測(cè)繪行政事業(yè)單位預(yù)算編制管理初探

劉 成，郭貴洲，胡鐵鳴，郭清風(fēng)

（1.湖北省測(cè)繪地理信息局規(guī)劃財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430071；2.湖北省測(cè)繪地理信息局測(cè)繪保障中心，湖北 武漢 430071；3.湖北省測(cè)繪成果檔案館，湖北 武漢 430070）

近年來，測(cè)繪地理產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“井噴”式發(fā)展。2015年測(cè)繪服務(wù)總值達(dá)8 552 759.6萬元，相比2008 年，年均增長率41.09%。其中，2015年測(cè)繪地理信息系統(tǒng)內(nèi)事業(yè)單位年末從業(yè)人員總數(shù)為27 446人，占總從業(yè)人員的6.98%；系統(tǒng)內(nèi)服務(wù)總值為1 164 167.3萬元，占全國服務(wù)總值的13.61%，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率為42.12萬元/人［1］。測(cè)繪地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)建成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的測(cè)繪地理信息管理體制機(jī)制、安全監(jiān)管體系、公益性測(cè)繪保障服務(wù)體系以及提升對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率都有重要意義。

1 預(yù)算編制管理的探索和重點(diǎn)

2014年我國頒布了新的《預(yù)算法》，該法明確各部門是預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，并對(duì)預(yù)算的編制管理作了具體規(guī)定。在其指引下，測(cè)繪行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制管理進(jìn)行了一系列探索和嘗試。預(yù)算管理的內(nèi)容有：

1）進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算編制和執(zhí)行的主體責(zé)任。測(cè)繪行政事業(yè)單位因自身專業(yè)性較強(qiáng)，很多單位的管理重心放在專業(yè)業(yè)務(wù)上，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理不太重視且過于依賴財(cái)政和人大審核。新《預(yù)算法》在預(yù)算編制、執(zhí)行主體責(zé)任上明確要求各單位對(duì)預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，大大增強(qiáng)了單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算編制的重視程度和執(zhí)行力度。

2）統(tǒng)籌各方資金整合使用，推進(jìn)跨部門間合作。對(duì)不同來源的資金采取整合存量、統(tǒng)籌增量的方式進(jìn)行管理。首先，加強(qiáng)部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，要求把上年結(jié)轉(zhuǎn)資金根據(jù)預(yù)估數(shù)完整編入預(yù)算，對(duì)預(yù)算安排的結(jié)轉(zhuǎn)兩年尚未使用完的項(xiàng)目資金（即結(jié)余資金）由財(cái)政收回并統(tǒng)籌安排，督促項(xiàng)目生產(chǎn)，降低了虛列項(xiàng)目預(yù)算資金的可能，改變先要錢、多要錢再考慮辦什么事的預(yù)算編制模式；其次，加強(qiáng)對(duì)單位的存量資金（實(shí)有資金）的統(tǒng)籌力度，將其依法合規(guī)地納入預(yù)算管理并盡快使用；再次，推進(jìn)部門內(nèi)部資金的統(tǒng)籌使用，重新修訂基本支出和項(xiàng)目支出的管理辦法，進(jìn)一步厘清基本支出和項(xiàng)目支出的內(nèi)涵外延，在預(yù)算編制過程中打通基本和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的界限，逐步取消項(xiàng)目支出不能用于本部門編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)支出的限制，增強(qiáng)了預(yù)算單位對(duì)資金的分配權(quán)限；最后，加強(qiáng)跨部門資金的清理整合，減少部門間資金的橫向分配。以北斗導(dǎo)航應(yīng)用示范項(xiàng)目為例，可綜合國土、交通、水利、電信、地礦、勘探、城建規(guī)劃、冶金、農(nóng)業(yè)、旅游等多領(lǐng)域的合作。

2 預(yù)算編制管理存在的問題

新《預(yù)算法》為測(cè)繪行政事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)合理 、規(guī)范透明 、嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)密 、公平公正的預(yù)算編制制度起到了一定的推動(dòng)作用，但在實(shí)際工作中還是存在一些問題［2-5］。

1）預(yù)算編制時(shí)間倉促，對(duì)具體預(yù)算的時(shí)效性把握不足，各部門間的協(xié)調(diào)傳導(dǎo)機(jī)制不暢。預(yù)算編制一般從上年 8～9 月份開始，按照“二上二下”編制程序，至來年2～3月份人大審核批復(fù)，但從財(cái)政下達(dá)控制數(shù)至預(yù)算文本上交財(cái)政，各單位編列的時(shí)間實(shí)際只有約一個(gè)月。由于時(shí)間緊、任務(wù)急、工作量大，存在收入預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、 支出規(guī)劃不周全的問題，從而造成預(yù)算編制不細(xì)不實(shí)；再者，因測(cè)繪業(yè)務(wù)的專業(yè)性，各單位普遍存在重業(yè)務(wù)、輕管理的情況。預(yù)算管理基礎(chǔ)工作薄弱，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，業(yè)務(wù)不懂財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)不懂業(yè)務(wù)，導(dǎo)致最后預(yù)算編制過程要么由財(cái)務(wù)人員單獨(dú)完成，沒有經(jīng)過多方調(diào)研和充分論證、隨意編寫應(yīng)付，導(dǎo)致預(yù)算收支編制不全面，經(jīng)常出現(xiàn)缺項(xiàng)和漏項(xiàng)；要么業(yè)務(wù)處（科）室自說自話，缺乏財(cái)務(wù)監(jiān)督，其支出類別和測(cè)算依據(jù)違背相關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

2）收支預(yù)算特別是項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范 。測(cè)繪產(chǎn)品生產(chǎn)和測(cè)繪地理信息服務(wù)的生產(chǎn)工藝流程復(fù)雜，成本核算難度大，為項(xiàng)目支出預(yù)算的科學(xué)合理編列造成很大困難。首先，測(cè)繪工作需要大量的野外數(shù)據(jù)采集，且通常是在邊遠(yuǎn)地區(qū)，存在稅控系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算未覆蓋的情況，導(dǎo)致住宿、購買零星材料等項(xiàng)目支出無法獲取正規(guī)發(fā)票及結(jié)算單據(jù)的佐證，因此常常采取項(xiàng)目承包制的方法；其次，行政事業(yè)單位預(yù)算編制審核中對(duì)人員支出采用定員定額的測(cè)算方式，但測(cè)繪產(chǎn)品生產(chǎn)過程主要是依靠人工投入，從而導(dǎo)致項(xiàng)目支出明細(xì)測(cè)算時(shí)，測(cè)繪部門預(yù)算因人工成本過高而無法通過審核。為規(guī)避這些矛盾，一些單位存在虛列其他材料費(fèi)、服務(wù)費(fèi)或委托業(yè)務(wù)費(fèi)的情況，致使預(yù)算不能真實(shí)反映測(cè)繪項(xiàng)目成本構(gòu)成，也為其執(zhí)行埋下隱患。最后，現(xiàn)階段測(cè)繪成本核算的主要依據(jù)是2009年財(cái)政部和國家測(cè)繪局下發(fā)的《測(cè)繪生產(chǎn)成本費(fèi)用定額》，有效期約為10 a，時(shí)間跨度大，并由各省市在此基礎(chǔ)上每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作相應(yīng)的系數(shù)調(diào)整，隨意性大，且未對(duì)實(shí)行財(cái)政撥款補(bǔ)助的測(cè)繪行政事業(yè)單位和完全依靠市場(chǎng)來源的測(cè)繪企業(yè)予以區(qū)分，照此標(biāo)準(zhǔn)核算會(huì)造成行政事業(yè)單位編制內(nèi)職工人工成本進(jìn)行重復(fù)核算的問題，現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義不明顯。

3）國有資產(chǎn)管理和政府采購預(yù)算不規(guī)范。測(cè)繪行政事業(yè)單位作為高新技術(shù)型單位，對(duì)測(cè)繪儀器設(shè)備、電腦及系統(tǒng)軟件等資產(chǎn)的依賴性很強(qiáng)、要求高，故常存在資產(chǎn)需求超過財(cái)政下發(fā)的配置限額和配置標(biāo)準(zhǔn)的情況。這就需要單位向財(cái)政提供充分政策依據(jù)和可行性論證，做好解釋說明及專用資產(chǎn)分類處理。此外，由于對(duì)申報(bào)固定資產(chǎn)配置預(yù)算的重視程度不夠，存在未如期申報(bào)或配置信息申報(bào)不全的情況，導(dǎo)致批復(fù)預(yù)算和實(shí)際需求不一致，既占用了預(yù)算額度又影響項(xiàng)目進(jìn)度。

政府采購政策執(zhí)行不嚴(yán)格，很多貨物和服務(wù)費(fèi)用開支如辦公用品、耗材、委托服務(wù)等沒有按照《政府采購目錄》做到“應(yīng)采盡采”，政府采購程序不到位，甚至有意通過降低合同總金額和分項(xiàng)合同的形式來規(guī)避政府公開招投標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購。

4）項(xiàng)目庫建設(shè)不完善，只有框架和雛形，具體論證和測(cè)算不細(xì)致。部分項(xiàng)目的可行性論證不充分，工作內(nèi)容不明確，經(jīng)費(fèi)測(cè)算不細(xì)化、不真實(shí)，費(fèi)用沒有經(jīng)過科學(xué)論證，合理性、合規(guī)性較差，甚至有單位的項(xiàng)目預(yù)算由領(lǐng)導(dǎo)直接安排，隨意性較強(qiáng)，缺乏計(jì)劃性和針對(duì)性，也無法進(jìn)行縱向考核，束縛了測(cè)繪事業(yè)發(fā)展的視野，無法做到既重長期效益又重短期效益的滾動(dòng)預(yù)算。

3 加強(qiáng)預(yù)算編制管理的對(duì)策及建議

對(duì)加強(qiáng)測(cè)繪行政事業(yè)單位預(yù)算編制管理提出以下對(duì)策及建議［6-9］：

1）健全預(yù)算管理體系，明確各方職責(zé)。根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，有針對(duì)性地建立健全適合測(cè)繪行業(yè)的預(yù)算管理體系，明確預(yù)算編制管理辦法，進(jìn)一步明確單位內(nèi)各部門預(yù)算編制的職責(zé)和責(zé)任，規(guī)范預(yù)算編制方法和程序，建立內(nèi)審與外審相結(jié)合的預(yù)算審查制度。同時(shí)還須加強(qiáng)預(yù)算管理的宣傳和培訓(xùn)工作，充分調(diào)動(dòng)廣大職工的參與性和創(chuàng)造力，提高預(yù)算編制的透明度和可執(zhí)行性。

2）切實(shí)加強(qiáng)收支預(yù)算的編制。首先，各單位提早謀劃預(yù)算編制的內(nèi)容和工作程序，縱向延長預(yù)算編制時(shí)間，推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算，在財(cái)政尚未下達(dá)預(yù)算編制通知的前半年或1 a，對(duì)相應(yīng)的預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)研和可行性論證；其次，改進(jìn)預(yù)算編列方法，實(shí)行全面的零基預(yù)算，橫向細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，按《政府收支分類科目》細(xì)化每一筆支出到具體的部門、事項(xiàng)和金額。逐步引入項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算和績效預(yù)算，項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算可以避免預(yù)算的短期化行為，績效預(yù)算可以評(píng)價(jià)財(cái)政投入效益，從而引導(dǎo)資源配置方向；最后，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行，從執(zhí)行過程中提煉出具體的預(yù)算編制要素和標(biāo)準(zhǔn)，反過來，科學(xué)規(guī)范的預(yù)算也能被更好地執(zhí)行。

3）切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的編制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)格政府采購預(yù)算。項(xiàng)目支出預(yù)算是整個(gè)部門預(yù)算的核心，因此要加強(qiáng)項(xiàng)目的管理并提前謀劃，建立健全各級(jí)項(xiàng)目庫并隨著具體情況變化實(shí)行動(dòng)態(tài)增減管理。項(xiàng)目申報(bào)前，首先要組織行業(yè)專家和人大代表對(duì)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益進(jìn)行可行性研究論證，確保項(xiàng)目科學(xué)合理；其次，必須進(jìn)行詳細(xì)的成本核算，對(duì)各項(xiàng)開支進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；最后針對(duì)項(xiàng)目提出具體的績效考評(píng)指標(biāo)和分析方案，并以此作為項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。在上述基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、嚴(yán)格把關(guān)、合理篩選，并根據(jù)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)和輕重緩急程度進(jìn)行打分排序后列入項(xiàng)目庫。強(qiáng)化資產(chǎn)管理，用先進(jìn)設(shè)備為測(cè)繪事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。嚴(yán)格政府采購預(yù)算管理，對(duì)納入政府采購目錄的商品和服務(wù)按其采購限額和規(guī)范的程序做到應(yīng)編盡編，應(yīng)采盡采。

4）推動(dòng)財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員的雙向交流。預(yù)算編制工作不只是財(cái)務(wù)人員或業(yè)務(wù)人員一方可以獨(dú)自完成的，需要二者通力協(xié)作，加快推動(dòng)財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員的雙向交流，使財(cái)務(wù)人員了解測(cè)繪項(xiàng)目工作的基本內(nèi)容、方法和程序，項(xiàng)目人員了解相關(guān)的財(cái)經(jīng)政策，在預(yù)算編制中從測(cè)繪項(xiàng)目工作的具體內(nèi)容和形式中提煉出具體開支條目，根據(jù)《政府收支分類科目》和相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)將其歸于具體的財(cái)務(wù)收支科目，真正做到預(yù)算從實(shí)務(wù)中來，到實(shí)務(wù)中去，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和可操作性。

[1] 國家測(cè)繪地理信息局．中國測(cè)繪地理信息年鑒2015[M]．北京:測(cè)繪出版社,2016

[2] 國家測(cè)繪地理信息局．中國測(cè)繪地理信息年鑒2008[M]．北京:測(cè)繪出版社,2009

[3] 何亞娟．試論行政事業(yè)單位預(yù)算編制中問題與對(duì)策[J]．時(shí)代金融,2016(36):197

[4] 魯紅艷．預(yù)算編制管理問題研究及探討[J]．治淮,2017(1):56-57[5] 胡志紅,張亮．中美預(yù)算編制的比較：差異與借鑒[J]．新疆財(cái)經(jīng),2004(1):59-61

[6] 蔡金燕．淺議預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的問題和對(duì)策[J]．當(dāng)代會(huì)計(jì),2016(8):36-37

[7] 陳志英． 預(yù)算編制模式研究[J]．北京社會(huì)科學(xué),2012(5):24-29[8] 符英．淺談測(cè)繪單位項(xiàng)目成本核算[J]．財(cái)會(huì)審計(jì),2011(4):21

[9] 張謀見,馬曉平．測(cè)繪生產(chǎn)工天核算成本控制的辦法[J]．建筑經(jīng)濟(jì),2016(15):73