人大在推動(dòng)政府法律顧問制度發(fā)展中的作用探析

呂秀軍

作為立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大及其常委會(huì)在依法履職的過程中，尤其要在政府法律顧問的程序性以及政府法律顧問法的出臺(tái)上充分發(fā)揮作用，積極推動(dòng)政府法律顧問制度的良性發(fā)展。

黨的十八大以來，在提出必須“堅(jiān)持依法治國(guó)”的大背景之下，首次提出“普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中進(jìn)一步明確：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中的積極作用。”由此可見，設(shè)立和推動(dòng)政府法律顧問制度的發(fā)展已經(jīng)成為依法治國(guó)這一國(guó)家重要政策的必要環(huán)節(jié)。那么作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)、法律法規(guī)的主要制定者的人大及其常委會(huì)，在推動(dòng)政府法律顧問這一制度的運(yùn)行過程中又該發(fā)揮怎樣的作用，如何使當(dāng)前政府法律顧問制度向著法制化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)呢？

一、政府法律顧問釋義

在現(xiàn)代語(yǔ)境下，顧問首先指的是一個(gè)職位，泛指在某件事情的認(rèn)知上達(dá)到專家程度的人，并可以為需要業(yè)務(wù)知識(shí)的團(tuán)體或個(gè)人提供專業(yè)的咨詢服務(wù)。這一概念最早卻是出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域之內(nèi)，隨著商品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的不斷革新，促使越來越多的企業(yè)開始關(guān)注涉及切身利益的法律問題，當(dāng)問題涉及的范圍逐漸擴(kuò)大以及不斷的復(fù)雜化，企業(yè)就不得不去外部尋求幫助。于是，在公司制企業(yè)中出現(xiàn)的法律顧問便是這一概念的最初模式了。同樣地，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治的飛速發(fā)展，作為執(zhí)掌國(guó)家行政事務(wù)的政府機(jī)關(guān)，受自身公共性、法定性和執(zhí)行性等職能屬性的影響，以及有效的政府是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府這一現(xiàn)代政治目標(biāo)的要求，政府的日常事務(wù)已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)行政事務(wù)，其職責(zé)逐漸向多樣化、多元化轉(zhuǎn)變，所涉及的領(lǐng)域也越來越廣泛。雖然，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府都內(nèi)設(shè)有法制辦公室等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，但受機(jī)構(gòu)編制和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的影響，法制工作人員數(shù)量少、業(yè)務(wù)能力不足的情況普遍存在。單純依靠政府內(nèi)設(shè)的法制部門去解決龐大的行政事務(wù)已經(jīng)顯得力不從心。因此，那些具有法律專業(yè)知識(shí)、能夠?yàn)檎峁┓蓪I(yè)知識(shí)咨詢的人，尤其是具有多年處理法律事務(wù)的法學(xué)專家學(xué)者和社會(huì)律師，都可以而且應(yīng)當(dāng)被吸納到政府法律顧問隊(duì)伍之中。

如前所述，政府法律顧問多指的是具有法律知識(shí)的從業(yè)者無償或有償?shù)貫檎峁┡c法律事務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)咨詢活動(dòng)。那么，政府法律顧問制度就僅僅是簡(jiǎn)單地雇傭幾個(gè)律師就可以了，換言說只有律師才是政府法律顧問的主體了嗎？其實(shí)不然，有的學(xué)者從法律關(guān)系方面進(jìn)行分析，指出政府法律顧問的來源大體有三類：第一類是作為政府外部人員的立法者、律師和專家學(xué)者，第二類是作為內(nèi)部人員的政府法制機(jī)構(gòu)工作者，第三類是以單位的方式存在的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體。當(dāng)然，這是從法律主體的大方面來探討政府法律顧問的來源問題，但無論如何，律師、法學(xué)專家和學(xué)者無可置疑地作為其主要的來源而存在著，這一部分主體對(duì)于國(guó)家的重大行政決策和法治進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)起到至關(guān)重要的作用。

關(guān)于政府法律顧問所應(yīng)具有的作用，我們可以從《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》（1989年12月23日）第三條中窺探，即律師擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托辦理諸如提供法律意見、處理政府涉訴案件、維護(hù)政府合法權(quán)益等相關(guān)法律事務(wù)。在實(shí)際的工作中，政府法律顧問不僅可以為政府提供法律咨詢、代理行政訴訟，而且可以為政府重大行政決策、出臺(tái)規(guī)范文件等進(jìn)行法律方面的研究論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；可以為各級(jí)政府決策提供專業(yè)的法律意見和建議，能夠有效降低決策風(fēng)險(xiǎn)和成本，提高決策質(zhì)量，有利于集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意。這種以政府法制機(jī)構(gòu)為依托，充分整合社會(huì)法律專家人才的隊(duì)伍建設(shè)模式，在一定程度上也有利于增強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法治觀念，對(duì)保證政府提高決策效率、推進(jìn)依法行政發(fā)揮積極作用。另外，當(dāng)前地方政府已經(jīng)具有了頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。因此，規(guī)范政府的立法行為，客觀上需要政府法律顧問發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，使所立之法能準(zhǔn)確地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；規(guī)范政府的決策行為，需要政府法律顧問參與其中，促進(jìn)政府決策的合法性和民主性；規(guī)范政府的執(zhí)法行為，需要政府法律顧問加強(qiáng)執(zhí)法引導(dǎo)，提升行政官員厲行法治的自覺性。

二、程序性的監(jiān)督：人大在推動(dòng)政府法律顧問制度的具體擔(dān)當(dāng)

如前所述，政府法律顧問這一制度并非一個(gè)新的概念存在，但是中央領(lǐng)導(dǎo)層在黨的重要會(huì)議中不斷地提出，彰顯了其作為一項(xiàng)制度的重要性。作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人大及其常委會(huì)也勢(shì)必在今后的工作中加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)制度的支持與重視。當(dāng)前，社會(huì)主義民主法治不斷向前發(fā)展，同任何處于上升期發(fā)展中的事物一樣，不可忽視的是對(duì)其進(jìn)行有效地監(jiān)督和監(jiān)管使其避免誤入歧途而阻礙自身發(fā)展。人大及其常委會(huì)在國(guó)家憲法的賦予下，正在承擔(dān)著這項(xiàng)重要的政治任務(wù)。談到人大監(jiān)督，定會(huì)涉及另外一個(gè)重要的概念，即程序。同時(shí)這二者之間的關(guān)系，簡(jiǎn)言之，就是完備的程序是人大監(jiān)督的必要條件，也就是說沒有完備的程序，人大的監(jiān)督活動(dòng)本身也就失去了意義。因此，現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)的程序的設(shè)置需要精細(xì)化思維和相當(dāng)?shù)膶?shí)踐基礎(chǔ)，才能確保其自身的科學(xué)性和有效性。

回歸到政府法律顧問制度這一問題上，作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)制度，政府法律顧問毫無疑問地屬于公共政策范圍內(nèi)的政治活動(dòng)，因此也不可避免地要受到人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。那么，設(shè)立政府法律顧問這一制度的程序性如何在人大及其常委會(huì)的監(jiān)督之下得到優(yōu)化并進(jìn)一步發(fā)展？這無疑是一個(gè)急需解決的現(xiàn)實(shí)問題，也當(dāng)然是人大及其常委會(huì)在推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程中作用發(fā)揮的深刻體現(xiàn)。在行使工作職能時(shí)，政府法律顧問不僅需要面向政府和普通群眾，去解決紛繁復(fù)雜的法律事務(wù)，而且重要的行政決策、行政性文件的出臺(tái)，以及具體行政行為的執(zhí)行，都需經(jīng)過專業(yè)法律顧問提供意見和把關(guān)，這就在客觀上要求政府在選擇法律顧問的時(shí)候需要慎重，人大對(duì)此項(xiàng)工作的監(jiān)督要到位。具體地講，人大及其常委會(huì)要在年初的調(diào)研視察等工作安排的過程中，重視并且把這項(xiàng)工作當(dāng)作全年的重點(diǎn)工作來進(jìn)行部署，切不可僅僅作為一項(xiàng)常規(guī)工作任務(wù)去完成。尤其是在政府法律顧問的選拔和任用上，人大要適時(shí)地關(guān)注政府相關(guān)部門在這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的程序操作上是否合規(guī)合法，推動(dòng)常委會(huì)議通過政府法律顧問選拔與任用的工作機(jī)制，探索建立內(nèi)外法律顧問協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各方資源整合，使之發(fā)揮最大效能。同時(shí)，秉承“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一當(dāng)今中國(guó)政治實(shí)踐的主流，利用好“程序”這一重要的制度設(shè)計(jì)有效規(guī)范公權(quán)力的行使，防止權(quán)力尋租、濫用。在當(dāng)前社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)形態(tài)繁雜多樣、政治文化日趨多元的條件下，在人大及其常委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)下，若從程序上完善政府法律顧問的主體功能，充分發(fā)揮政府法律顧問的協(xié)調(diào)糾紛、宣傳普法、提升決策水平、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用，則在一定程度上可以消解歧異、建立共識(shí)，促進(jìn)國(guó)家政權(quán)和制度的合理化建設(shè)，將政治體系和政治秩序建立在無可置疑的公認(rèn)的原則之上，有利于政治穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

三、立法的推動(dòng)：人大在今后工作中的引領(lǐng)與保障

當(dāng)前，雖然政府法律顧問這一制度的建立已經(jīng)有些時(shí)日，但地位不明與定位模糊的特征作為一個(gè)普遍的現(xiàn)狀存在著，各級(jí)政府法律顧問的建立和推進(jìn)大多是“摸著石頭過河”，沒有明確的“前車之鑒”。而作為現(xiàn)代民主法治產(chǎn)物的政府法律顧問這一制度，在被賦予較多的社會(huì)公共治理義務(wù)的同時(shí)，更加需要對(duì)其進(jìn)行法律法規(guī)的樹立與確定，保障其主體性和合法性，方能使之更加穩(wěn)妥地推行下去。

簡(jiǎn)單地梳理一下，無論是律師界最早頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》，還是其后的《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》《律師法》，抑或是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》等，其都屬于這一制度的建設(shè)性依據(jù)和政策支撐所在，從國(guó)家立法的角度著眼，雖然也有涉及其中的一部分但卻顯得比較蒼白無力?！扒竽局L(zhǎng)者，必固其根本”，政府法律顧問作為一項(xiàng)國(guó)家的政策制度，雖具有一種比較正式的合法規(guī)則和一定的強(qiáng)制性，但要獲得強(qiáng)大公信力和執(zhí)行力，最終仍然需要國(guó)家從立法上來加以保障。放眼當(dāng)下，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的飛速發(fā)展要求與之相配套的各項(xiàng)法律法規(guī)的盡善盡美，雖然，各級(jí)政府為貫徹落實(shí)中央重要講話會(huì)議精神，相應(yīng)出臺(tái)了多以紅頭文件形式的各種規(guī)定，如《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府法律顧問工作的意見》《聊城市人民政府法律顧問管理規(guī)定》《重慶市渝中區(qū)人民政府法律顧問工作規(guī)則》等等，這些規(guī)定，大多表現(xiàn)為內(nèi)容籠統(tǒng)、篇幅簡(jiǎn)短，對(duì)于雙方權(quán)利及責(zé)任缺少細(xì)化，尤其是在政府法律顧問的主體身份、權(quán)限職責(zé)、組織歸屬等方面存在著劃分不清晰、界定不明確的情況。對(duì)于現(xiàn)存的這些具體問題，就要求政府法律顧問制度的法治保障需要國(guó)家立法的“無縫銜接”，通過立法從根本上推動(dòng)這一政策制度的落實(shí)，所以目前急需的也是一套國(guó)家層面的完備有效的法律的出臺(tái)。作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，人大應(yīng)該充分發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢(shì)，利用代表建議、監(jiān)督監(jiān)管等形式，積極推動(dòng)政府法律顧問法的制定與出臺(tái)。首先當(dāng)然要完善并提高立法層次，至少?gòu)膰?guó)務(wù)院的層面制定相應(yīng)法規(guī)，使其與《合同法》《律師法》相匹配，這樣既可避免制度上的不統(tǒng)一，又能為政府法律顧問制度的貫徹落實(shí)提供更高層次的法律保障。在立法時(shí)應(yīng)縮小彈性空間，把彈性條款細(xì)化為具體的細(xì)則，如同法官、檢察官、律師都有相應(yīng)的《法官法》《檢察官法》《律師法》一樣，解決法律顧問的主體身份和社會(huì)定位問題，必須通過《法律顧問法》的立法才能實(shí)現(xiàn)。在工作職責(zé)范圍的界定上，需要通過訂立“標(biāo)準(zhǔn)”來實(shí)現(xiàn)。如在黨政機(jī)關(guān)和行政部門里，政府法律顧問做什么、公職律師做什么、政府機(jī)關(guān)法制工作人員做什么，都應(yīng)該有明確的分工。將法律顧問的工作職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化，明確各自的分工，做到崗位明確，各司其職。立法時(shí)增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的可操作性，防止制度空轉(zhuǎn)，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)生。

結(jié)語(yǔ)

有效的政府法律顧問制度，對(duì)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府、保障公民政治權(quán)利，共享社會(huì)主義發(fā)展成果，尤其是我國(guó)到2020年實(shí)現(xiàn)“法治政府基本建成”這一奮斗目標(biāo)都有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。在積極推行政府法律顧問制度的過程中，要注重制度建設(shè)的精細(xì)化、規(guī)范化、法治化，保證制度運(yùn)行的高效率，還要注重法律顧問的責(zé)任心、積極性、專業(yè)性，這些都是關(guān)鍵的因素和抓手。

政府法律顧問這一政策性的制度在提出與運(yùn)行的過程中也經(jīng)歷了長(zhǎng)期的過程并逐漸得到了重視，但在發(fā)展過程中，政府法律顧問仍然存在著被虛擬化和邊緣化的傾向。因此，作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)和政府工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人大及其常委會(huì)應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮作用，積極推動(dòng)政府法律顧問法的制定與出臺(tái)，充分保障作為維護(hù)國(guó)家公平正義的政府法律顧問這一群體，使得政府法律顧問制度有組織有計(jì)劃地建設(shè)并推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)依法行政，早日完成國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化的重要任務(wù)，建成法治政府，形成制度化、體系化、法治化的現(xiàn)代治理方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱順：《政府法律顧問主體地位問題研究》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

[2]宋智敏：《從“法律咨詢者”到“法治守護(hù)者”——改革語(yǔ)境下政府法律顧問角色的轉(zhuǎn)換》，載《政治與法律》2016年第1期。

[3]莫于川：《政府法律顧問的時(shí)代使命與角色期盼》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

（作者單位：黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人大常委會(huì)法制委員會(huì)。本文基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目[16FXE02]）