環(huán)境保護(hù)“黑名單”的適用

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù) “黑名單” 信息公開(kāi) 聯(lián)合懲戒

作者簡(jiǎn)介：張昊，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.296

一、問(wèn)題的引出

近年來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)了一股設(shè)立行業(yè)“黑名單”的“熱潮”。筆者在北大法寶上以黑名單為關(guān)鍵詞，于法律法規(guī)中進(jìn)行“標(biāo)題”，“精確”搜索，計(jì)得部門(mén)規(guī)章10部，證監(jiān)會(huì)行業(yè)規(guī)定2部，地方性法規(guī)規(guī)章118部，去除其中已經(jīng)廢止的，共有部門(mén)規(guī)章8部，行業(yè)規(guī)定2部，地方性法規(guī)116部，其中僅5部是在2010年以前頒布的，可見(jiàn)設(shè)立“黑名單”在近年來(lái)已經(jīng)成為行政部門(mén)愈來(lái)愈多適用的行政手段之一。其中，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，貴州、河南、浙江也先后出臺(tái)了《貴州省環(huán)境保護(hù)失信黑名單管理辦法（試行）》、《河南省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法（試行）》、《浙江省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法（試行）》。此外先后又有廣州、南寧等設(shè)區(qū)的市施行了環(huán)境保護(hù)“黑名單”制度 ，甚至一些縣（不設(shè)區(qū)的市）也由地方環(huán)境保護(hù)局下發(fā)規(guī)范性文件確立了環(huán)境保護(hù)“黑名單”制度。 但“黑名單”制度在運(yùn)行的過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，筆者擬就通過(guò)“中原環(huán)保水務(wù)登封有限公司與河南省登封市國(guó)家稅務(wù)局、登封市國(guó)家稅務(wù)局稽查局稅務(wù)行政管理行政判決書(shū)案”作為基點(diǎn)，一窺環(huán)境保護(hù)“黑名單”制度運(yùn)行過(guò)程中值得注意的問(wèn)題。

二、“黑名單”與“黑名單”管理制度的定位

（一）環(huán)境保護(hù)“黑名單”是信息公開(kāi)的一種

欲討論所謂“黑名單”的問(wèn)題，首先必須要明確是在什么樣的定位下討論？現(xiàn)行的所謂“黑名單”制度本身在行政法體系中應(yīng)當(dāng)如何精確的定位？即“黑名單”在行政法體系中是什么的問(wèn)題，是討論的基礎(chǔ)和原點(diǎn)。值得注意的是在前述“中原公司案”中，原告中原公司提出所謂“黑名單”，依據(jù)《河南省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為 “黑名單管理系統(tǒng)是省環(huán)保廳進(jìn)行行政管理的具體措施，不具備行政處罰和行政決定的效力”，即既非行政處罰也非行政決定。但在《浙江省環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》中，“黑名單”管理制度本身被定位為環(huán)保領(lǐng)域“失信懲戒機(jī)制”的一部分，是對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)的企事業(yè)單位及經(jīng)營(yíng)者“依法采取公開(kāi)曝光、行為限制和失信懲戒等措施的監(jiān)管機(jī)制”?！顿F州省環(huán)境保護(hù)失信黑名單管理辦法（試行）》中則將黑名單與黑名單管理進(jìn)行了區(qū)別，規(guī)定“黑名單”是對(duì)環(huán)境違法單位及經(jīng)營(yíng)者的非法事實(shí)進(jìn)行公示，而“黑名單”管理則是依照黑名單多部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合懲戒的統(tǒng)稱。

將違法失信個(gè)體納入黑名單這一行為是否應(yīng)認(rèn)定為是行政處罰的一種？首先，但從行為性質(zhì)上來(lái)看，納入“黑名單”是對(duì)違法失信個(gè)體違法事實(shí)進(jìn)行公布，而違法事實(shí)公布是否能作為行政處罰的一種尚不明確。有學(xué)者指出違法事實(shí)公布可以作為聲譽(yù)罰成為行政處罰的一個(gè)種類。違法事實(shí)公布中的信息是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)督檢查活動(dòng)過(guò)程中所收集、獲得的信息，顯然涉及公權(quán)力的運(yùn)作，其行政性毋庸置疑。其次，違法事實(shí)公布不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的情況通報(bào)，其受眾是普通的社會(huì)成員，具備外部性的要求。再次，行政機(jī)關(guān)公布相對(duì)人的違法事實(shí)能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生巨大的心理壓力，使其迫于社會(huì)輿論壓力不敢再犯，個(gè)中蘊(yùn)涵的制裁性十分明顯。最后，違法事實(shí)的“公之于眾”就等于“示丑”、“揭短”，勢(shì)必會(huì)減損行為人的聲譽(yù)，從而達(dá)到社會(huì)治理的效果。行政違法事實(shí)公布與聲譽(yù)罰的一般特征是完全吻合的。 從這個(gè)角度來(lái)看，被納入“黑名單”似乎也可以被認(rèn)為是一種行政處罰。

但環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度較之于一般的行政處罰存在一定的區(qū)別。首先，納入“黑名單”與“黑名單”管理制度緊密結(jié)合，從河南、浙江及貴州三省的相應(yīng)規(guī)定來(lái)看，對(duì)于“黑名單”的使用側(cè)重于多部門(mén)的聯(lián)合懲戒，而聯(lián)合懲戒的前提是違法失信的個(gè)體被納入“黑名單”。如果將納入“黑名單”也視為一種行政處罰，則后續(xù)的聯(lián)合懲戒則成為了依據(jù)處罰而實(shí)施處罰，存在違反了一事不二罰原理的可能。其次，我國(guó)的法律體系下，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章有權(quán)設(shè)立行政處罰，而前述的河南、浙江及貴州三省的環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理規(guī)定只是省環(huán)境保護(hù)廳制定的規(guī)范性文件，不能設(shè)立行政處罰。就目前的法律法規(guī)及規(guī)章來(lái)看，筆者認(rèn)為并無(wú)支撐將納入環(huán)境違法“黑名單”作為一項(xiàng)行政處罰的確切依據(jù)，不宜認(rèn)定為是行政處罰。再次，現(xiàn)有的《行政處罰法》第八條中所規(guī)定的行政處罰種類中，筆者以為不存在能夠涵蓋將違法失信企業(yè)納入環(huán)境違法“黑名單”的情形。其中在涵義上較為接近的應(yīng)為《行政處罰法》第八條中的“警告”。都具有告誡違法個(gè)體，使之積極糾正違法行為的含義。但二者的不同之處在于“警告”的對(duì)象僅為違法行為個(gè)體本身，而納入“黑名單”除卻針對(duì)違法行為個(gè)體之外還包括全體公眾，具有廣而告之的目的與效果。最后，即如前文所言，納入環(huán)境違法“黑名單”是一種違法事實(shí)公布，筆者以為如果將之視為政府信息公開(kāi)，顯然更為合理?！缎畔⒐_(kāi)條例》第九條第一、二款，第十條第十一款 可以作為環(huán)境違法“黑名單”的存在及運(yùn)行依據(jù)。環(huán)境違法與一般的行政違法不同，其關(guān)系到全社會(huì)的公共利益，與一般公民的生命健康安全與生產(chǎn)生活環(huán)境密切相關(guān)，具有及時(shí)公示必要性及合理性。所以，筆者認(rèn)為納入環(huán)境違法“黑名單”不能認(rèn)為是行政處罰，而應(yīng)是為環(huán)境保護(hù)部門(mén)環(huán)境執(zhí)法行政行為的后續(xù)，是對(duì)行政執(zhí)法結(jié)果的公示。而與納入“黑名單”相應(yīng)的是后續(xù)多部門(mén)的懲戒措施，值得注意的是這個(gè)懲戒措施所依據(jù)的并不是“黑名單”這個(gè)“表”，而應(yīng)是環(huán)境違法失信行為程度這個(gè)“里”。后者經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果表現(xiàn)為前者。

（二）環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度中聯(lián)合懲戒存在特殊性

在三省的環(huán)境違法“黑名單”管理辦法中，都規(guī)定了，與“黑名單”體系相對(duì)應(yīng)的是“黑名單”管理體系，其中針對(duì)已被納入“黑名單”的違法失信個(gè)體都提出要采取“聯(lián)合懲戒措施”。所謂“懲戒”，從語(yǔ)義上進(jìn)行理解應(yīng)該為“懲罰以示警戒”。三省《環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》 “懲戒措施”的具體內(nèi)容在細(xì)節(jié)的規(guī)定上存在差異，但總體上可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：行政審批；融資授信；資質(zhì)評(píng)定；政府采購(gòu)；監(jiān)管加強(qiáng)；國(guó)家優(yōu)惠政策受限；向委托方、合作方及雇傭方提出更換違法失信個(gè)體的建議。以上所列之種種“懲戒”措施客觀上確實(shí)對(duì)環(huán)境違法失信個(gè)體的權(quán)益造成了一定的影響，但筆者認(rèn)為不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是一種行政處罰?！缎姓幜P法》第八條所規(guī)定的行政處罰，都是即刻對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生效果，減損相對(duì)人權(quán)益。而《環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》中所規(guī)定的懲戒措施的效果并不必然會(huì)即刻產(chǎn)生效果，而是在企業(yè)或個(gè)人隨后的生產(chǎn)、工作、生活中逐漸生效，起到的是一種抑制作用，而非如處罰一般的即刻減損作用。如果以一個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋扔鱽?lái)形容，違法失信個(gè)體可以認(rèn)為是羊圈里的羊，而行政處罰就是“鞭子”，直接抽到羊身上，立馬感到疼痛；而懲戒措施則是藩籬，限制了羊的活動(dòng)范圍，羊能夠吃到的草也就相應(yīng)的減少了。對(duì)于環(huán)境違法失信個(gè)體，這種懲戒可以是與一般環(huán)境違法行政處罰共同實(shí)施、也不排除違法失信情況尚達(dá)不到需要處以行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)到需要納入環(huán)境違法“黑名單”的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行聯(lián)合懲戒的可能?？偟膩?lái)說(shuō)，筆者以為，將這種聯(lián)合懲戒措施認(rèn)定為是一種多部門(mén)的聯(lián)合制約管理機(jī)制較為妥當(dāng)，不宜認(rèn)定為是行政處罰。

三、環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度的實(shí)施亟需進(jìn)一步規(guī)范

從三省的《環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》的文本中，都對(duì)環(huán)境違法“黑名單”的納入標(biāo)準(zhǔn)和程序作出了一系列的規(guī)定。但筆者發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際的操作實(shí)施過(guò)程中，仍然存在程序不明，責(zé)任不清的問(wèn)題。以中原環(huán)保水務(wù)登封有限公司與河南省登封市國(guó)家稅務(wù)局、登封市國(guó)家稅務(wù)局稽查局稅務(wù)行政管理行政判決書(shū)案為例，筆者擬就案情進(jìn)行分析，案情簡(jiǎn)介如下：

河南省登封市國(guó)稅稽查局以中原環(huán)保水務(wù)登封有限公司（以下簡(jiǎn)稱中原公司）被列入環(huán)保黑名單為由對(duì)中原公司作出行政決定，免去其公司所享受的增值稅優(yōu)惠。中原公司認(rèn)為其被列入黑名單系有誤，后環(huán)保部門(mén)進(jìn)一步調(diào)查認(rèn)定其無(wú)違反環(huán)保規(guī)定行為，遂將其自黑名單中去除，并作公示說(shuō)明。且黑名單管理系統(tǒng)是省環(huán)保廳進(jìn)行行政管理的具體措施，不具備行政處罰和行政決定的效力，也不是其他行政部門(mén)作出行政決定的依據(jù)，被告稽查局僅依據(jù)河南省環(huán)保廳黑名單管理系統(tǒng)就對(duì)原告作出行政決定沒(méi)有法律依據(jù)。對(duì)登封市國(guó)稅局的行政行為提起訴訟。

在本案中，“黑名單”制度的運(yùn)行過(guò)程本身即存在較大矛盾。首先河南省環(huán)保廳于2014年4月8日至9日的檢查中發(fā)現(xiàn)中原公司的排放不達(dá)標(biāo)，于2014年5月5日將之納入環(huán)境保護(hù)“黑名單”。2015年4月15日，登封市國(guó)家稅務(wù)局向登封市環(huán)境保護(hù)局發(fā)出詢問(wèn)函詢問(wèn)包括中原公司在內(nèi)九家企業(yè)過(guò)去一年的環(huán)境違法情況。2015年4月17日，河南省環(huán)境保護(hù)廳下發(fā)文件，指出中原公司已經(jīng)完成整改工作，即日起移出環(huán)境違法“黑名單”。2015年4月23日，登封市環(huán)保局回函登封市國(guó)稅局：“中原公司于2014年5月5日至2015年4月17日被河南省環(huán)保廳以豫環(huán)文（2014）64號(hào)實(shí)施環(huán)保黑名單管理?！奔榷欠馐袊?guó)稅局于2015年6月4日依據(jù)豫環(huán)文（2014）64號(hào)所提到的排放不達(dá)標(biāo)之環(huán)境違法情況，依據(jù)相關(guān)規(guī)定作出決定，免去中原公司享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策的資格。俄而，河南省環(huán)保廳2015年7月28日出具證明，稱“2014年5月5日河南省環(huán)保廳對(duì)中原環(huán)保水務(wù)登封有限公司實(shí)施環(huán)保黑名單管理后，復(fù)又再次進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)之前的檢查出的排放不達(dá)標(biāo)之違法情況系為特定情況下的免責(zé)，故而2015年4月17日的撤出文件的撤出效力溯及至實(shí)施環(huán)保黑名單管理之日起?！睆谋景钢校餍姓块T(mén)做出的種種反映來(lái)看，環(huán)境保護(hù)“黑名單”制度在具體的過(guò)程中仍存在問(wèn)題。

（一）環(huán)境保護(hù)部門(mén)怠于履行職責(zé)

首先，登封市國(guó)稅局發(fā)函詢問(wèn)中原公司在內(nèi)九家企業(yè)過(guò)去一年是否被納入環(huán)保：“黑名單”的日期是4月15日。但僅僅在2日之后的4月17日，河南省環(huán)保廳就發(fā)布文件，宣布中原公司已經(jīng)“完成整改工作，即日起移出“黑名單”。”直至23日，登封市環(huán)保局才回函登封市國(guó)稅局說(shuō)明中原公司在2014年5月5日至2015年4月17日期間被納入黑名單。但需要指出的是從庭審中，中原公司一方所提供的證據(jù)中，有2014年5月22日登封市環(huán)保局的《解除中原公司環(huán)?！昂诿麊巍惫芾淼恼?qǐng)示》及2015年2月2日鄭州市環(huán)保局《解除中原公司環(huán)?！昂诿麊巍惫芾淼恼?qǐng)示》，根據(jù)《河南省環(huán)保廳環(huán)境違法“黑名單”管理辦法》的規(guī)定，非法失信的相對(duì)人撤出“黑名單”管理的流程應(yīng)是由非法失信的相對(duì)人現(xiàn)行向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)提出申請(qǐng)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)進(jìn)行初步審查并向上級(jí)提交整改證明材料。省環(huán)保廳在收到材料十日內(nèi)派人赴現(xiàn)場(chǎng)核查，形成核查意見(jiàn)。省環(huán)保廳法制機(jī)構(gòu)應(yīng)在十日內(nèi)審查核查意見(jiàn)及整改證明材料，提交廳長(zhǎng)專題會(huì)議形成意見(jiàn)。并于十日內(nèi)送達(dá)涉事相對(duì)人及當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)并向社會(huì)公布。即省環(huán)保廳在最長(zhǎng)不超過(guò)三十日內(nèi)即應(yīng)對(duì)申請(qǐng)作出應(yīng)對(duì)，但在本案中，省環(huán)保廳在接到申請(qǐng)后近兩個(gè)半月才作出反應(yīng)，此其一也。其二，雖在《“黑名單”管理辦法》中并無(wú)對(duì)地方環(huán)保部門(mén)審查及請(qǐng)示有期限上的要求，但比照省環(huán)保廳的審查，二者的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一致的，流程也是相近的，故而地方環(huán)保部門(mén)的審查、上報(bào)期限也不宜超過(guò)三十天，而在本案現(xiàn)有的證據(jù)中從登封市環(huán)保局的請(qǐng)示時(shí)間至鄭州市環(huán)保局的請(qǐng)示時(shí)間期間竟有九個(gè)月之長(zhǎng)，顯然已經(jīng)超出了必要的限度。

（二）省環(huán)保廳前后文件自相矛盾

省環(huán)保廳于4月17日發(fā)布的文件稱：“中原公司已經(jīng)重新調(diào)整設(shè)置高限問(wèn)題，進(jìn)行整改，符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，撤除環(huán)境保護(hù)“黑名單”監(jiān)管。”而后在登封市國(guó)稅局作出懲戒決定后的7月28日又發(fā)文稱“檢查日期的進(jìn)水水源超標(biāo)，屬免責(zé)事由，故撤除中原公司的“黑名單”身份，撤出效力溯及納入“黑名單”之日。”但從省環(huán)保廳將中原公司納入環(huán)境保護(hù)“黑名單”的豫環(huán)文（2014）64號(hào)中可以得知，中原公司違法之處在于兩點(diǎn)：一是人為設(shè)置高限，二是排放污水超標(biāo)。所以，即便省環(huán)保廳在后續(xù)的檢查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)是入水污染超標(biāo)，也只能作為排放污水超標(biāo)的免責(zé)事由，并不能免除中原公司人為設(shè)置高限違法的責(zé)任。所以，只有中原公司對(duì)這一違法之處進(jìn)行糾正之后才能將中原公司撤出環(huán)境保護(hù)“黑名單”，而這也正是省環(huán)保廳4月17日所發(fā)布的豫環(huán)文（2015）78號(hào)通知的主要內(nèi)容。顯然，省環(huán)保廳對(duì)納入、撤出環(huán)?！昂诿麊巍敝械囊蚬a(chǎn)生了誤讀，就本案而言，暫不存在納入“黑名單”自始無(wú)效的情形。設(shè)立環(huán)?！昂诿麊巍钡哪康闹槐闶嵌酱偕媸孪鄬?duì)人積極糾正，所以在相對(duì)人糾正違法失信行為后經(jīng)審查可以撤出“黑名單”，但是涉事相對(duì)人在“黑名單”中的經(jīng)歷是客觀存在的，并非糾正后，納入“黑名單”的情形就自始無(wú)效的。試想，如相對(duì)人被納入“黑名單”后，其他部門(mén)采取聯(lián)合懲戒措施，并產(chǎn)生客觀效果，則待該相對(duì)人自我整改糾正后，前述的懲戒中已經(jīng)產(chǎn)生效果的是否也需要恢復(fù)原狀？顯然是否定的，而只是該懲戒效果在撤出“黑名單”后不會(huì)繼續(xù)延續(xù)。所以，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為登封市國(guó)稅局對(duì)中原公司被納入環(huán)?！昂诿麊巍倍鴮?shí)施的懲戒是合法有據(jù)的。

四、環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理的可能改進(jìn)

對(duì)于現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

首先，應(yīng)當(dāng)在相對(duì)人被納入環(huán)境保護(hù)“黑名單”之初就給予其救濟(jì)的途徑。在環(huán)保部門(mén)公告將環(huán)境違法失信對(duì)象納入“黑名單”之日起或是相對(duì)人收到告知書(shū)之日起一定的時(shí)間內(nèi)，給予相對(duì)人以陳述、申辯的權(quán)利，對(duì)相對(duì)人真實(shí)合理的事實(shí)、理由要予以采納。

其次，進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)有的環(huán)?！昂诿麊巍惫芾砹鞒蹋瑢⒌胤礁骷?jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)在環(huán)保“黑名單”管理體系下的職能、責(zé)任及操作規(guī)范進(jìn)一步明確、細(xì)化。例如進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)環(huán)保部門(mén)在“黑名單”管理制度下的操作要求。以求在制度的框架下不斷完善，保障環(huán)境保護(hù)“黑名單”的合理有效實(shí)施。

最后，在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度之下，是以環(huán)保部門(mén)為中心開(kāi)展各項(xiàng)工作的，對(duì)是否納入環(huán)?！昂诿麊巍钡恼J(rèn)定完全由環(huán)保部門(mén)一言而決，而針對(duì)環(huán)?！昂诿麊巍睂?duì)象的聯(lián)合懲戒措施也缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，相互之間難以做到統(tǒng)一行動(dòng)，依然呈現(xiàn)的是各自為戰(zhàn)的情形，筆者認(rèn)為可以在各相關(guān)機(jī)構(gòu)部門(mén)之上由當(dāng)?shù)卣M織牽頭設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)議，共同研究制定環(huán)境保護(hù)“黑名單”管理制度運(yùn)行的各項(xiàng)具體措施。

注釋：

《廣州市環(huán)境違法黑名單管理暫行辦法》；《關(guān)于南寧市環(huán)境違法黑名單的管理制度（試行）》。

陜西商洛市丹鳳縣《丹鳳縣環(huán)境違法“黑名單”管理暫行辦法》。

章志遠(yuǎn)、鮑春燕.作為聲譽(yù)罰的行政違法事實(shí)公布.行政法學(xué)研究.2014（1）.

《信息公開(kāi)條例》第九條 行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的。第十條 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息：（十一）環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。