農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度歷史沿革與啟示

李斌斌　劉曉平

摘 要 土地作為人類最重要的生活資源，土地權利隨社會發(fā)展不斷變革和流轉，農(nóng)村土地權利變革，應在符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的同時，充分適應民情進而造福人民群眾。本文簡析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度歷史沿革以及其帶給我們的啟示。

關鍵詞 農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權 歷史沿革 流轉

基金項目：國家社會科學基金項目：“西部大中城市土地權利流轉研究”，項目編號：12XFX023、陜西省軟科學項目：陜西省農(nóng)村土地權利流轉制度研究，項目編號：2016krm061。

作者簡介：李斌斌，西安工程大學人文社會科學學院；劉曉平，西安工程大學人文社會科學學院，副教授。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.255

土地是人類生存的空間載體、是人類生產(chǎn)生活的重要資源、是與人類發(fā)展最息息相關的物質(zhì)基礎。土地是一種自然資源和社會財富，體現(xiàn)出極高的經(jīng)濟價值和一定的商品屬性。因此在開發(fā)過程中就產(chǎn)生了一系列的財產(chǎn)權利， 《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！?/p>

農(nóng)村土地是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的空間載體，是農(nóng)民增收致富的核心資產(chǎn)，農(nóng)村土地問題始終被黨中央放在穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵位置。十一屆三中全會后，家庭經(jīng)營承包責任制確立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度在這一時期經(jīng)歷了從萌芽到發(fā)展再到逐步完善的階段。

一、1949-1978年期間的土地權利流轉：土地改革、農(nóng)業(yè)合作和人民公社

（一）土地改革時期：（1949-1952年）：土地農(nóng)民所有，自主經(jīng)營

新中國成立初期的土地改革運動，結束了封建土地所有制，農(nóng)民擁有了土地所有權，土地屬于農(nóng)民所有，有權自由經(jīng)營，買賣和出租。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國土地改革法》（1950年），確立了集所有權、經(jīng)營權、收益權、處置權于一體的農(nóng)民土地所有制。此階段政策允許農(nóng)村土地流轉。

（二）農(nóng)業(yè)合作化時期（1952-1956年）：土地農(nóng)民所有，通過走農(nóng)業(yè)合作化道路，互助經(jīng)營

1952年土地改革完成后，面對即將展開的社會主義改造，開始了合作化道路，土地依然歸農(nóng)民所有，通過初級、高級互助組，打破了家庭經(jīng)營的界限，通過互助經(jīng)營，優(yōu)化了資源配置，提高了生產(chǎn)效率。農(nóng)民將土地等生產(chǎn)資料并入互助組，按勞動和土地等生產(chǎn)資料分配收入。土地所有權歸農(nóng)戶，土地使用權屬于合作社。

（三）人民公社時期（1956-1977年）土地屬于農(nóng)民集體，通過人民公社等組織形式統(tǒng)一經(jīng)營

1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標志著農(nóng)村土地私人所有向集體所有轉變。這一時期，土地的權屬（所有權、經(jīng)營權、使用權等）在公社、生產(chǎn)隊和生產(chǎn)小組之間反復調(diào)整。到了人民公社化時期，土地屬于農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民不再擁有對生產(chǎn)資料排他性使用權、收益權和處置權，存在嚴重的平均主義，缺乏激勵機制和約束機制?！掇r(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第21條規(guī)定“生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不能出租或者買賣”。 人民公社時期土地權利流轉完全被禁止。

二、1978-2013年期間的承包經(jīng)營權流轉：萌芽、發(fā)展與完善階段

（一）萌芽階段（1978-1993年）

1978年開始在全國農(nóng)村開始推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包與統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權與經(jīng)營權的分離，收益權與處置權的分割，這是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的第一次流轉。1984年中央1號文件提出：土地承包期延長到15年，并首次允許了農(nóng)村土地有限度流轉，鼓勵土地逐步向種田能手集中 。該通知可以說是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的政策基礎。1987年《中共中央把農(nóng)村改革引向深入的通知》要求：“土地轉包時，集體或新承包戶應給予相應補償”。縱觀這一時期，各種政策允許調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權關系，承包經(jīng)營權流轉制度處于萌芽階段。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉發(fā)展階段（1993-2001年）

1993年中央11號文件提出延長土地承包期限，同時“允許農(nóng)戶之間承包的土地可以以承包、轉讓、入股等方式流轉”， 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度日趨完善；1998年十五屆三中全會《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提到：“土地使用權的流轉，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉讓”；《中共中央、國務院關于做好1999年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》明確要求“要對承包合同，土地承包費的提取和使用、機動地以及土地流轉等，要健全制度，實行規(guī)范管理”。承包經(jīng)營權流轉得到進一步發(fā)展。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉完善階段（2001-2013年）

2001年中央18號文件首次提出“承包地使用權流轉”的概念和農(nóng)村土地流轉政策，明確了農(nóng)戶承包地使用權流轉的前提，將農(nóng)地政策系統(tǒng)化。

2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)農(nóng)村土地流轉政策：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權，可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉。” 2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出：“順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為土地承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)兩權分置并行”。 保持承包關系穩(wěn)定，在承包權不變的情況下，經(jīng)營權流轉制度基本形成。

三、農(nóng)村土地權利流轉制度的歷史啟示

以史為鑒，可知興替。通過對農(nóng)村土地權利制度和承包經(jīng)營權流轉政策法規(guī)的梳理，不難發(fā)現(xiàn)，符合農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的土地政策，不但能夠確保農(nóng)民的主體地位，更能激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

土地改革時期土地所有權歸農(nóng)民所有，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高，取得了較好的政策績效。農(nóng)業(yè)合作化時期農(nóng)民擁有土地的所有權，互助經(jīng)營也有利于生產(chǎn)經(jīng)營。

人民公社化時期，土地屬于農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營的模式使土地產(chǎn)權公有化程度提高，產(chǎn)權主體模糊，人民公社作為行政性組織的特性使其不具備土地產(chǎn)權主體資格，農(nóng)民作為人民公社一員，其內(nèi)化在集體的土地產(chǎn)權份額不能夠得到合理體現(xiàn)，造成土地責權利關系的嚴重不對等，調(diào)動不起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，賦予了農(nóng)戶生產(chǎn)自主權，極大的推動了農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，因其規(guī)模小、現(xiàn)代化耕作技術難以推進等弊端也日益凸顯。這一時期工業(yè)化飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉開，農(nóng)民進城務工者越來越多，大量農(nóng)地被荒置。土地承包經(jīng)營權的流轉成了實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)模、集約和專業(yè)化發(fā)展的重要舉措。

（一）農(nóng)村土地權利制度改革要切實保護農(nóng)民權益

農(nóng)村土地作為重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民作為農(nóng)村土地社會財富的創(chuàng)造者，對土地的基本權利必須得到保障。法律制度的完善是農(nóng)民土地權益保護的根本，制度的問題只有通過制度才能解決，制度為每一個參與社會經(jīng)濟活動的利益主體制定了一系列的行為規(guī)則，在規(guī)則約束的范圍內(nèi)激勵每一個利益主體進行追求利益最大化的經(jīng)濟活動。

土地制度直接影響土地這一稀缺資源的配置以及土地產(chǎn)權的收益。要維護農(nóng)民對土地的權益就必須要有符合農(nóng)民利益的農(nóng)村土地權利制度作保障。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

由于城鄉(xiāng)收入進一步擴大，大量農(nóng)村勞動力選擇進城務工，鄉(xiāng)村人口數(shù)和鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)急劇下降。

2013年鄉(xiāng)村人口數(shù)為97261.71萬人，2016年較少到58972.6萬人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)2013年到2016年從54012.8萬人下降到了36175萬人。 同時以家庭為單位的分散的土地不能被高效利用，撂荒現(xiàn)象十分嚴重，分散經(jīng)營的小生產(chǎn)與大市場的矛盾也日趨加劇，規(guī)?；?jīng)營有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術的推廣，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。承包經(jīng)營權的有序流轉，能夠優(yōu)化土地資源配置，加快規(guī)?；?、集約化的進程。

（三）建立農(nóng)村社會保障體系，完善失地農(nóng)民保障制度

從社會保障的法律含義和基本人權分析，每一位包括農(nóng)民在內(nèi)的中國公民都享受憲法規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助的社會保障權。 隨著社會的發(fā)展進步，土地在單一的生存保障功能之外又具有了發(fā)展保障功能，土地也再次成為農(nóng)村社會保障體系的核心。 土地承包經(jīng)營權的流轉使農(nóng)民失去了最基本的保障，這就需要有社會保障體系為土地權利流轉做支撐，否則很難推進土地集約化規(guī)模發(fā)展。完善失地農(nóng)民保障制度，建立健全社會保障體系就顯得尤為重要。

（四）完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，規(guī)范農(nóng)村土地流轉

完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，首先要建立健全土地流轉市場，加快培育市場化流轉機制。其次要加強政府服務意識，規(guī)范農(nóng)村土地流轉。

目前農(nóng)村土地流轉比較混亂，土地流轉過程中糾紛較多，缺乏專門的管理機構，應適時成立相應管理機構，加強農(nóng)村土地流轉的規(guī)范化管理和專業(yè)性服務。

四、結語

處理好農(nóng)民和土地的關系，仍然是深化農(nóng)村改革的主線，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策問題。這一關鍵時期，要通過制度的完善與演進給我國農(nóng)村帶來新的變化，以確保最終實現(xiàn)共同富裕的目標任務。

注釋：

土地管理法新解讀（第4版）.中國法制出版社.2017.

《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》.

1984年中央1號文件《中共中央關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》.

1993年中央11號文件《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》.

2001年中央18號文件《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》.

2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》.

2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議.

王忠林.我國農(nóng)村集體土地流轉制度研究.中國海洋大學.2011.

數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站.

馬俊駒.城市化應以土地財產(chǎn)權變革為先導.黨政干部參考.2014.

魏霞.農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民權益保護法律制度研究.中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫.2011.