縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中的選區(qū)劃分與選民登記

閆然

選區(qū)劃分和選民登記是換屆選舉的基礎性環(huán)節(jié)。根據(jù)D市公安局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年9月，D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總人口664893人，其中D區(qū)422489人，市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)163289人，運河開發(fā)區(qū)79175人。D區(qū)選舉委員會按選舉法規(guī)定的代表名額分配原則，并根據(jù)三區(qū)人口數(shù)分配代表名額，D區(qū)153名，市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)59名，運河開發(fā)區(qū)30名。按照法律規(guī)定的選區(qū)劃分原則，并參照上屆選區(qū)劃分情況，D區(qū)合理劃分選區(qū)，全區(qū)共劃分103個選區(qū)。按選區(qū)的大小，每個選區(qū)分配代表1至3名，為區(qū)縣人大代表的順利選舉奠定了基礎。

一、主要環(huán)節(jié)

（一）分配代表名額

根據(jù)山東省十二屆人大常委會第二十二次會議《關于山東省縣（市、區(qū)）新一屆人民代表大會代表及常務委員會組成人員名額的決定》，D區(qū)人民代表大會代表名額為242名，代表名額與上屆相同。2016年11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關于區(qū)十七屆人大代表名額分配的通知》，確定各鎮(zhèn)街代表名額和結構比例（詳見下表），由各鎮(zhèn)街在完成選區(qū)劃分后將代表名額分配至各選區(qū)中。為了保證當選代表結構比例符合要求，D區(qū)選舉委員會專門召開會議，制訂工作意見，對各選區(qū)應選代表的結構比例提出了具體要求。在這次劃分選區(qū)和分配代表名額工作中，D區(qū)選舉委員會把全部代表名額一次性分配到了選區(qū)，根據(jù)上級要求不再預留代表名額，堅持法律性和科學性。11月12日，各鎮(zhèn)街選舉工作指導組將各選區(qū)代表名額具體分配方案連同選區(qū)劃分情況報區(qū)選舉委員會審查。

（二）劃分選區(qū)

11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關于劃分選區(qū)和選民登記階段工作的安排意見》，確定選區(qū)劃分和選民登記的原則、方式及具體規(guī)定；11月7日，召開D區(qū)選區(qū)劃分和選民登記階段工作會議，通知部署各鎮(zhèn)街選區(qū)劃分和選民登記工作，確定本階段工作的具體時間節(jié)點和注意事項。選區(qū)劃分按要求完成后，11月12日，各鎮(zhèn)街選舉工作指導組將選區(qū)劃分情況和選區(qū)設立選舉工作小組情況報區(qū)選舉委員會審查，11月14日，區(qū)選舉委員會第二次會議通過《關于選區(qū)劃分的審查報告》，確定選舉D區(qū)十七屆人大代表共劃分選區(qū)103個（不含部隊選區(qū)），其中，D區(qū)各鎮(zhèn)街共劃分63個，市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各鎮(zhèn)街共劃分27個，市運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共劃分13個。會后全區(qū)各鎮(zhèn)街將選區(qū)劃分情況及選區(qū)設立選舉工作小組情況、選舉日和選民登記時間在11月15日前予以公布。

（三）選民登記

根據(jù)D區(qū)換屆選舉工作總體部署和有關法律規(guī)定，D區(qū)選民登記工作自2016年11月15日開始，至25日全部完成。根據(jù)D區(qū)選舉委員會統(tǒng)計，D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總人口665133人，18周歲以上人口445285人，其中精神病人等不能行使選舉權的577人，被停止行使和剝奪選舉權的4人，長期外流等沒有參加選民登記的5049人，準予行使選舉權的335人，經(jīng)各選區(qū)選舉工作小組、鎮(zhèn)街道辦事處工作指導組初步審查，依法具有選舉權的選民439655人。根據(jù)工作安排，D區(qū)于11月30日以選區(qū)或選民小組為單位張榜公布選民名單，對錯登、漏登、重登情況及時予以糾正，并在選舉日前對遷入、遷出、死亡等情況予以補登或除名。具體而言包括以下三個階段。

一是準備階段。11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關于劃分選區(qū)和選民登記階段工作的安排意見》，確定選區(qū)劃分和選民登記的原則、方式及具體規(guī)定；11月7日，召開D區(qū)選區(qū)劃分和選民登記階段工作會議，通知部署各鎮(zhèn)街選區(qū)劃分和選民登記工作，確定本階段工作的具體時間節(jié)點和注意事項；11月15日，在完成選區(qū)劃分和選舉工作小組設立工作后，各鎮(zhèn)街選舉工作指導組將選舉日和選民登記時間的公告連同本轄區(qū)選區(qū)劃分等情況張貼公布，正式開始選民登記。

二是實施階段。選民登記的實施主要依靠各選區(qū)中的相關城市社區(qū)、村民委員會進行。選區(qū)劃分基本以社區(qū)為單位進行，根據(jù)走訪了解，各社區(qū)、村委會在接到選民登記工作布置后，利用上屆選民名冊和2016年10月人口普查登記數(shù)據(jù)為依據(jù)，借助村干部、小區(qū)物業(yè)、社區(qū)信息員等工作渠道形成初步選民名單，運用社區(qū)、村組干部人熟底子清的有利條件，通過走訪入戶對初步登記的選民花名冊進行認真核對，重點核查權利行使特殊人群和有無錯登、漏登、重登問題，然后再正式填寫選民登記冊。

三是匯總階段。選民登記完畢后，以選民小組為單位，依法審查選民資格，經(jīng)選區(qū)選舉工作小組復核后，報各鎮(zhèn)街選舉工作指導組，由各鎮(zhèn)街匯總后于11月27日前報區(qū)選舉委員會審定。經(jīng)11月29日，區(qū)選舉委員會第三次會議審定通過，11月30日以選區(qū)或選民小組為單位張榜公布選民名單，并通知選民及時查看，對錯登、漏登、重登的情況及時進行糾正。

二、具體做法

（一）代表名額分配中的原則與特例

代表名額分配的基本原則是各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等。D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總人口663204人，人大代表名額為242名，平均2740人產生1名代表，根據(jù)最終確定的選區(qū)劃分情況，在代表名額分配中每個代表所代表的人口數(shù)應掌握在2600～2800人之間，但在各鎮(zhèn)街具體劃分選區(qū)時，因地緣和人口因素，并無法嚴格控制在2600～2800人區(qū)間。以新華街道為例，其最終選區(qū)劃分的結果在2000～3300人之間。

在具體操作中，主要有兩種特殊情況。一是針對少數(shù)民族聚居的選區(qū)，區(qū)選舉委員會根據(jù)選舉法和代表法規(guī)定，相應考慮每一代表所代表的人口數(shù)適當減少。例如考慮到新湖街道的北營社區(qū)（1927人）和小鍋市社區(qū)（2943人）有少數(shù)民族，盡管北營社區(qū)人數(shù)低于2700人的平均標準，但還是各分配1個少數(shù)民族代表名額給兩個少數(shù)民族社區(qū)選區(qū)。二是D市學院選區(qū)的處理，D市學院兩萬多師生，根據(jù)人口比例，本應有7～8個代表名額，但是考慮到兩萬多學生中多為本科生，一年到三年之后多數(shù)就會離開本選區(qū)，由學生擔任代表的話會給日后代表履職造成不小的困難。而教師職工中已有部分擔任了市人大代表，再分配給一個單位那么多名額恐帶來新的不平衡。在統(tǒng)籌考慮之后，區(qū)選舉委員會最終確定由戶口在學校的5100名師生組成學院選區(qū)，共有2個代表名額，對于未遷入學校集體戶的學生，在隨后的選民登記階段不再主動要求其將選民資格轉移至學院（見右表）。

（二）選區(qū)劃分的具體標準

根據(jù)選舉法規(guī)定，在選區(qū)劃分中，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。D區(qū)選區(qū)劃分中主要分為三種。第一種是農村選區(qū)，人口結構相對比較簡單，根據(jù)區(qū)選舉委員會數(shù)據(jù)，全區(qū)共32個農村選區(qū)，分配代表名額數(shù)72名，人口較少的幾個社區(qū)村委會聯(lián)合劃分選區(qū)，人口較多的社區(qū)村委會單獨劃分選區(qū)或劃分多個選區(qū)。第二種是城市選區(qū)，在城區(qū)可以按照社區(qū)居委會管轄的范圍劃分。第三種是單位選區(qū)，按照行業(yè)或者單位劃分，凡是能夠產生1～3名代表的較大機關、團體、企事業(yè)單位和一個系統(tǒng)的幾個單位在一個轄區(qū)的，可單獨劃分選區(qū)，中央、省、市駐區(qū)單位的選區(qū)可大一些，且盡量單獨劃分。

在具體操作上，各個鎮(zhèn)街按社區(qū)劃分為主，按照單位劃分為輔。以新華街道為例，街道人大工委工作人員在訪談時提出，劃分標準的主要考慮因素是地緣因素和人口因素。一是地緣因素，主要是不穩(wěn)定社區(qū)的選舉問題。對于果子李、常王等因拆遷、村委會領導變動等各種歷史原因較不穩(wěn)定的社區(qū)、村莊，通過與其他較為穩(wěn)定的社區(qū)、村莊合并為一個選區(qū)，保證相關選區(qū)的選舉工作順利平穩(wěn)開展。二是人口因素，劃分包括：一個是多村合一，例如于官屯村（1429人）、陳公村（2140人）、于莊村（568人）單一村人口不夠的合成一個選區(qū)。第二個是一村分二，包括鄒李社區(qū)（11700人）、德苑社區(qū)（13067人），因為人數(shù)過多超出了3名代表所能代表的人數(shù)上限而劃分成兩個選區(qū)，鄒李社區(qū)分為東西兩個選區(qū)，德苑社區(qū)分為南北兩個選區(qū)。根據(jù)以上選區(qū)劃分的具體原則，轄內14個選區(qū)中有1個機關選區(qū)，8個城市選區(qū)，5個農村選區(qū)，其中5個農村選區(qū)是由鄰近社區(qū)、村居委會聯(lián)合組成選區(qū)，4個城市社區(qū)單獨成立選區(qū)，還有2個社區(qū)因人數(shù)過多，各被拆分為2個選區(qū)。對于多村合一選區(qū)，存在跨社區(qū)的選區(qū)工作難以協(xié)調情況。如果選區(qū)和社區(qū)（或者單位）管轄范圍一致的話，工作比較好開展。如果不一致的話，就很難協(xié)調工作。例如廣川街道的大東關社區(qū)，選民數(shù)量過多，而小東關選區(qū)選民數(shù)量很少，所以將大東關社區(qū)的部分單位或者居民劃分到小東關選區(qū)。但是由于這些選民不在小東關社區(qū)的管轄范圍內，在選舉工作中不太配合，小東關社區(qū)工作較難開展。

（三）選民登記的方式

D區(qū)選民登記主要分為補充登記與重新登記兩種方式。在具體做法上，D區(qū)農村選區(qū)以補充登記為主，D區(qū)城市選區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)各選區(qū)一般是重新登記。

第一種補充登記。凡是上屆選舉時登記的選民名冊保存完整的選區(qū)，以上屆選民登記名冊為依據(jù)，將上次選民登記以后年滿18周歲的、自其他選區(qū)遷入的、恢復政治權利的選民，核查準確后，進行補充登記。然后將遷出本選區(qū)的、死亡的和依法被剝奪政治權利的人，核查準確后，從選民名單上除名。據(jù)了解目前在D區(qū)農村選區(qū)，人員結構相對簡單，同時因村集體逢年過節(jié)發(fā)放福利的需要，村委會多保留完備的村民名冊，多采用補充登記方式。這同選舉法“一次登記、長期有效”的精神相一致，同時也大大減輕了選民登記的工作量。

第二種重新登記。凡是上屆選舉后選民登記名冊保存不完整或區(qū)劃調整較大的選區(qū)，這次重新進行了選民登記。在調研中我們了解到城市選區(qū)自上屆選民登記五年時間內人員變動較大，人口流動增多，采取補充登記進行刪減的方法已難以適應目前形勢發(fā)展，故在城市選區(qū)多采用重新登記的方法。

而對于選民登記的地點選擇，D區(qū)選民登記的主要原則是，有單位的在單位登記，沒單位的在戶籍所在地登記。機關、團體、事業(yè)單位的工作人員、企業(yè)職工、在校學生，在所在單位的選區(qū)登記；城區(qū)街道居民和農村居民在戶口所在地登記。

（四）選民資格的審查

選民登記工作中，基層社區(qū)的一大工作量就是對于特殊選民資格的審查。根據(jù)法律規(guī)定，被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的、正在取保候審或者被監(jiān)視居住的、正在受拘留處罰的應屬于準予選民登記人員；無法行使選舉權利的精神病患者不列入選民名單。對此，區(qū)選舉委員會協(xié)同各鎮(zhèn)街、社區(qū)把好選民資格審查關，協(xié)調公安、“兩院”對特殊人員是否有選民資格進行確認。本次選民登記，D區(qū)共有322名被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的監(jiān)獄服刑人員在趙虎街道完成選民登記；同時對577名無法行使選舉權的精神病患者和癡呆傻人員，經(jīng)醫(yī)院鑒定或患者家屬確認，不列入選民名單。

（五）流動人口的轉入與轉出

處理流動人口登記，D區(qū)采取“對頭擠”的辦法，一頭是戶口所在地，把長期在外人員的姓名、出生年月日列出清單，開出證明，發(fā)給其工作單位依法登記；另一頭是工作單位，讓沒有戶口的人員，到其戶口所在地索取證明信。對于外來流動人口轉入本選區(qū)，D區(qū)本次換屆選舉時取消了上屆規(guī)定的居住滿1年的要求，規(guī)定在戶籍地取得選民資格證明即可在所在選區(qū)進行登記。本屆因為在D區(qū)當?shù)貐⑦x等原因共遷入D區(qū)各選區(qū)約10人。而對于轉出至外省市進行選民登記人員共計約140人，主要包括戶籍未轉入外地高校的在校學生（約60人）、作為代表候選人在工作地參加選民登記人員（3人）、戶籍在D區(qū)長期在外工作的公司員工（約70人）三種情況，較之D區(qū)作為流動人口輸出區(qū)來說，在實際選民登記工作中，流動人口轉出登記比例并不算高。

三、存在問題與困難

根據(jù)調研走訪和實際選舉工作的參與了解到的情況，選區(qū)劃分和選民登記工作牽涉面廣、工作量大、時間緊張，在登記過程中存在諸多困難。

（一）人戶分離情況加大選區(qū)劃分和選民登記難度

D區(qū)選民登記中的人戶分離情況主要是空掛戶和拆遷戶。作為城鎮(zhèn)化進程中的產物，空掛戶和拆遷戶的大量出現(xiàn)進一步加大了選民登記準確的難度，各社區(qū)工作人員即便挨家挨戶進行選民登記，做了大量工作，但是也不能保證沒有重登的情況。新華街道振華社區(qū)表示，通過依靠社區(qū)工作底冊，基本可以做到不重登不漏登，但在登記過程中也從給選民登記更多地變成了通過名單登記選民。

首先，空掛戶數(shù)量過多對個別選區(qū)投票選舉能否順利進行造成挑戰(zhàn)。空掛戶是D區(qū)的歷史遺留問題，上世紀90年代初期D市為推進城鎮(zhèn)化進程，出現(xiàn)了為子女上學等考慮農村居民交錢掛在若干個城市集體戶的情況，隨著相關人員逐步在城市買房遷出集體戶，目前在個別選區(qū)中仍有數(shù)千人多達三分之一到一半的人員是空掛戶。新華街道793號院（即新華街道機關選區(qū)）有空掛戶5千人，新河東派出所轄內相關選區(qū)共計有近7千人空掛戶，空掛戶在D區(qū)各街道并不鮮見。各街道對此采取的做法都是盡量聯(lián)系，保障相關人員選舉權利。根據(jù)選舉委員會決定，空掛戶一般應在戶口所在地登記；如果在居住地登記，需取得戶口所在地證明；如果實在聯(lián)系不上就只能列為長期外流人員。因為空掛戶并不居住在本轄區(qū)，即使已經(jīng)完成選民登記，但聯(lián)系動員投票較為困難，若處理不好甚至會產生選區(qū)沒有過半數(shù)選民投票的危險。

其次，因拆遷（安置房未建好）分散租住在全區(qū)各地的池口等社區(qū)，以及在一些新建的入住率較高的小區(qū)，戶口遷入現(xiàn)居住地的不多。無論在其戶口所在地登記還是在現(xiàn)居住地登記，如何準確全面地進行選民登記，避免選民的重復登記或者漏登，在登記實踐中都存在著不小的難度。

（二）人大與公安部門的溝通機制尚不完善

在選民登記中，各選區(qū)一方面通過入戶走訪等多種方式完成選民登記名冊，另一方面通過派出所調取戶籍與該選區(qū)的戶籍人數(shù)進行比對，以便選民登記準確高效，無錯登、漏登、重登情況。然而在選民登記的實踐操作中，人大部門與公安部門的溝通機制尚不完善。區(qū)鎮(zhèn)各級人口數(shù)量作為人大換屆選舉諸多工作的基礎性數(shù)據(jù)，具有重要意義，為了獲得D區(qū)及下轄各鎮(zhèn)街的人口數(shù)據(jù)，區(qū)人大、各鎮(zhèn)街人大花了很大力氣。新華街道振華社區(qū)表示，選民登記階段的主要困難是與派出所的配合，派出所有轄區(qū)內居民詳細信息，但因為目前國家對個人身份信息的保護愈發(fā)嚴格，在選民登記工作中向派出所索要轄區(qū)人口數(shù)據(jù)及轄區(qū)內居民名單有些困難，希望國家能從政策層面予以明確支持。

除此之外，在選民登記中，工作人員發(fā)現(xiàn)派出所系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)可能并不一定準確，給選民登記工作的準確性帶來了一定的挑戰(zhàn)。對比發(fā)現(xiàn)，農村選區(qū)因其人員結構相對簡單，派出所戶籍登記人數(shù)與選民登記人數(shù)基本一致。但在城市選區(qū)，由于流動人口較多，派出所戶籍登記人數(shù)與選民登記人數(shù)相差較大，每個街道均出現(xiàn)1萬人左右的數(shù)據(jù)出入。為穩(wěn)妥起見，區(qū)選舉委員會最終選擇仍以實際選民登記人數(shù)作為標準，但派出所戶籍人數(shù)與實際登記數(shù)據(jù)產生如此大的出入也從一個側面反映出城市人口的管理問題給選民登記工作的準確性帶來一定的挑戰(zhàn)（見右上表）。

（三）不能行使選舉權利的人員范圍認定

選民登記中，根據(jù)全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡局的統(tǒng)計口徑，不能行使選舉權利人是指經(jīng)選舉委員會確認不能行使選舉權利的18周歲以上戶籍人口中精神病患者，根據(jù)民法通則司法解釋和法工委1986年法律詢問答復，無行為能力的精神病患者亦包括癡呆傻人員。但是除此之外，在選民登記實踐操作中，還出現(xiàn)了植物人、意識清醒但無法表達的失能人員等情況，因為法律中沒有規(guī)定，目前在選民登記實踐中如何認定存在一定爭議。隨著民法總則對于無民事行為能力人的范圍從“不能辨認自己行為的精神病人”擴展為“不能辨認自己行為的成年人”，在日后選民登記工作中也需要對不能行使選舉權利人的范圍進一步明確。

參考文獻：

[1]蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[2]李適時主編：《地方組織法選舉法代表法導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版。

（作者單位：全國人大常委會法工委）