城市道路的路權(quán)分配及其保障機制研究

關(guān)鍵詞 尾號限行 常態(tài)化 公共利益 比例原則

基金項目：本文系江蘇省2016年度普通高校專業(yè)學(xué)位研究生實踐創(chuàng)新計劃項目（省立省助，編號：SJZZ16-0028）“城市道路的路權(quán)分配及其保障機制研究”的階段性成果。

作者簡介：唐慧文，東南大學(xué)法學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.014

一、問題的提出與尾號限行政策回顧

為保證2008年北京奧運會、殘奧會期間交通正常運行和空氣質(zhì)量良好，北京市政府決定，在2008年7月1日至9月20日期間，對本市機動車（含臨時號牌車輛）采取臨時交通管理措施。 北京市政府正式對機動車按車牌尾號實行單號單日、雙號雙日行駛，即機動車尾號限行 。2008年9月27日，北京市政府發(fā)布《北京市政府發(fā)布關(guān)于實施交通管理措施的通告》 ，北京市各級黨政機關(guān)封存30%的公務(wù)用車，市行政區(qū)域內(nèi)的中央國家機關(guān)，本市各級黨政機關(guān)，中央和本市所屬的社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)的公務(wù)用車按車牌尾號每周停駛一天。此后，北京市政府多次出臺了“尾號限行令”，繼續(xù)實行機動車尾號限行措施，北京實施了重大活動期間不區(qū)分排放水平的單雙號輪流限行和高排放車輛常態(tài)化限行結(jié)合低排放車輛每周工作日高峰時段輪號限行一天的措施 ，北京實行機動車尾號限行政策長達十年，機動車尾號限行已然常態(tài)化 ?；诟纳平煌ㄒ约爸卫憝h(huán)境的目的，北京市實施了機動車尾號限行政策，僅憑常態(tài)化的機動車尾號限行之行政管制措施恐難解決當(dāng)今復(fù)雜的城市交通以及環(huán)境污染。 尾號限行措施持續(xù)降低了道路以正常交通通行目的為界限的使用框架 ，地方政府通過地方性法規(guī)或者規(guī)章方式對尾號限行常態(tài)化進行確定，尾號限行實質(zhì)上是地方行政立法行為。因此，對于尾號限行，我們有必要梳理機動車常態(tài)化限行措施的法律依據(jù)，厘清機動車尾號限行的的正當(dāng)性、合理性來源，進而完善尾號限行的制定權(quán)限、程序。

二、機動車尾號限行常態(tài)化的合法性檢討

（一）《道路交通安全法》第39條之道路警察權(quán)

依據(jù)《道路交通安全法》（以下簡稱“《道交法》”）第39條，“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！敝茉S陽從公物理論的角度，認為《道交法》第39條不能成為尾號限行的依據(jù)?！兜澜环ā返?條規(guī)定了立法目的，“為了維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率?！币虼?，《道交法》第39條所列“疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行”等措施需要“排除威脅道路使用安全與秩序的妨礙行為”為限。行政機關(guān)只能基于《道交法》第39條作出臨時性的道路警察行為。

《道交法》第39條授權(quán)公安交管部門道路警察權(quán)，公安交管部門可以限制機動車的通行，由此看來公安部門是法定的授權(quán)主體，而市一級人民政府并不是法定的授權(quán)主體。但北京市多次機動車尾號限行措施都是由北京市政府發(fā)布的，但這些臨時性措施只針對北京市牌照的車輛，而對非北京市牌照的進京牌照的車輛限行，則是以北京市公安局發(fā)文形式予以規(guī)定的。 筆者認為，《道交法》的授權(quán)并不能使機動車尾號限行有足夠的法律依據(jù)，授權(quán)條款本身比較寬泛，沒有明確性的授權(quán)范圍?！兜澜环ā返?9條規(guī)定的禁行措施是臨時性的，而非永久性的，并未給出明確的使用情境，未作出明確的授權(quán)，僅說明公安機關(guān)交通管理部門在“具體情況”下判斷是否采取限行措施。但是《立法法》第10條明確規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?；诿鞔_性原則，尾號限行的法律依據(jù)來源必須是明確的，如果來源相當(dāng)模糊，可能產(chǎn)生法律適用上的危險，進而導(dǎo)致行政機關(guān)恣意行政行為限制公民權(quán)利。 與此同時，在交通秩序、環(huán)境保護這類關(guān)乎民生的公共行政領(lǐng)域，有時候需要地方行政機關(guān)根據(jù)地方的實際情況進行管理。因此，對于目前尾號限行在法律明確下的缺失，國家立法機關(guān)需要對行政機關(guān)進行概括性授權(quán)，同時監(jiān)督行政機關(guān)權(quán)力合法、公正運作。

（二）《大氣污染防治法》及《北京市大氣污染防治條例》

《大氣污染防治法》第50條規(guī)定，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機動車道的連續(xù)、暢通?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機動車行駛”。但應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束后，人民政府需適時修改完善應(yīng)急預(yù)案。這意味著限制機動車行駛的前提取決于污染天氣情況，屬于一種“應(yīng)急”性行為，而非一項持續(xù)性、常態(tài)化的措施。

基于法律保留原則，《北京市大氣污染防治條例》第72條規(guī)定，“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行駛的交通管理措施”，該規(guī)定可以歸類于《大氣防治污染法》第96條的“應(yīng)急措施”。但是《大氣污染防治法》對該類措施設(shè)立了相應(yīng)的前置條件，即在“重污染天氣預(yù)警等級”情形下，采取“應(yīng)急預(yù)案”，并只可以限制部分機動車行駛，一旦“應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束”后，人民政府需適時修改完善應(yīng)急預(yù)案。筆者認為，《北京市大氣污染防治條例》對于機動車限行的適用條件及適用程序要寬松于《大氣污染防治法》，實質(zhì)上擴大了機動車限行的范圍?？偠灾?，尾號限行首要目的是緩解城市交通擁堵情況，次要目的才是防治污染、改善空氣質(zhì)量。尾號限行能產(chǎn)生防治大氣污染的作用，也是因為尾號限行可以減少機動車的行駛數(shù)量以及提升機動車行駛效率，從而減輕大氣污染。

三、機動車尾號限行常態(tài)化的合理性檢討

如果政府采取的措施涉及公民的基本權(quán)利或者權(quán)利，我們必須認真考慮政府行為的正當(dāng)性、合理性，正確處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，厘清權(quán)力行使的限度和標準。也就是說，機動車尾號限行常態(tài)化措施的合理性取決于是否符合比例原則 。

（一）尾號限行目的——基于公共利益

“奧運會”期間的尾號限行確實維護了良好的公共利益以及帶來“出行便利”，在此角度上看尾號限行政策是合理的。奧運會后，在《北京市政府發(fā)布關(guān)于實施交通管理措施的通告》中，此時限行措施已經(jīng)轉(zhuǎn)向于治理空氣污染。雖然治理環(huán)境問題是尾號限行的一個十分正當(dāng)?shù)哪康?，治理環(huán)境問題可以保障全體公民的生命健康，但是尾號限行措施卻對一部分機動車駕駛者利益受損，而另一部分公民利益未受損。兩者享有相同的權(quán)利，卻承擔(dān)不同的義務(wù)。另一方面，機動車尾氣排放是否能顯著地污染環(huán)境，尾號限行能否立竿見影地解決環(huán)境問題仍值得商榷。因此，我們需要進一步衡量“權(quán)利限制”與“權(quán)利保護”，才能確定以改善環(huán)境污染為目的的限行政策的合理性。

（二）尾號限行手段的必要性

依據(jù)比例原則，在審查尾號限行的目的正當(dāng)性后，我們需要審查尾號限行手段的必要性。尾號限行手段的必要性指尾號限行政策是否為必備條件，即治理交通問題及環(huán)境污染是否一定需要尾號限行政策，治理交通問題及環(huán)境污染采取尾號限行政策是對公民權(quán)利的最小侵害。

“2014年4月，今年4月16日，北京正式發(fā)布了PM2.5來源解析報告，其中，區(qū)域傳輸貢獻約占28%-36%，本地污染貢獻約占64%-72%，本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚塵分別占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3%。 ”由此看出機動車對于霧霾的實際貢獻率僅為20%，而尾號機動車按一周限行一天計算，所減少只是3%左右PM2.5排放。僅僅依靠尾號限行的措施很難實現(xiàn)緩解交通擁堵以及改善環(huán)境的目標，我們可以采取綜合治理的措施。針對環(huán)境污染的治理，尾號限行政策也并非為唯一且必要的手段，除此之外，我們?nèi)杂性S多其他手段。我們可以采取淘汰高耗能汽車、鼓勵購買新型電動車的政策，尤其在公共交通發(fā)達的城市，我們完全可以大力建設(shè)公共交通設(shè)施，疏通交通樞紐。因此，公權(quán)力機關(guān)應(yīng)該進行科學(xué)的論證，采取多元化的治理方式，采取合理的治理手段?？偠灾?，盡管尾號限行是基于正當(dāng)?shù)墓怖嬷康模遣⒎鞘墙鉀Q交通、環(huán)境問題的必要方法，部分限制了公民的權(quán)利，建議公權(quán)力部門堅持法治原則，最大范圍內(nèi)尊重公民權(quán)利，采取妥善辦法改善交通以及環(huán)境問題。

四、尾號限行的法律規(guī)制路徑——完善尾號限行中公眾參與程序

機動車尾號限行主要涉及三類利益主體，分別是機動車車主群體、普通公民群體和機動車廠商群體。針對不同的主體利益訴求應(yīng)該通過行政聽證程序予以解決，公權(quán)力機關(guān)與利益主體可以就限行措施進行協(xié)商，從而恰當(dāng)?shù)亟鉀Q雙方的爭議。 并且尾號限行需要政府及時公開相關(guān)信息，保證公民的知情權(quán)。

（一）采取行政立法聽證制度以聽取意見

尾號限行政策關(guān)乎公民的合法利益，行政機關(guān)應(yīng)最大限度讓公民參與行政立法程序，采取多種方式讓公民參與討論之中。行政機關(guān)需將立法聽證內(nèi)容、地點、參與方式及時向社會預(yù)告，以便公民是否需要參加并表達自己的見解。行政機關(guān)應(yīng)盡可能確保聽證參與群體的廣泛性，聽取不同的意見，同時也應(yīng)充分考慮代表少數(shù)利益的群體的意見。

（二）信息公開以保證公民的知情權(quán)

權(quán)力是一把雙刃劍，任何權(quán)力都需要置于群眾的監(jiān)督之下，通過公開政府掌握的公共信息，公眾可以監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，防止公權(quán)力的恣意妄為。政府信息公開也是公民參與的重要保障，有利于提升公民參與的效率。政府機關(guān)主動公開機動車尾號限行的相關(guān)政策背景、城市交通以及環(huán)境保護的現(xiàn)實狀況，公民可以更加有效、科學(xué)參與機動車尾號限行的決策之中。

五、結(jié)語

北京市政府多次以通告形式發(fā)布機動車尾號限行政策本質(zhì)上屬于一種行政立法行為。常態(tài)化的機動車尾號限行，雖然出于維護公共利益的目的，但是并非是解決交通、環(huán)境問題的必要方法，限行措施在很大程度上限制了公民的權(quán)利。機動車尾號限行政策不應(yīng)“當(dāng)然”成為治理城市交通問題以及環(huán)境污染問題的主要措施。隨著傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政的變遷，建議公權(quán)力部門堅持法治原則，最大范圍內(nèi)尊重公民權(quán)利，采取妥善辦法改善交通以及環(huán)境問題。政府部門在制度相應(yīng)的政策時，要遵循嚴格的法律程序，及時公開相應(yīng)的信息，保證公民的知情權(quán)，同時保證公民可以參與相應(yīng)的行政立法程序，發(fā)表自己的意見，從而維護自身的合法權(quán)益。

注釋：

北京市人民政府關(guān)于2008年北京奧運會殘奧會期間對本市機動車采取臨時交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/27/content_1029078.htm？from=814e. com.

在本文中，機動車尾號限行包括但不限于北京市實行的“尾號限行”，其他城市相應(yīng)的機動車尾號限行政策也涵括之內(nèi)。

北京市政府發(fā)布關(guān)于實施交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/fwxx/sh/2008- 09/28/content_1108778.htm.

竺效.機動車單雙號常態(tài)化限行的環(huán)境法治之辨.法學(xué).2015（2）.

縱觀北京市政府多次通告，機動車尾號限行通告基本上一年一次，幾乎無限期延長限行措施。截至2018年，北京機動車尾號限行持續(xù)時間已長達十年之久，且此類型通告定期發(fā)布，機動車尾號限行政策實質(zhì)上已成常態(tài)化之勢。

周許陽.公物理論視角下的尾號限行——反思與重塑.行政法學(xué)研究.2016（5）.

凌維慈.行政法視野中機動車限行常態(tài)化規(guī)定的合法性.法學(xué).2015（2）.

馬生安.行政行為研究——憲政下的行政行為基本理論.山東人民出版社.2008.53.

張翔.機動車限行——財產(chǎn)限制與比例原則.法學(xué).2015（2）.

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