建設(shè)基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系的思考

楊遠(yuǎn)慧

摘要：通過引入情景構(gòu)建的概念，分析情景構(gòu)建對于加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)防和準(zhǔn)備工作的重要實(shí)踐意義，研究基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案與傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案的區(qū)別，重點(diǎn)從理念認(rèn)識、制度建設(shè)、體系結(jié)構(gòu)等方面思考如何建設(shè)基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系，切實(shí)解決我國應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)存的瓶頸問題。

關(guān)鍵詞：情景構(gòu)建；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急準(zhǔn)備

為全面加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)防和準(zhǔn)備工作，切實(shí)解決我國應(yīng)急預(yù)案體系存在的瓶頸問題，國內(nèi)學(xué)者充分借鑒國外特別是美國的重大突發(fā)事件情景構(gòu)建的科學(xué)研究和成功實(shí)踐，結(jié)合我國應(yīng)急管理實(shí)際，提出基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案編制方法。

一、情景構(gòu)建實(shí)踐意義分析

1.情景構(gòu)建明確應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)。情景構(gòu)建作為風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，從“極端事件”和“峰值需求”角度出發(fā)進(jìn)行危害識別和風(fēng)險(xiǎn)分析，可獲得本地區(qū)（行業(yè)）未來可能發(fā)生的最嚴(yán)重威脅的情景，依此設(shè)置應(yīng)急預(yù)防和準(zhǔn)備工作的最優(yōu)先目標(biāo)，既為應(yīng)急準(zhǔn)備規(guī)劃的設(shè)計(jì)提供了重要依據(jù)，又給應(yīng)急準(zhǔn)備能力的建設(shè)提出了具體需求。

2.情景構(gòu)建指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案編制。建立與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的應(yīng)急準(zhǔn)備能力是應(yīng)急預(yù)案編制的核心目標(biāo)，而應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)可通過情景構(gòu)建體現(xiàn)。情景所在的地理、環(huán)境、氣象等條件以及對事件預(yù)期發(fā)生、發(fā)展、演變過程的描述，這些都可成為編制應(yīng)急預(yù)案的重要參考，對任務(wù)設(shè)置、資源分配、應(yīng)急能力評估等內(nèi)容具有指導(dǎo)意義，有利于解決應(yīng)急預(yù)案靈活性、針對性和實(shí)用性不足等問題。

3.情景構(gòu)建指導(dǎo)應(yīng)急培訓(xùn)和演練。情景構(gòu)建可為各類應(yīng)急培訓(xùn)和演練工作提供實(shí)操指導(dǎo)和技術(shù)支撐。在基于情景的應(yīng)急培訓(xùn)和演練中，參加人員針對某一情景事件共同展開研討和推演，借此發(fā)現(xiàn)自身風(fēng)險(xiǎn)識別能力、處置能力及協(xié)同作戰(zhàn)能力的不足，促進(jìn)地區(qū)（行業(yè)）逐步提升應(yīng)對復(fù)雜多變的重大突發(fā)事件的能力。此外，情景的可變性使應(yīng)急培訓(xùn)和演練的內(nèi)容更多樣化、形式更靈活，有助于不斷完善、優(yōu)化應(yīng)急培訓(xùn)和演練的規(guī)劃、內(nèi)容、效果等。

二、基于情景構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案與傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案的區(qū)別分析

（一）側(cè)重方向不同。傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案面向的是“事中”，側(cè)重于應(yīng)急響應(yīng)過程，把工作重心放在應(yīng)急救援上，對應(yīng)急準(zhǔn)備的強(qiáng)調(diào)不夠。基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案面向的是“事前”，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先解決應(yīng)急準(zhǔn)備問題，做好突發(fā)事件前的準(zhǔn)備方案，為后續(xù)應(yīng)急處置階段提供指導(dǎo)依據(jù)。

（二）編制導(dǎo)向不同。傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案是基于原則導(dǎo)向編制的，一般有固定的編制格式，內(nèi)容多側(cè)重于對相關(guān)應(yīng)急主體在突發(fā)事件應(yīng)對處置中的權(quán)責(zé)作出原則性規(guī)定，發(fā)揮類似法律的規(guī)范作用。這種“類法律”的應(yīng)急預(yù)案往往指導(dǎo)性過強(qiáng)，缺乏可操作性?；谇榫皹?gòu)建的應(yīng)急預(yù)案是基于操作導(dǎo)向編制的，通過對應(yīng)急處置各環(huán)節(jié)的任務(wù)分解，明確做什么、誰來做、怎么做，應(yīng)急預(yù)案的可操作性和實(shí)效性大大提高。

（三）分級分層不同。傳統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案依照死傷人數(shù)、損失程度等標(biāo)準(zhǔn)，將突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大、一般級別，同時(shí)相對應(yīng)地將處置主體分為國家、省、市、縣（區(qū)）四級，一旦突發(fā)事件影響程度超出一定范圍，應(yīng)急響應(yīng)級別即上調(diào)一級，處置權(quán)也隨即轉(zhuǎn)移至上一級處置主體。基于情景構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案的分級，主要強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件本身的強(qiáng)度和應(yīng)對的難易程度，尤其關(guān)注應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)能力與之相匹配的能力。因此，基于情景構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案特別強(qiáng)調(diào)事發(fā)地最底層政府的應(yīng)對能力，基層政府第一時(shí)間響應(yīng)能力越強(qiáng)，突發(fā)事件處置效率就越高，應(yīng)急響應(yīng)成本也越低。

三、對于建設(shè)基于情景構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案體系的思考

（一）轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念認(rèn)識。美國認(rèn)真總結(jié)應(yīng)對“9？11”恐怖襲擊、卡特里娜颶風(fēng)等重大事故災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深刻認(rèn)識到應(yīng)急準(zhǔn)備對于應(yīng)對重大災(zāi)難性威脅的重要性，將應(yīng)急準(zhǔn)備視為支撐應(yīng)急管理全過程的基礎(chǔ)性行動，并組織實(shí)施了《國家應(yīng)急規(guī)劃情景》。

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系首先應(yīng)轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念認(rèn)識，立足“防巨災(zāi)、避大險(xiǎn)”的思路，要將底線思維和風(fēng)險(xiǎn)管理的理念擺在首位，徹底改變我國長久以往重應(yīng)急、輕預(yù)防的現(xiàn)狀。要從國家層面總結(jié)和反思應(yīng)對重大突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，組織有關(guān)部門和專家開展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建工作，研究應(yīng)對特大地震洪水、極端氣象災(zāi)害、大規(guī)模群體性事件等最嚴(yán)重威脅公共安全的風(fēng)險(xiǎn)，盡早做好重大突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，從整體上提升我國應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)。美國應(yīng)急管理法律主要有《國土安全法》等5部法律和法案，均屬于應(yīng)急處置方面的基本法，為應(yīng)急管理各項(xiàng)工作提供基礎(chǔ)的法律支持和授權(quán)。同時(shí)建立了一套完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保證應(yīng)急響應(yīng)工作的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，從而實(shí)現(xiàn)高效處置。我國已建立以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法，大量單行法、行政法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案等并存的應(yīng)急管理制度體系，為依法實(shí)施應(yīng)急管理提供了制度保障，但仍不能完全適應(yīng)當(dāng)今應(yīng)急管理的需求。

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)應(yīng)急管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，建議對我國現(xiàn)存的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行全面、系統(tǒng)的清理，抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，盡快出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)加強(qiáng)重要領(lǐng)域單行法的立法，優(yōu)化整合整個(gè)應(yīng)急管理法律體系，為應(yīng)急管理提供權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的法律保障。進(jìn)一步修訂《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，尤其要改變過去自上而下強(qiáng)力推動的模式，不拘泥于通用框架和統(tǒng)一模板，研究制定基于“情景—任務(wù)—能力”為技術(shù)路線的應(yīng)急預(yù)案編制程序，逐步改變應(yīng)急預(yù)案“類法律”的性質(zhì)，切實(shí)提高應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性。

（三）優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系的規(guī)劃設(shè)計(jì)。首先，應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，對于那些評估為非常規(guī)、危害性極高的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，優(yōu)先安排制定應(yīng)急預(yù)案。其次，針對應(yīng)急預(yù)案之間銜接程度低的問題，應(yīng)通過重新整合現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系的方法進(jìn)行解決。因此，各地區(qū)（行業(yè)）應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，從全局著眼，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)與優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系，確保前后體系之間保持連續(xù)性和銜接性。二是找準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案的功能定位。應(yīng)急預(yù)案層級越高，越具有宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性；應(yīng)急預(yù)案層級越低，越強(qiáng)調(diào)實(shí)操性、技巧性。因此，在應(yīng)急預(yù)案編制前，應(yīng)找準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案的功能定位，明確“預(yù)案是什么、干什么”的問題。三是應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)有專業(yè)人員參與。應(yīng)急預(yù)案編制是一項(xiàng)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的程序性工作。然而當(dāng)前，大部分應(yīng)急預(yù)案編制人員沒有參與過應(yīng)急救援或接受過專業(yè)培訓(xùn)，而承擔(dān)應(yīng)急指揮決策的人員很少甚至從沒參與應(yīng)急預(yù)案的編制工作，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容空洞，與實(shí)際脫節(jié)。為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，應(yīng)急預(yù)案的編制決不能靠憑空想象或照抄照搬，必須由相關(guān)領(lǐng)域的專家和部門專業(yè)救援人員組成應(yīng)急預(yù)案編制工作小組，經(jīng)過多輪的研討、推演、修改后，方可按程序送審報(bào)批。

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