國外EPR制度立法實踐對我國的啟示

關鍵詞：EPR循環(huán)經濟押金制度

生產者責任延伸制度（Extended Producer Responsibility），簡稱EPR制度，是發(fā)展循環(huán)經濟的一種新的制度理念。最早由瑞典隆德大學環(huán)境經濟學家托馬斯·林赫斯特提出，其將EPR制度視為一種環(huán)境保護戰(zhàn)略，旨在降低對環(huán)境的負面影響。2000年，托馬斯教授將EPR制度修訂為一項政策原則，通過將生產者的責任擴展到產品生命周期的每個階段，特別是產品廢棄后的回收、處理和循環(huán)再利用，以使產品整個生命周期過程向著有益于保護環(huán)境的方向發(fā)展。隨著電器電子產品廢棄物越來越多，對環(huán)境的污染和人類健康的威脅越來越嚴重，生產者責任延伸制度的立法和實踐越來越受到各國的重視，研究這方面的國際實踐經驗對于我國的環(huán)境立法實踐具有重要的指導和借鑒意義。

一、國外EPR制度立法實踐

（一）德國

德國是將EPR制度理論應用于實踐的推動者，早在1972年就出臺人類史上的第一部《廢棄物處理法》。1975年，推行全國廢棄物管理計劃。1986年，頒布了《廢物避免和處置法》，明確產品生產者承擔一定的廢棄回收處理責任。1991年實施的《避免包裝品垃圾和回收包裝品條例》，明確了包裝物循環(huán)再利用的目標，要求各類包裝物生產者承擔相應的回收責任，[1]這也是史上首次將EPR概念納入法律范疇，這標志著EPR制度的正式實行。1996年的《循環(huán)經濟與廢品管理法》對循環(huán)經濟進行了精準定義，指出循環(huán)經濟是閉環(huán)流動型的經濟模式，確定了生產者和交易者共同承擔產品回收利用的責任。2003年法律修訂中首次提出押金制度的概念，規(guī)定根據(jù)產品容量大小征收相應的押金。在1990年，組建了雙重回收系統(tǒng)股份公司，簡稱綠點公司，由95家日用品生產商、零售商和標志生產的公司發(fā)起設立。[2]標志著德國回收分類和循環(huán)再利用體系的建立，其主要任務是分類回收會員單位產品廢棄物，并進行循環(huán)再利用。

德國的EPR制度是比較成熟的，可供我國借鑒的方面包括：一是有較完善的法律體系做制度保障，使EPR制度能有效落地，可操作性較強;二是擁有成熟技術，能進行循環(huán)再利用，把有害有毒物降到最低;三是有適用于各個領域的細分制度，例如押金制度等;四是成立的綠點公司對廢棄物回收再利用起到了舉足輕重的作用。

（二）美國

美國作為世界第一大經濟體，其電子產品消費量以及產生的電子廢棄物規(guī)模非常大，隨著資源消耗的增加和環(huán)保意識的增強，美國政府、企業(yè)界和公民也認識到加強廢棄物管理對保護環(huán)境和節(jié)約資源的重要性。

盡管目前美國尚無全國性的EPR制度法律或法規(guī)，可是在1976年，出臺了《資源保護和回收法》，這部法律提倡通過技術革新、工藝改進、廢棄物回收再利用、將環(huán)境污染降到最小，體現(xiàn)了EPR制度的理念。1990年頒布的《污染預防法》重點強調要做好環(huán)境保護的前端工作，采取源頭削減和過程控制來減少污染物的生產。1996年，可持續(xù)發(fā)展委員會向聯(lián)邦政府提議施行EPR制度，提出在產品不同生命周期分別由消費者、企業(yè)和政府承擔相應的環(huán)境責任。[3]由于回收電子垃圾所需要的融資機制無法在全國范圍內獲得一致，阻礙聯(lián)邦層級的立法，另外，美國環(huán)保署（EPA）對于制定綜合性的電子牢記處理法規(guī)缺乏足夠立法權限，這就限制了EPA解決國內電子垃圾問題的能力?！睹绹Y源保護和環(huán)境利用法》（RCRA）主要對陰極射線管的處理和出口做了相應的規(guī)定。

各州立法基本情況。由于國會無力對電子垃圾數(shù)量持續(xù)增長局面提供有效對策并建立聯(lián)邦級立法，這就給各州留下了政策空間。截止2013年9月，美國已有25個州通過了全州范圍內的電子垃圾回收法律，其中23個州和紐約市明確了生產者責任延伸制度，加州明確消費者預付回收利用費制度，猶他州通過了生產者教育的立法，意味著美國已有65%人口受電子廢棄物回收處理法規(guī)制，還有一些州致力于通過新法律或改善現(xiàn)有法律。另外，如阿肯色州、馬薩諸塞州、蒙大拿州、新罕布什爾州、新墨西哥州等雖然沒有明確的電子垃圾回收法、但也在相關法案中對電子廢棄物管理做了相關規(guī)定。[4]（見表1）表1美國各州廢棄電子產品管理立法情況

序號州名法規(guī)名稱簽署日期生效日期1加州《電子廢物回收法》2003年2005年1月1日2康涅狄格州《受管制電子產品回收法》2007年7月2011年初3夏威夷州《電子設備回收法》2008年7月2010年1月2日4伊利諾伊州《電子產品再使用和回收再利用法》2008年9月17日2005年1月1日5印第安納州《州環(huán)境法》2009年5月13日2010年4月6緬因州《關于構建責任承擔體系以安全回收和再循環(huán)廢棄電器電子產品的公共健康和環(huán)境保護法》2004年初次簽訂，2009年修訂擴大了產品范圍，2011年修訂擴大了所涵蓋的整體范圍2006年1月7馬里蘭州《關于州內電子廢物回收計劃環(huán)境法》2005年2006年1月8密歇根州《自然資源和環(huán)境保護法》2008年12月26日2010年4月1日9明尼蘇達州《關于構建視頻播放設備收集、運輸和回收環(huán)境法》2007年5月2007年8月10密蘇里州《生產者責任和消費者設備回收法》2008年6月16日2010年7月1日11新澤西州《電子廢物管理法》2008年1月15日簽訂

2009年1月12日修訂2011年4月1日12紐約州《電子設備收集、再使用和回收利用法》2010年5月29日2011年4月1日13紐約市《電子廢物回收法》2008年4月1日2009年7月1日14北卡羅來納州《北卡羅來納州通則法》2007年8月簽署，2008年8月將電視加入法案中2010年1月1日15俄克拉荷馬州《關于構建計算機設備回收法》2008年5月13日2009年1月1日16俄勒岡州《電子產品回收法》2007年6月2009年1月1日17賓夕法尼亞州《議會法案》（第708號）2010年11月23日2011年1月23日18羅得島州《關于廢棄電器電子產品管理以保護公眾健康和安全的生產者責任法》2008年6月27日2009年2月1日19南卡羅來納州《生產者的責任和消費者便利信息技術設備收集和復蘇法案》2010年5月19日2011年7月1日20德克薩斯州《關于計算機設備回收計劃法》《電視設備回收計劃法》計算機法案2007年6月;電視法案2011年6月2008年9月1日21佛蒙特州佛蒙特法案2010年4月19日2011年7月1日22弗吉尼亞州《關于計算機設備回收的生產者責任計劃法》2008年3月11日2009年7月1日23華盛頓州《關于構建電子產品回收法》2006年3月2009年1月1日24西弗吉尼亞州西弗吉尼亞州參議院法案2008年3月1日2008年7月1日25威斯康星州《電子廢物回收法》2009年10月23日2010年2月1日26猶他州《電子廢物回收法》2011年3月2011年7月1日27阿肯色州《關于計算機和廢棄電器電子產品管理法》2001年2008年28馬薩諸塞州《廢棄物處置禁令》2000年2000年29蒙大拿州《關于電子廢物回收或安全處置信息發(fā)布法》2007年4月2007年30新罕布什爾州《議會法案》（第1455-FN-A號）2007年2007年7月1日31新墨西哥州《關于制定電子產品回收和環(huán)境友好技術指南的要求》2008年2月12日2008年資料來源：作者整理。美國的EPR制度主要特點。一是沒有法律強制性，主要依靠企業(yè)自覺，聯(lián)邦環(huán)境保護局對各州EPR政策落實進行指導;二是各州普遍立法，截至2015年底，美國已有25個州頒布了廢棄電器電子設備管理法規(guī);三是有可操作的政策支持，例如加州規(guī)定半數(shù)廢棄物要經由回收或再循環(huán)的方式處理，處理不達標的城市則要受到1萬美元的行政性罰款。另外，也有一些州主張通過廢棄物的回收和循環(huán)再生利用來創(chuàng)造更多就業(yè)機會。

（三）日本

日本是亞洲最早實施EPR制度的國家，早在20世紀五六十年代，政府加大了在環(huán)境保護方面的立法力度，推動生產者責任延伸制度的相關研究。日本的EPR制度立法可以分成三類：基礎類法律、綜合性法律、專項性立法，以基礎類法律為指引，以綜合性法律為藍本，以專項類法律為輔助構成一個完整的EPR制度的法律體系。該法律體系規(guī)定：在產品的廢棄之后，生產者應該承擔回收處理的主要責任，在生產設計產品時，應提供產品的重要信息，特別是有毒有害成分及對環(huán)境的影響等。

日本在回收系統(tǒng)方面與眾不同，一些品牌制造商搭建了自己的回收系統(tǒng)，回收處理自產產品。日本《家電再生利用法》規(guī)定了4類電器電子產品的產業(yè)鏈條中，相關方應承擔的責任及廢棄產品的處置方式，明確指出銷售商有回收特定的廢棄家電的義務，制造商應設置回收廢棄產品的場所，進行回收和循環(huán)利用。

二、完善我國生產者責任延伸制度的啟示

（一）制定法律實施細則，明確責任主體

我國于2011年1月1日實施了《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，雖然該條例明確了生產者的產品延伸回收處理責任，但實施效果并不理想，需要在該法律基礎上制定相關的實施細則，明確不同責任主體的責任分擔。

首先，要對產品的“生產者”這一概念進行明確的界定，特別是對于復雜產品，由于零部件來自于許多廠家，最終由一家企業(yè)進行組合加工，此時就難以清晰該產品的“生產者”。

其次，廢棄電子產品回收本質上是不同責任主體之間的利益博弈，因而原則上應該進行責任分擔，建立起由生產者、經銷商、消費者、回收拆解企業(yè)以及政府等不同主體共同組成的完整責任分擔體系。[5]總結德、美、日的實踐經驗，根據(jù)我國國情和發(fā)展所處階段，應該明確生產者的主體責任，因為生產者比任何主體都了解產品，還有技術、資金、規(guī)模等優(yōu)勢。[6]當然，還應合理設定其他責任主體的義務，建立一個完整的責任分擔體系，才能充分調動各方的積極性，參與到整個回收處理體系中來。

具體而言，生產者應承擔這些責任：產品設計更加綠色環(huán)保、降低有毒有害物質含量、對電子產品進行回收和再循環(huán)利用、繳納產品回收處理基金等。同時，也讓其享有一定的補貼、稅收優(yōu)惠等。

消費者在廢舊產品回收中也起著舉足輕重的作用，因此，在消費者立法方面中要注重政策指引并明確相應的回收義務，例如廢棄的電子產品應主動進行分類、主動送往回收站點、承擔相應的報廢回收費用，切實提高消費者的環(huán)保意識和行動能力。

（二）完善強制回收產品目錄，建立健全回收網絡體系

制定強制性回收產品目錄，一方面能有效減少有毒有害物質污染環(huán)境，降低對人類健康的損害，另一方面產品回收和資源化再利用，能減少原材料消耗，降低再生產成本，有利于實現(xiàn)好的經濟效益。盡管我國《廢棄電器電子產品處理目錄（2014 年版）》規(guī)定了14種強制回收產品目錄，但沒有將小家電包括在內，需要盡快補充完善相應的強制回收產品目錄。

借鑒美日在電子廢棄物回收領域中的做法， 企業(yè)根據(jù)自身狀況和需求，較大企業(yè)可獨立或與其他企業(yè)聯(lián)合建立收集網絡，政府和行業(yè)組織在資金、風險、技術層面除了進行必要的監(jiān)管外， 對于這些廠商也要給予相應的優(yōu)惠政策，發(fā)揮它們的示范輻射和帶動作用，逐步建立起廢棄產品生產者回收網絡。當然，對于無法單獨進行回收的小型企業(yè)，可以由行業(yè)協(xié)會來牽頭，組建一個專門集中回收站，再將收集來的廢棄產品運往有資質的回收處理廠家進行處置和再利用，從而使小企業(yè)無法回收處理的難題得到解決。

另外，隨著物聯(lián)網技術的發(fā)展和移動互聯(lián)時代的到來，可以考慮在廢舊電器電子產品回收領域中采用“互聯(lián)網+”回收的形式，鼓勵有實力的公司或者平臺在廢舊產品回收和交易方面做大做強，建立一個廣泛覆蓋的電子產品回收網絡，加大對產品流向的管理，有利于集中對廢舊電器電子產品信息進行實時有效的監(jiān)管。

（三）建立環(huán)境押金制度

在EPR制度中，消費者作為電子產品消費的最終受益者，在電子廢棄物回收過程中具有舉足輕重的作用，消費者的環(huán)保意愿和主動作為直接影響著回收的實現(xiàn)效果。實施環(huán)境押金制度，可以通過收取環(huán)境押金抑制隨意丟棄廢棄物的行為，讓隨意丟棄付出損失押金的代價，以經濟利益引導消費者將廢棄產品交到回收點，達到保護環(huán)境的目的。[7]通過政府許可或者立法，賦予相關機構和企業(yè)代為收取，當消費者把廢棄產品送到指定回收點，可以要求返還環(huán)境押金。該制度能有效提高廢棄電子產品的回收率，提高資源再利用率，最終促進EPR制度的落實。[8]

（四）完善環(huán)境公益訴訟制度

2012年新修訂的《民事訴訟法》中寫入了公益訴訟制度，將環(huán)境權益保護公益訴訟納入法律范疇。這有利于保護人民群眾的環(huán)境權益，在法律程序上擴展了適用范圍，有利人民群眾積極參與環(huán)境保護，切實保障環(huán)境公益訴訟權的實現(xiàn)。在涉及廢棄電器電子產品回收處理時，當發(fā)現(xiàn)有企業(yè)不履行回收責任侵犯到人民環(huán)境權益時，就可用法律的武器，維護正當?shù)沫h(huán)境權益。但也應該看到，環(huán)境公益訴訟以及廢棄電子產品回收處理都屬于新生事物，還需要在實踐中不斷摸索和完善。因而，在落實EPR制度的同時，還應注重法律配套訴訟制度的推行和完善。

三、小結

綜合德、美、日在EPR立法和時間方面的經驗，給我國的啟示是：一要立法要明確包括生產者在內的不同責任主體的責任，制定實施細則，增強可操作性;二要健全強制回收產品目錄和回收網絡體系，對回收流程實施有效的監(jiān)管;三要輔以環(huán)境押金制度和公益訴訟制度，促進EPR制度的有效落實。對于具體實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時進行研究改進，在實踐中不斷完善EPR制度。

參考文獻：

[1]芶在坪國外包裝業(yè)發(fā)展循環(huán)經濟的做法[J].再生資源與循環(huán)經濟，2008（12）

[2]于文武德國循環(huán)經濟發(fā)展的特征及經驗借鑒[J].經濟師，2008（9）

[3]周宏春生態(tài)文明建設應成為重要任務[J].中國發(fā)展觀察，2012（9）

[4]曲鳳杰主要發(fā)達國家廢棄電子產品管理及我國相關政策研究[M].中國市場出版社，2016

[5]姚凌蘭我國電子廢棄物回收管理發(fā)展現(xiàn)狀[J].環(huán)境科學與技術，2012（61）

[6]宋志國電子廢棄物管理立法中的責任分擔[J].政治與法律，2008（1）

[7]劉長江環(huán)境法上的押金制度探析[M].法制出版社，2002

[8]王兆華電子廢棄物管理中的延伸生產者責任制度應用研究[J].工業(yè)技術經濟，2012（4）

（馮利華，國家信息中心博士后科研工作站。）