)本場生產(chǎn)和生活，沼液經(jīng)分離后輸入污水處理池塘，經(jīng)耗氧處理后供應(yīng)當(dāng)?shù)氐?00多畝農(nóng)田，實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合。

豐義村村莊建設(shè)及發(fā)展的主要特色是通過選擇優(yōu)勢項目，緊抓機(jī)遇，引入社會資本，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)用生態(tài)建設(shè)的理念，完善村莊配套和基礎(chǔ)設(shè)施。

圖2 永興村功能布局示意圖

二、未來村莊建設(shè)發(fā)展思路

（一）調(diào)整村莊規(guī)劃體系，完善村莊建設(shè)體制機(jī)制

在技術(shù)理論層面，村莊規(guī)劃設(shè)計規(guī)范起步較晚。2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布，首次將鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃納入法定規(guī)劃范疇。緊接著，一系列村莊整治與規(guī)劃的規(guī)范文件相繼出臺：2014年浙江省出臺了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范》；2016年10月浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省深化美麗村莊建設(shè)行動計劃（2016-2020年）》。在上述諸多規(guī)范文件和編制導(dǎo)則的指引下，海鹽縣先后組織編制了《海鹽縣域村莊布點(diǎn)規(guī)劃》和各鎮(zhèn)、街道村莊規(guī)劃設(shè)計、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)房設(shè)計落地示范村規(guī)劃等村莊規(guī)劃以及其他各類專項規(guī)劃。

早期開展的村莊建設(shè)規(guī)劃大多沿用城市規(guī)劃的理論、技術(shù)和手法，對村莊建設(shè)發(fā)展研究和認(rèn)識不夠。新農(nóng)村建設(shè)盲目效仿城市，未能切實解決城鄉(xiāng)關(guān)系和農(nóng)村實際發(fā)展問題。新社區(qū)選址、民居設(shè)計等與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式不適應(yīng)。因此，構(gòu)建適應(yīng)村莊發(fā)展的規(guī)劃技術(shù)體系，并因地制宜地展開不同層級、不同地區(qū)的村莊建設(shè)規(guī)劃對提升農(nóng)村建設(shè)管理水平至關(guān)重要。

健全符合實際的縣域村莊布點(diǎn)規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃設(shè)計的規(guī)劃體系。由“簡單分類型的縣域村莊布點(diǎn)規(guī)劃、內(nèi)容繁雜化的村莊建設(shè)規(guī)劃”調(diào)整為“綜合統(tǒng)籌型的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、簡單實用化的村莊建設(shè)規(guī)劃”。確立村莊布點(diǎn)規(guī)劃的引領(lǐng)地位，健全村莊建設(shè)規(guī)劃的管理機(jī)制，強(qiáng)化村莊規(guī)劃設(shè)計的實施操作性。

（二）探索宅基地有償收回制度，存進(jìn)村莊建設(shè)用地集約利用

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中，宅基地的大量保留，一是加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入；二是造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。提高農(nóng)房集聚，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，是改善農(nóng)村居住環(huán)境、盤活農(nóng)村存量土地、實現(xiàn)農(nóng)村土地價值、增加農(nóng)民及村級集體收入的有效途徑，同時也是合理配置城鄉(xiāng)空間資源、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實現(xiàn)土地節(jié)約集約的有效抓手。

完善村莊布點(diǎn)規(guī)劃，強(qiáng)化與土地利用總體規(guī)劃的銜接，合理測算并確定農(nóng)民建房所需新增建設(shè)用地規(guī)模與空間；開展統(tǒng)一農(nóng)戶宅基地和自留地退回的利益補(bǔ)償試點(diǎn)，鼓勵鎮(zhèn)、村結(jié)合本地實際，在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，探索宅基地、自留地有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回的工作機(jī)制；積極開展宅基地固化試點(diǎn)，在充分保障“戶戶有宅、一戶一宅、面積法定”的前提下，對新申請宅基地實行有償使用。針對問題導(dǎo)向，完善“1+X+Y”鎮(zhèn)村布局體系，加大市鎮(zhèn)中心區(qū)域的集聚力度，提高城鎮(zhèn)中心各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套程度；加強(qiáng)面向農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的就業(yè)服務(wù)和社會保障體系建設(shè)，完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)促進(jìn)體系。針對目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)化相關(guān)獎補(bǔ)政策，突出政策的導(dǎo)向性。合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，把補(bǔ)助重點(diǎn)放到新市鎮(zhèn)社區(qū)、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，提高規(guī)劃集聚點(diǎn)的吸引力，推動更多地農(nóng)戶向新社區(qū)集聚；推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及適度規(guī)模經(jīng)營，整合村莊空間資源。

（三）建立村莊產(chǎn)業(yè)支撐平臺，推進(jìn)村莊產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展

從縣域?qū)用嬲w謀劃村莊發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域功能協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、空間布局合理及支撐體系完善的城鄉(xiāng)系統(tǒng)。以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+”的模式對產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)價值進(jìn)行重新認(rèn)識。

將城市開發(fā)中“大平臺”的基本模式和基本原理復(fù)制到村莊建設(shè)中。農(nóng)民、村集體以自身的土地權(quán)益出資與社會資本合作?！捌脚_”負(fù)責(zé)村域的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)營。農(nóng)民作為村莊開發(fā)平臺的股東，每年可以獲得固定分紅。以“平臺”為基礎(chǔ)，使單純農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)、村莊旅游業(yè)或提供服務(wù)等，整體謀劃實施一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)體系，加大村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施向村莊的延伸。分類確定不同規(guī)模、功能、區(qū)位的中心村需要配建的交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。結(jié)合現(xiàn)狀分布情況，安排建設(shè)進(jìn)度。依據(jù)村莊體系，規(guī)劃供水、污水、垃圾治理、道路、電力、通訊、防災(zāi)減災(zāi)等設(shè)施的用地位置、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確定鄉(xiāng)、村莊內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)方式和運(yùn)營模式。依據(jù)農(nóng)民生活圈，配置鄉(xiāng)、村莊內(nèi)的教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化等公共服務(wù)設(shè)施，明確各類公共服務(wù)設(shè)施的用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定各類設(shè)施共建共享方案，避免重復(fù)建設(shè)。

（五）建立村莊環(huán)境衛(wèi)生治理長效機(jī)制，優(yōu)化村莊人居環(huán)境

村莊人居環(huán)境是農(nóng)民生產(chǎn)勞動、生活居住、休閑娛樂和社會交往的空間場所，包括生產(chǎn)、生活和活動的自然環(huán)境、人文環(huán)境及人工環(huán)境。近幾年隨著農(nóng)房整治、美麗宜居示范村建設(shè)等工作的推進(jìn)，農(nóng)村危舊房整治、城鄉(xiāng)生活垃圾收集和分類、村莊生活污水治理、河道整治清淤等工作成效顯著，農(nóng)村人居環(huán)境大有提升。未來必須持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，總結(jié)經(jīng)驗，補(bǔ)齊斷板，建立長效機(jī)制。

建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極發(fā)揮社會支持”的農(nóng)村建設(shè)多元化投資機(jī)制和以村民為主體的公共設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理機(jī)制。調(diào)動村民參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的積極性，明確各方環(huán)境保護(hù)職責(zé)。通過推進(jìn)垃圾處理、污水處理、衛(wèi)生改廁、村道硬化、村莊綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境。加強(qiáng)村莊自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加大宣傳力度，提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識。在村莊區(qū)域大力倡導(dǎo)節(jié)能、環(huán)保、綠色、健康的生產(chǎn)生活方式和消費(fèi)模式。通過宣傳教育，提高農(nóng)民對生態(tài)環(huán)保的責(zé)任感，使治理垃圾、保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為廣大農(nóng)民的自覺行動。

（六）挖掘村莊特色資源，塑造村莊特色風(fēng)貌

梳理村莊田園風(fēng)光、自然景觀、建筑風(fēng)格和文化特色等資源要素，劃定風(fēng)貌管控分區(qū)，提出風(fēng)貌控制要求，制定鄉(xiāng)、村莊風(fēng)貌規(guī)劃指引。挖掘人文歷史，把文化美和自然美融入農(nóng)村發(fā)展中，建設(shè)有鄉(xiāng)土味道的美麗鄉(xiāng)村。在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，重視歷史文脈延續(xù)，展現(xiàn)村莊個性，以挖掘文化之根、弘揚(yáng)文化之魂、夯實文化之基為出發(fā)點(diǎn)，收集整理村名村史、家風(fēng)家訓(xùn)、名人逸事等村莊歷史人文資源。在打造特色文化的同時，注重保留村莊的鄉(xiāng)土味道，遵循村莊自身發(fā)展規(guī)律，注重村莊和環(huán)境相互融合。