民族自治地方立法的問(wèn)題及其對(duì)策研究

摘 要 本文從民族自治地方的立法實(shí)踐出發(fā)，對(duì)各民族自治地方在立法中存在的主要問(wèn)題提出一些對(duì)策建議，以期切實(shí)提高我國(guó)民族自治地方立法的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 民族自治地方 立法 問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：張愛(ài)磊，中央民族大學(xué)法學(xué)院，博士研究生，云南省人大民族委員會(huì)，研究方向：民族法學(xué)、立法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.251

自治立法權(quán)是民族自治地方人民代表大會(huì)所特有的權(quán)力。民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán)制定的自治條例、單行條例是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，對(duì)于促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。提高民族自治地方立法質(zhì)量是進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求。

一、民族自治地方立法存在的主要問(wèn)題

（一）地方特色、民族特色體現(xiàn)不夠

相較于一般地方的立法權(quán)，民族自治地方的自治立法權(quán)的權(quán)限更大，甚至可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。 遺憾的是，各民族自治地方未能用好、用足自治立法權(quán)，特別是作為自治立法權(quán)核心和靈魂的立法變通權(quán)，致使其立法缺乏地方特色、民族特色，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)孛褡迳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。具體體現(xiàn)在：

第一， 重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重。以云南37個(gè)民族自治地方的自治條例為例，每一件自治條例中均有相當(dāng)多的條款直接來(lái)源于憲法、民族區(qū)域自治法。不同民族自治地方的自治條例之間內(nèi)容也高度重合，有些自治縣自治條例之間的區(qū)別更是僅在于縣慶放假的日期不同。

第二， 鮮有變通。就云南省現(xiàn)行有效的165件 單行條例而言，對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的，相當(dāng)罕見(jiàn)。民族自治地方制定的為數(shù)眾多的不含變通規(guī)定的單行條例在內(nèi)容及所發(fā)揮的作用上與非民族自治地方制定的地方性法規(guī)無(wú)異，未能彰顯國(guó)家對(duì)民族自治地方的優(yōu)惠照顧。

第三，立法領(lǐng)域不夠廣泛。現(xiàn)行的單行條例內(nèi)容多涉及環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、少數(shù)民族教育、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、民族民間文化傳承、社會(huì)治安、歷史文化名城保護(hù)以及森林、草原管理等方面。在直接關(guān)涉民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)管理的領(lǐng)域，鮮少制定有單行條例。

（二）部門(mén)利益傾向嚴(yán)重

各民族自治地方的自治條例、單行條例多由同級(jí)政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)起草，許多條例中均有設(shè)立機(jī)構(gòu)、將所需工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算、設(shè)置行政許可以及行政強(qiáng)制等集中體現(xiàn)政府部門(mén)利益的條款。雖說(shuō)通過(guò)立法來(lái)設(shè)立機(jī)構(gòu)，安排政府財(cái)政預(yù)算的做法在省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的過(guò)程中常常受到詬病，但相關(guān)部門(mén)對(duì)此非常堅(jiān)持。

（三）立法技術(shù)水平有待提高

立法技術(shù)水平高未必能立出良善之法，但缺乏立法技術(shù)水平一定不能立出良善之法。 由于民族自治地方的立法工作人員的立法能力普遍不強(qiáng)，民族自治地方所立之法多數(shù)技術(shù)水平不高。一是法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)殘缺的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。不少自治條例、單行條例僅規(guī)定了行為模式而未設(shè)置后果的做法，令相關(guān)法規(guī)淪為“軟法”，難以有效實(shí)施。二是立法語(yǔ)言的失范現(xiàn)象嚴(yán)重。自治條例、單行條例中標(biāo)點(diǎn)、動(dòng)賓搭配不當(dāng)，無(wú)謂語(yǔ)，邏輯不通，不精練，風(fēng)格不當(dāng)、存在歧視性語(yǔ)言等現(xiàn)象不少，嚴(yán)重?fù)p害了法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。諸如“在江河、湖泊、溪流的水域內(nèi)，非經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，禁止投放、種植不符合生態(tài)需求的物種、作物”之類(lèi)的歧義性條款還會(huì)使得執(zhí)法者和守法者均無(wú)所適從。

二、提高民族自治地方立法質(zhì)量的對(duì)策

（一）大力加強(qiáng)民族自治地方立法隊(duì)伍建設(shè)

民族自治地方立法權(quán)的自治權(quán)屬性，決定了民族自治地方的立法工作人員不僅應(yīng)具備一定的立法專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，更需熟諳民族區(qū)域自治制度。然而，目前各民族自治地方人大常委會(huì)立法部門(mén)的工作人員數(shù)量偏少，非專(zhuān)業(yè)出身偏多，主動(dòng)立法意識(shí)不強(qiáng)，立法觀念滯后，已嚴(yán)重制約了自治立法權(quán)的有效行使。因此，唯有加強(qiáng)民族自治地方立法隊(duì)伍的建設(shè)才能滿足新時(shí)期人民群眾對(duì)立法質(zhì)量的高要求。

第一，增加各民族自治地方人大常委會(huì)立法部門(mén)的人員編制。以云南省為例，8個(gè)自治州人大常委會(huì)的立法部門(mén)共有工作人員19人，多的如紅河州配備工作人員3人，少的如西雙版納州僅1人，而29個(gè)自治縣的人大常委會(huì)立法部門(mén)多數(shù)僅配備工作人員1人。在過(guò)去4年中，8個(gè)自治州共制定單行條例32件，換言之，平均每個(gè)自治州每年制定1項(xiàng)單行條例。既要完成繁重的立法任務(wù)，還須承擔(dān)大量的監(jiān)督等工作，各民族自治地方現(xiàn)有的立法隊(duì)伍人少事多的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不能滿足提高立法質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要。

第二，優(yōu)化各民族自治地方人大常委會(huì)立法部門(mén)的人員配置。就云南省而言，各民族自治地方人大常委會(huì)立法部門(mén)的52名工作人員，平均年齡在45歲以上，僅8人具有高等院校法學(xué)教育背景，取得國(guó)家法律職業(yè)資格證書(shū)的只有1人。鑒于民族自治地方立法工作較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性，應(yīng)逐步提高立法部門(mén)的準(zhǔn)入門(mén)檻，規(guī)定未經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)法律訓(xùn)練的人員不得從事立法工作。還應(yīng)在公務(wù)員公開(kāi)招考和選調(diào)中，增加具有法學(xué)尤其是民族法學(xué)專(zhuān)業(yè)背景人才的崗位比例，以便將懂法律、熱愛(ài)民族工作、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、年富力強(qiáng)的人才充實(shí)到民族自治地方立法工作隊(duì)伍中來(lái)。

第三，加強(qiáng)對(duì)各民族自治地方人大常委會(huì)立法部門(mén)的人員培訓(xùn)工作。進(jìn)一步完善民族自治地方立法培訓(xùn)工作機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展各類(lèi)立法培訓(xùn)，確保各民族自治地方從事立法工作的相關(guān)人員的立法工作能力和技能得以提高。

（二）加強(qiáng)對(duì)民族自治地方立法相關(guān)理論研究

提高民族自治地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵在于突出其民族特色和地方特色。換言之，欲避免立法自治權(quán)和一般地方立法權(quán)的同質(zhì)化，就必須在“變通”上下功夫。不過(guò)，目前對(duì)民族自治地方立法的研究偏少，且嚴(yán)重脫離民族自治地方立法的實(shí)踐，難以形成有價(jià)值的成果。各民族自治地方長(zhǎng)期困惑于自治立法權(quán)的有效行使。對(duì)何為法律和行政法規(guī)的基本原則都難以達(dá)成共識(shí)，更何談在對(duì)其不違背的前提下，對(duì)法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通來(lái)為民族自治地方贏得發(fā)展更大空間。故，積極引導(dǎo)更多法學(xué)、民族學(xué)的優(yōu)秀人才從事民族自治地方立法研究并為其與立法實(shí)務(wù)部門(mén)的合作創(chuàng)造良好條件，以形成能有效指導(dǎo)民族自治地方立法實(shí)踐的理論成果，是十分必要的。

（三）健全民族自治地方立法的相關(guān)工作機(jī)制

第一，發(fā)揮民族自治地方人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。目前，自治條例、單行條例幾乎全都是由政府部門(mén)起草的，或多或少都體現(xiàn)了一定的部門(mén)利益，不利于民族自治地方各族群眾合法權(quán)益的維護(hù)。因此，急需對(duì)民族自治地方立法中存在的“行政主導(dǎo)”和“部門(mén)本位主義”傾向予以革新。一是自治條例、單行條例的立項(xiàng)應(yīng)由民族自治地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)，立什么法，什么時(shí)候立法均應(yīng)取決于人大及其常委會(huì)。二是自治條例、單行條例的起草主體應(yīng)多元化發(fā)展，要摒棄自治條例、單行條例的法規(guī)草案主要由政府起草的做法，充分發(fā)揮民族自治地方人大及其常委會(huì)、人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、高校、科研單位等第三方在立法起草工作中的作用。三是要發(fā)揮民族自治地方人大及其常委會(huì)在自治條例、單行條例審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，確保其中各項(xiàng)制度安排的合法性與合理性。

第二，為公民有序參與民族自治地方立法創(chuàng)造條件。要通過(guò)加強(qiáng)民族自治地方立法信息公開(kāi)、拓展公民參與民族自治地方立法的渠道、促進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)、健全民族自治地方立法意見(jiàn)反饋機(jī)制等方式，使公民能有序參與到民族自治地方立法中來(lái)，確保立法的民主性。對(duì)關(guān)涉民族自治地方公民、法人和其他組織根本利益的自治條例、單行條例法規(guī)草案，有必要就其中的重要問(wèn)題和分歧性意見(jiàn)，組織有關(guān)方面開(kāi)展深入討論。

第三，健全民族自治地方立法協(xié)商機(jī)制。在民族自治地方立法的過(guò)程中，要注重聽(tīng)取并且認(rèn)真對(duì)待各方面的意見(jiàn)建議。針對(duì)民族自治地方立法中的重大問(wèn)題或者存在較大意見(jiàn)分歧的問(wèn)題，有必要組織有關(guān)方面進(jìn)行溝通協(xié)商，以求最大限度的凝聚共識(shí)。

注釋?zhuān)?/h3>

《中華人民共和國(guó)立法法》第75條之規(guī)定。

本文數(shù)據(jù)均由云南省人大民族委員會(huì)提供。

周旺生.立法學(xué).北京：法律出版社.2009.382.

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