監(jiān)管餐飲業(yè)：線上再造一個中心化

陳樂

本期刊登的提案均榮獲上海市政協(xié)2017年優(yōu)秀提案獎

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡外賣成為年輕消費群體的新寵，這是“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲業(yè)”模式給人們生活方式帶來的新變化。然而，餓了么、美團外賣、百度外賣等網(wǎng)絡外賣平臺的出現(xiàn)也伴隨著無證餐館、食品安全的爭議。無證餐飲是我國存在多年的頑疾，一直在打擊，一直未根除。外賣平臺只是線下現(xiàn)實情況的直接客觀反映。2016年10月1日開始正式實施的《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法》對于第三方外賣平臺與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全義務、食品安全的違法行為查處予以了明確規(guī)定，意在阻止無證餐飲向網(wǎng)絡外賣平臺的逐步蔓延之勢。無證餐館在線下的泛濫程度比線上嚴重得多，所以并非外賣平臺催生了無證餐飲，更不是通過打倒外賣平臺，這個存在多年的食品安全問題就能得到解決?？梢哉f，不找到無證餐館大量存在的問題根源，不在機制上進行創(chuàng)新性突破，不管線上線下，都無法切實解決這么大量的無證餐館問題。

中國烹飪協(xié)會的《2015年餐飲消費調(diào)查報告》中公布的全國餐廳數(shù)量是5074852家。按照對應比例估算，全國無證餐館的數(shù)量則達到了兩三百萬家以上。根據(jù)媒體報道的數(shù)據(jù)顯示，無證餐飲經(jīng)營者中由于主觀原因不愿辦證的只占16.6%，大部分是因為客觀條件和審批門檻的限制。開設餐館首先必須辦理《食品經(jīng)營許可證》和《企業(yè)營業(yè)執(zhí)照》。如果證照不齊備，自然就成為無證餐館。加之現(xiàn)有監(jiān)管機制上的漏洞，導致許多無法辦理證照或不愿辦理證照的無證餐飲經(jīng)營者依然有著自己的生存空間。具體原因試分析如下：

1. 審批門檻高，小型無證餐飲游離在監(jiān)管范圍之外

中國餐飲監(jiān)管“重審批、輕監(jiān)管”，這與一些發(fā)達國家“輕準入、重監(jiān)管”的模式形成了對照。由于“重準入，輕監(jiān)管”，設置高門檻的法規(guī)和煩瑣的程序，導致很多小型餐飲成為了無證餐飲。房屋屬性、營業(yè)面積等硬件條件，加之環(huán)保因素、成本負擔的影響等多種因素都會成小型餐館取得證照的障礙。高門檻并沒有實現(xiàn)規(guī)范餐飲秩序，保障餐飲安全的初衷，反而讓大量未達標的餐館轉(zhuǎn)入地下，失去監(jiān)管。此外，審批之后的監(jiān)管投入力度并不強。監(jiān)管部門的做法一般是“監(jiān)管持證單位，清理無證餐飲”，無證餐飲作為清理對象，因其自身低成本、經(jīng)營場所多變等原因，實際“清無”并不理想，無證餐飲往往游離于監(jiān)管之外。

2. 資質(zhì)審查系統(tǒng)不健全，缺少抽檢等有力監(jiān)督措施

無證餐飲大量存在，有餐館經(jīng)營者為逐利而逃避的因素，但無證餐飲有生存空間說明客觀上其也有相應的市場需求。無證餐飲的低成本對于低收入人群而言具有一定的吸引力，畢竟目前低收入群體數(shù)量仍然較多，普通百姓、外來務工人員對低廉餐飲有著近乎剛性的需求，這便提供了低成本無證餐飲更大的生存空間。

實際上，管理者想通過理想化的統(tǒng)一標準來約束餐館與餐飲經(jīng)營者，以此確保食品安全，但客觀現(xiàn)實中大量小型餐館通常無法達到該標準。并非質(zhì)疑管理標準，如果每一家餐廳都達到了管理標準，相信食品安全問題必然再也不會發(fā)生。然而現(xiàn)實卻是高門檻并沒有實現(xiàn)其規(guī)范餐飲秩序，保障餐飲安全的初衷，反而讓大量未達標的餐館轉(zhuǎn)入地下，造成了更難以監(jiān)管的局面。

隨著《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法》于2016年正式開始實施，將填補我國對新興網(wǎng)絡外賣平臺及相應食品生產(chǎn)經(jīng)營者予以監(jiān)管的制度空白，特別明確了第三方外賣平臺與食品生產(chǎn)經(jīng)營者所承擔的法律義務與責任。但是制度依然需要具體人員予以執(zhí)行與落實，無論是線上還是線下的無證餐飲，是堵還是疏，是堅持不定期抽查還是形成有效的長期監(jiān)管措施，這都是需要相關行政部門進一步思考與決策的問題。

“輕準入、重監(jiān)管”是餐飲行業(yè)發(fā)展的趨向。由于經(jīng)營者的逐利動機，餐飲規(guī)劃缺失帶來的房屋屬性問題，以及普通民眾對低廉餐飲的剛性需求和過高的法規(guī)門檻之間的矛盾，都會導致無證餐飲長期存在。強力打壓和維持現(xiàn)狀都不是良方，目前亟須降低審批門檻，創(chuàng)新監(jiān)管模式，把更多無證餐飲納入規(guī)范體系。

1. 對創(chuàng)新監(jiān)管管理方式的具體成效應予以定期評估、加大宣傳

上海2014年試點開展了“小餐飲整治規(guī)范及食品安全信息登記公示管理”工作，2015年頒布實施了《上海市食品攤販經(jīng)營管理辦法》。本市對于無證餐飲從制度與行政執(zhí)法層面，一直在探索堵疏結(jié)合、有序監(jiān)管的科學方法。讓非法的無證餐飲先取得相對合法的身份，劃定固定的經(jīng)營區(qū)域，再加以要求餐飲經(jīng)營者的經(jīng)營活動符合基本衛(wèi)生要求、不干擾周邊居民正常生活，使這些原本的無證餐飲經(jīng)營者納入有效監(jiān)管。

但是，《上海市食品攤販經(jīng)營管理辦法》頒布實施之后，相應采取了一系列疏堵結(jié)合的措施，對于無證餐飲是否起到了有效疏導的作用？監(jiān)管舉措是否降低了無證餐飲的數(shù)量？一方面，這些監(jiān)管信息市食品藥品監(jiān)管局等相關部門理應掌握，亦是便于自身工作的有序開展；另一方面，如這些監(jiān)管舉措確實取得了較好的成果，更應在整個社會加大宣傳，諸如將某一個食品攤販經(jīng)營聚集區(qū)建設打造成具有示范意義的“美食街”，大力宣傳一些從無證餐飲經(jīng)營商販轉(zhuǎn)型為正規(guī)餐飲經(jīng)營者的成功案例，用制度、監(jiān)管和正面宣傳進行積極引導。

2. 借力外賣平臺助推線下餐飲監(jiān)管

根據(jù)《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者如果要通過外賣平臺等網(wǎng)絡餐飲平臺經(jīng)營，必須向外賣平臺這類網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供《食品經(jīng)營許可證》等相應經(jīng)營資質(zhì)證照，網(wǎng)絡食品交易第三方平臺具有審核這類食品生產(chǎn)經(jīng)營者是否具有合法資質(zhì)的義務。對于網(wǎng)絡食品交易第三方平臺，本身就具有信息搜集和管理其線上食品銷售者的優(yōu)勢。因此，通過確立責任主體，有利于在散亂的線上市場中“再造一個中心化”，進而實現(xiàn)監(jiān)管的可能性和可行性。

網(wǎng)絡食品交易第三方平臺一方面能夠幫助監(jiān)管部門更好地管理小型餐館，故而應該更趨向于讓自己平臺中的所有餐館信息透明化，幫助解決信息不對稱問題。另一方面，市食品藥品監(jiān)管局等相關部門應將官方的餐館證照登記信息共享給外賣平臺，幫助外賣平臺在短時間內(nèi)對平臺上的餐廳進行有效審核。同時，網(wǎng)絡食品交易第三方平臺可以將對照審核后不符合資質(zhì)要求的餐館名單反饋給食品安全監(jiān)管部門，讓監(jiān)管部門進行逐一的檢查評定，甚至可以對符合要求的無證線下餐館給予“過渡期”資格，允許合法經(jīng)營。在監(jiān)管部門資格審查的基礎上，網(wǎng)絡食品交易第三方平臺完全有能力引入平臺的用戶口碑和評價，根據(jù)用戶好評和差評數(shù)，監(jiān)管部門可以調(diào)整抽檢次數(shù)。評級越低的餐館會受到頻次越高的檢查，以此督促餐飲經(jīng)營者提高自身餐飲衛(wèi)生標準。