加強(qiáng)縣級人大專門委員會建設(shè)若干問題的思考

林晨 莫天一 江晨

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，這是新形勢下黨中央加強(qiáng)人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作、推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)的重要舉措。2015年8月，為貫徹落實中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的精神，全國人大常委會及時修改了地方組織法，規(guī)定縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會。這不僅明確了縣級人大可以設(shè)立專門委員會，而且進(jìn)一步明確了專門委員會的類別和數(shù)量，由此，縣級人民代表大會專門委員會的設(shè)立有了法律依據(jù)和制度支撐。

專門委員會作為人民代表大會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，在人民代表大會及其常務(wù)委員會閉會以后繼續(xù)開展工作，從而擴(kuò)展和延伸了人大及其常委會活動的時間和空間，也為人大代表和人大常委會組成人員在閉會期間履行相關(guān)職責(zé)提供了適當(dāng)?shù)慕M織形式和合法程序。專門委員會建設(shè)是當(dāng)前基層人大的一項重要工作，也是一個全新的課題。因此，對縣級人大專門委員會相關(guān)問題進(jìn)行理論上的研究和實踐上的探索，有利于澄清認(rèn)識誤區(qū)，對于推進(jìn)縣級人大專門委員會規(guī)范建設(shè)十分必要。浙江省溫嶺市人大作為該省人大工作綜合試點單位，于2016年3月在全國范圍內(nèi)率先設(shè)立了法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會。本文結(jié)合該市人大法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會兩年來的相關(guān)做法，探討專門委員會建設(shè)和履職過程中好的經(jīng)驗和存在的不足，以期更好推進(jìn)基層人大專門委員會建設(shè)。

一、浙江省溫嶺市人大法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會現(xiàn)狀分析

（一）人員配置情況

選優(yōu)配強(qiáng)人員是有效開展工作的前提。2017年換屆選舉之后，該市新一屆人大法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會由13人組成（比上屆增加4人），有主任委員1名、副主任委員4名、委員8名，其中8名是常委會委員。委員結(jié)構(gòu)上具有廣泛性、代表性，委員配置體現(xiàn)該市各區(qū)域板塊間的均衡；委員職業(yè)有教師、人民陪審員、新溫嶺人代表、企業(yè)家、村（居）委會負(fù)責(zé)人等；委員工作單位有工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等；年齡上形成中青年相結(jié)合的梯次結(jié)構(gòu)。通過優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，使具有不同背景的人員都能發(fā)揮長處，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同促進(jìn)工作水平和能力的提升。同時，考慮到專門委員會需協(xié)助常委會做好各項監(jiān)督工作，尤其是法律監(jiān)督工作，應(yīng)避免“兩院”及政府組成部門工作人員成為專門委員會委員，否則有既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”的嫌疑，不利于監(jiān)督工作的有效開展。

（二）劃定職責(zé)范圍

根據(jù)地方組織法、監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定，縣級人大專門委員會主要承擔(dān)提出議案、審議、調(diào)查研究等職責(zé)?；鶎尤舜髮ｉT委員會一方面要協(xié)助常委會搞好法律監(jiān)督，提高執(zhí)法檢查工作實效；另一方面，要協(xié)助常委會對“一府兩院”開展工作監(jiān)督，聽取部門專項工作報告等，把不同監(jiān)督方式結(jié)合起來形成監(jiān)督合力翻。為加強(qiáng)并有效發(fā)揮專門委員會協(xié)助常委會開展工作的職能，該市人大明確了法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會九項主要職責(zé)。九項職責(zé)中的五項是法定的，即按照地方組織法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，賦予其擬訂審議議案、組織質(zhì)詢、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查等職權(quán)。具體體現(xiàn)為：（1）審議市人民代表大會主席團(tuán)及市人大常委會主任會議交付的有關(guān)議案，提出報告；（2）向市人民代表大會或市人大常委會提出屬于市人民代表大會或市人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)議案；（3）對市人民代表大會主席團(tuán)及市人大常委會主任會議交付的質(zhì)詢案，組織開展質(zhì)詢活動，聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對質(zhì)詢案的答復(fù)，必要時就質(zhì)詢情況提出報告；（4）對市人民政府報送市人大常委會備案的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；（5）受市人大常委會的委托，對有關(guān)法律、法規(guī)和市人民代表大會及其常委會的決議、決定、審議意見的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查等。

此外，發(fā)揮專門委員會權(quán)威性和專業(yè)性的特點，規(guī)定專門委員會可以協(xié)助常委會辦理代表建議、批評和意見或者對承辦單位開展跟蹤督辦；密切同代表的聯(lián)系，聽取代表的意見和要求，了解人民群眾的期盼和關(guān)切，提出辦理的意見和建議，督促政府部門解決問題；對市人大常委會專題審議的工作開展調(diào)研，提出初步審議意見等四項職權(quán)。

（三）開展制度建設(shè)

制定一套針對性強(qiáng)、便于操作的專門委員會工作制度，為專門委員會職能作用發(fā)揮建章立制，使其有法可依、有章可循，逐步走上規(guī)范化、程序化軌道非常必要。該市出臺了《溫嶺市人民代表大會法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會工作規(guī)則（試行）》，對專門委員會的工作職責(zé)、工作程序和工作方式等作了規(guī)定。

一是會議制度。專門委員會會議分為全體會議和主任委員辦公會議?？紤]實際開展工作的需要，規(guī)定全體會議一般每3個月舉行一次；主任委員辦公會議主要研究處理日常工作問題，每3個月至少舉行一次。同時，每次會議需形成會議紀(jì)要，通過常態(tài)化的工作會議制度，部署任務(wù)、總結(jié)經(jīng)驗，保證專門委員會高效運轉(zhuǎn)。

二是活動制度。建立專門委員會與法工委既分工又合作的機(jī)制。專門委員會可以根據(jù)法工委年度安排有針對性地安排工作，且每年需至少確定一個主題獨立開展活動，例如2017年開展對殘疾人托養(yǎng)中心進(jìn)行視察。此外，委員也可以參加法工委組織的各項活動，且每年參加次數(shù)不少于一次。

三是聯(lián)系制度。首先做好外部聯(lián)系，委員加強(qiáng)與人大代表的聯(lián)系，認(rèn)真聽取代表意見，為代表履職提供服務(wù)，這是履職的重要內(nèi)容。其次做好上下級聯(lián)系，為加強(qiáng)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系指導(dǎo)作用，會議制度特別規(guī)定專門委員會開展活動，市人大常委會主任或分管副主任應(yīng)當(dāng)列席。再是做好內(nèi)部聯(lián)系，兼職委員因不駐會，在信息溝通、學(xué)習(xí)提高方面和專職委員存在不同程度的差異，通過建立微信群等方式，發(fā)布各類活動、會議、學(xué)習(xí)內(nèi)容，讓委員們有歸屬感。

二、專門委員會建設(shè)過程中存在的主要問題

（一）專門委員會名稱不規(guī)范

各地人大同一類型的專門委員會名稱不統(tǒng)一。地方組織法第三十條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會”，明確寫明地方人大可以設(shè)立“法制委員會”。

溫嶺市根據(jù)浙江省人大常委會發(fā)布的文件要求，設(shè)置名稱為法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會。但是各地的做法均不一致，有以下幾種，例如浙江省永嘉縣為“法制內(nèi)務(wù)司法委員會”，江蘇省泰州市高港區(qū)為“法制委員會”，山東省淄博市周村區(qū)為“法制和內(nèi)務(wù)司法委員會”等等，同為縣級人大專門委員會，名稱卻有四五種之多。專門委員會作為人民代表大會的重要組成部分，命名應(yīng)統(tǒng)一，以體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅規(guī)范。

（二）人員結(jié)構(gòu)不合理

首先，組成人員中專職人員較少。溫嶺市在人大工作綜合試點改革的背景下，專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)比例相對來說好于其他地區(qū)，法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會1名主任委員和4名副主任委員均為專職委員，8名兼職委員中5名為市人大常委會委員，其余3名為市人大代表。這樣的結(jié)構(gòu)比例既可以保證專門委員會組成人員的相對獨立性，便于獨立地開展工作，又可以提高專門委員會組成人員的社會地位，維護(hù)專門委員會組成人員職位的法律性和嚴(yán)肅性。據(jù)了解，各地人大專門委員會組成人員中專職的比例均不高，很多地方“兩人委”的情況普遍存在，導(dǎo)致每個專門委員會一般只有正、副主任委員兩人屬專職，委員全部為兼職。兼職委員過多，難以集中開展調(diào)查研究等活動，無法保證專門委員會會議討論、審議和表決重要事項的質(zhì)量，有時甚至因出席會議人員達(dá)不到半數(shù)而無法召開。其次，從專業(yè)素質(zhì)上看，有的委員會組成人員原來的工作領(lǐng)域與所在專門委員會工作聯(lián)系不大，對業(yè)務(wù)工作不熟悉，而且對人大監(jiān)督等經(jīng)常性工作了解掌握不深，導(dǎo)致每次換屆后專門委員會組成人員需要用較長時間熟悉工作、了解情況，一定程度上影響了專門委員會工作的開展。而從事本領(lǐng)域工作的專家學(xué)者等專業(yè)性人才在專門委員會所占比例很少，使得專門委員會對所涉及領(lǐng)域內(nèi)情況的掌握很難跟上形勢的發(fā)展，更無法做到有前瞻性。從工作狀態(tài)上看，委員會平時履職無壓力，有的委員會組成人員感到，到人大專門委員會工作是組織安排，認(rèn)為工作不必太認(rèn)真、太較勁。種種原因造成專門委員會組成人員主動履職的積極性不高。

（三）職責(zé)劃分不清晰

人大專門委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生，其組成人員必須是人大代表。這是專門委員會附屬于人民代表大會的性質(zhì)和特點決定的，有利于本級人民代表大會與各個專門委員會之間的工作銜接。地方人大常委會工作委員會則是人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理常委會的具體事務(wù)，其組成人員不一定都是人大代表。人大專門委員會和工作委員會作為地方人大及其常委會的專門機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，其工作效率和工作水平的提高離不開具體工作中的科學(xué)管理和流程改進(jìn)。然而在基層人大的工作現(xiàn)實中，二者的關(guān)系并不是很順。首先，“一套人馬兩塊牌子”現(xiàn)象較為普遍。專門委員會主任委員（副主任委員）兼工委主任（副主任）往往是標(biāo)配，相對于專門委員會的兼職委員而言，前者就是“領(lǐng)導(dǎo)”，各項工作也以前者安排為準(zhǔn)開展。在“一套人馬”的體制安排下，工作委員會作為常委會常設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，其均有固定的年度工作安排，專門委員會相對獨立的工作安排、職能劃分等就會自然不自然地被弱化。其次，職責(zé)分工不明確。除了法律明文規(guī)定的職能，即質(zhì)詢監(jiān)督權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、工作監(jiān)督權(quán)、調(diào)查研究權(quán)，其他哪些權(quán)力該由基層人大專門委員會行使并無明確，這就導(dǎo)致了職能重疊、職責(zé)交叉，甚至出現(xiàn)相互取代職能。因此，通過完善相關(guān)工作制度，明確工作的各個階段、各個環(huán)節(jié)及相應(yīng)的工作要求，使二者職責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，能夠有效提高工作的科學(xué)性，十分必要。

（四）人代會期間作用發(fā)揮不夠

人民代表大會期間，專門委員會為大會主席團(tuán)發(fā)揮參謀助手作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，人代會期間缺少獨立審議形式，制約了專門委員會職能作用的發(fā)揮。由于人代會的會期短，各項議程都以代表團(tuán)形式進(jìn)行，專門委員會組成人員分散在各代表團(tuán)中參加審議，審議發(fā)言不可能以專門委員會的名義發(fā)表意見，沒有為專門委員會充分發(fā)揮作用提供有效平臺。另一方面，以委員會名義依法向大會提出議案、建議、批評和意見的情況仍不多見，有的委員會甚至從來沒有提出過議案、建議、批評和意見。除財政經(jīng)濟(jì)委員會對計劃、財政報告進(jìn)行審查外，其他專門委員會大多沒有就與本委員會相關(guān)的重大事項提出審議意見。

三、完善專門委員會工作機(jī)制的思考和對策

（一）統(tǒng)一專門委員會名稱

以法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會為例，相較于縣級人大專門委員會名稱的混亂，地市級以上人大專門委員會名稱則相對統(tǒng)一，因其具有立法職能，故設(shè)置法制委員會負(fù)責(zé)立法工作，設(shè)置內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)其他各項監(jiān)督工作。例如臺州市、浙江省人大均分別設(shè)置法制委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會，全國人大則設(shè)置法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會等?；鶎尤舜蠹捌涑Ｎ瘯]有立法權(quán)力，那么設(shè)置法制委員會是否合適？從法律來看，地方組織法第三十條規(guī)定縣級人大可以設(shè)法制委員會，國家法律層面只設(shè)定“法制委員會”名稱。但是從各地實踐及上級人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，“法制委員會”主要職能為立法，基層人大專門委員會若也稱呼為“法制委員會”，給人亦有立法權(quán)限之感。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口及業(yè)務(wù)范圍分析，基層人大專門委員會應(yīng)與上級人大“內(nèi)務(wù)司法委員會”的主要職能一致，同時協(xié)助上級人大開展立法工作。因此，要按照對口原則或細(xì)分專業(yè)領(lǐng)域，形成全國人大上下相對統(tǒng)一的專門委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，基層人大應(yīng)設(shè)置“內(nèi)務(wù)司法委員會”更為貼切，更加符合實際工作開展情況。

（二）逐步優(yōu)化專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)

習(xí)近平總書記在紀(jì)念全國人民代表大會成立60周年大會上明確指出，要“優(yōu)化人大常委會、專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”。專門委員會工作具有法定性、專業(yè)性、經(jīng)常性和權(quán)威性等特點，保持和發(fā)揮好其特點優(yōu)勢，合理選配組成人員顯得十分重要和必要。一是促進(jìn)專門委員會組成人員專業(yè)化。引進(jìn)更多具有專門委員會專業(yè)知識背景的代表擔(dān)任委員，優(yōu)化組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)。在確定專門委員會組成人員的時候，可以將某些專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人員作為派選代表進(jìn)行選舉，專門委員會組成人員大多是熟悉相關(guān)行業(yè)的法規(guī)、政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識，具有專業(yè)優(yōu)勢，有著豐富實踐經(jīng)驗的人大代表。這些代表可以是專家學(xué)者，可以是領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以是行業(yè)優(yōu)秀分子。這就使專門委員會在具體履行所承擔(dān)的法律職責(zé)時，更顯專業(yè)性，審議質(zhì)量更高，更能體現(xiàn)人大監(jiān)督工作的實效和成效，以解決目前專門委員會不“?！钡膯栴}。二是提高專門委員會中專職委員比例。專門委員會工作任務(wù)日趨繁重，在完成委員會自身開展監(jiān)督、調(diào)研工作的同時，還要協(xié)助人大常委會開展執(zhí)法檢查、視察、專題詢問等工作，僅僅依靠一兩位駐會委員難以高效完成，須加快專門委員會組成人員專職化步伐，建議專職委員的比例應(yīng)逐步提高到一半以上，保證專門委員會組成人員的專業(yè)化、專職化。三是充分考慮組成人員年齡結(jié)構(gòu)。在配備專門委員會組成人員人選時，提高能夠連任的年輕委員比例。建議在專委會組成人員中有三分之一以上的人員能擔(dān)任兩屆，有三分之一以上的人員能干滿一屆，建立人員的梯隊更新機(jī)制，盡可能避免主任委員和副主任委員同時離任，以保持專門委員會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）建立完善專門委員會工作制度

根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身實際，適時制定人大專門委員會工作條例，對人大專門委員會的名稱規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則等方面進(jìn)行更為詳細(xì)具體的規(guī)定，形成一套針對性強(qiáng)、便于操作的專門委員會工作制度，使人大專門委員會的工作制度化、規(guī)范化。在完善工作制度的同時，要注重職責(zé)的分工，專門委員會的主要職能是“議事”，常委會工作委員會的主要職能是“辦事”，兩者職能不同，地位不同，不能相互替代，其分工應(yīng)當(dāng)相對明確，職能也應(yīng)當(dāng)分設(shè)。專門委員會主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議，重點研究重大問題，著力提出高質(zhì)量的審議意見，不要過多地介入工作委員會的工作安排、人員調(diào)度等具體日常工作。工作委員會則負(fù)責(zé)根據(jù)常委會組成人員的意見、專門委員會和其他方面的意見，組織人員研究修改相關(guān)草案、起草審議結(jié)果報告等具體工作，為常委會和專門委員會的工作提供服務(wù)。

當(dāng)然，在目前的背景下，要求縣級專門委員會和工作委員會徹底分清職責(zé)是不現(xiàn)實的，專門委員會與工作委員會在體制上、機(jī)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)分開，但在工作機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)形成合力，建立專門委員會“議事”、工作委員會“辦事”，分工不分家的工作格局。

（四）發(fā)揮專門委員會在人代會期間職能

一是人大專門委員會在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，積極主動向大會提出議案、建議、批評和意見。專門委員會先要進(jìn)行調(diào)查研究，聽取有關(guān)部門匯報，廣泛聽取社會各界的意見，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。二是要探索完善大會期間審議形式，改變單純以代表團(tuán)形式審查“一府兩院”工作報告的現(xiàn)狀。建議在大會議程中列入專門委員會審議“一府兩院”工作報告的相關(guān)內(nèi)容，安排適當(dāng)時間，由專門委員會組織召開專題會議對報告進(jìn)行審議，例如由法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會專題審議“兩院”工作報告，就涉及本委員會的重大事項提出審議意見，審議的結(jié)果向大會主席團(tuán)匯報，真正發(fā)揮大會期間專門委員會的自身優(yōu)勢。又如在縣級人大未設(shè)專門委員會之前，審議計劃、預(yù)算（草案）等，往往都是在召開每次大會時臨時組建計劃財政預(yù)算審查委員會，人員難以實現(xiàn)專業(yè)化、專職化，在一定程度上影響了審議的效率和質(zhì)量。在設(shè)置財政經(jīng)濟(jì)委員會之后，可由該委員會代行臨時性的計劃財政預(yù)算審查委員會的職責(zé)。三是建立專門委員會向人代會報告和述職制度，就專門委員會全年工作向大會述職，提請代表審議，進(jìn)行滿意度測評等等，監(jiān)督專門委員會各項工作開展情況。

注釋：

[1]秦前紅：《地方人大專門委員會制度的演變及其問題》，載中國智庫網(wǎng)：http：//www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/3029570

[2]周愛民：《縣級人大專委會建設(shè)如何“開題”》，載《人民之友》2016年第10期。

[3][5]李涌、郭成宏、王光輝：《加強(qiáng)縣級人大專門委員會建設(shè)的探索與實踐》，載《法制與社會》2017年第7期。

[4]湖北省宜昌市人大常委會課題組：《地方人大專門委員會工作機(jī)制研究》，載《人大研究》2014年第1期。

[6]高水平：《加強(qiáng)地方人大專門委員會建設(shè)的思考》，載《內(nèi)蒙古人大》2015年第12期。

[7][8]張斌、李麗：《新形勢下發(fā)揮地方人大專門委員會職能作用的思考》，載《山東人大工作》2017年第1期。

（作者分別系浙江省溫嶺市人大常委會委員、法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會主任委員，浙江省臺州市人大常委會辦公室干部，浙江省溫嶺市人大常委會辦公室干部）