淺談地方立法的審議

陳維林

《天水市民人代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》（以下簡稱《天水立法條例》）比較好的規(guī)范了地方立法中的審議程序，其第三條規(guī)定了地方立法應(yīng)堅持的原則：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，堅持不抵觸、有特色、可操作，維護社會主義法制的統(tǒng)一。

一、地方立法的審議程序

（一）市人民代表大會的審議程序

1.地方性法規(guī)案的提出。《天水立法條例》第十二條規(guī)定了向市人民代表大會提出法律案的機關(guān)主體為四類：市人大主席團;市人大常委會、各專門委員會;市人民政府;市人大代表十人以上聯(lián)名提出。

2.地方性法規(guī)案的審議。（1）聽取法律案的說明?！短焖⒎l例》第十九條規(guī)定：“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規(guī)案，先在大會全體會議上聽取常務(wù)委員會或者提案人的說明，再由各代表團進(jìn)行審議。各代表團審議地方性法規(guī)案時，提案人應(yīng)當(dāng)派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議地方性法規(guī)案時，根據(jù)代表團的要求，有關(guān)機關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)派人介紹情況?！保?）代表團審議。分為代表團全體會議審議、代表小組審議。（3）專門委員會審議?！傲腥胧腥嗣翊泶髸h議程的地方性法規(guī)案，由有關(guān)專門委員會進(jìn)行審議，向主席團提出審議意見，并印發(fā)會議;或者由常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)研究，向主席團提出研究意見，并印發(fā)會議。但有關(guān)專門委員會或者工作機構(gòu)在常務(wù)委員會會議審議中對該地方性法規(guī)案已經(jīng)提出審議意見或者研究意見的，在代表大會會議上可以不再提出審議意見或者研究意見?！保?）法律委員會統(tǒng)一審議。法制委員會對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議有利于維護法制的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)范等之間互相矛盾、互不銜接，提高立法質(zhì)量;有利于集中力量，加快立法步伐。統(tǒng)一審議包括：一是匯總并研究各代表團和專門委員會的審議意見;二是法制委員會召開全體會議，根據(jù)法工委匯總的各代表團意見和有關(guān)專門委員會審議意見以及法工委提出的修改建議，對法律案進(jìn)行逐條審議;三是法制委員會對法規(guī)案審議后，要向主席團提出審議結(jié)果的報告和法規(guī)草案修改稿;四是法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團審議后，由法制委員會根據(jù)各代表團的審議意見，對法律草案修改稿再次進(jìn)行修改研究，提出法律草案建議表決稿，再經(jīng)代表團審議后，經(jīng)主席團審議提出法規(guī)草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決。（5）代表團團長會議審議?！傲腥胧腥嗣翊泶髸h議程的地方性法規(guī)案，必要時，主席團常務(wù)主席可以召開各代表團團長會議，就地方性法規(guī)案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進(jìn)行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。主席團常務(wù)主席也可以就地方性法規(guī)案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關(guān)代表進(jìn)行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告?！保?）審議終止?！霸诮桓侗頉Q前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說明理由，經(jīng)主席團同意，并向大會報告，對該地方性法規(guī)案的審議即行終止?！敝飨瘓F不同意或多數(shù)代表不贊成的，可以不同意撤回。（7）授權(quán)市人大常委會審議或下次大會繼續(xù)審議?！傲腥胧腥嗣翊泶髸h議程的地方性法規(guī)案，一般經(jīng)一次會議審議即交付表決。地方性法規(guī)案在審議中有重大問題需要進(jìn)一步研究的，經(jīng)主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權(quán)常務(wù)委員會根據(jù)代表的意見進(jìn)一步審議后作出決定，并將決定情況向市人民代表大會下次會議報告;也可以授權(quán)常務(wù)委員會根據(jù)代表的意見進(jìn)一步審議，提出修改方案，提請市人民代表大會下次會議審議決定。”重大問題指法規(guī)案的重要條款或核心條款，或者是代表提出的意見較多、分歧較大的條款，涉及公民、法人權(quán)利義務(wù)或社會普遍關(guān)注影響較大的問題。

3.表決與公布。法規(guī)案的表決，就是立法機關(guān)組成人員對法律案是贊成、反對或者放棄進(jìn)行表態(tài)的活動。法規(guī)案經(jīng)過表決的結(jié)果就是通過法規(guī)案或不通過法規(guī)案。通過的法規(guī)案再經(jīng)過公布程序就成為了地方性法規(guī)，沒有通過的法規(guī)案，則立法機關(guān)終止對法規(guī)案的審議，如果提案人認(rèn)為確需要制定該法律，可以依法重新提出，由立法機關(guān)依法處理。表決一般實行公開表決、整體表決、絕對多數(shù)贊成通過的原則?！短焖⒎l例》規(guī)定：“列入市人民代表大會會議議程的地方性法規(guī)案，一般經(jīng)一次會議審議即交付表決。”“報經(jīng)省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，由市人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布，并及時在市人民代表大會常務(wù)委員會公報和天水人大網(wǎng)、天水日報上刊載?！?/p>

（二）市人大常委會的議審程序

1.法規(guī)案的提出。向市人大常委會提出法律案的主體：市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議、市人民政府、市人大各專門委員會、常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名。

2.審議程序?！短焖⒎l例》規(guī)定常委會審議地方性法規(guī)案實行二審三通過制。即“一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)兩次常務(wù)委員會會議審議后交付下次常務(wù)委員會會議表決”“少數(shù)調(diào)整事項較為單一、各方面意見比較一致或者社會廣泛關(guān)注、意見分歧較大的地方性法規(guī)案，經(jīng)法制委員會建議、主任會議決定，可以相應(yīng)減少或者增加常務(wù)委員會會議審議的次數(shù)”。兩審三通過是基本要求，例外不受此規(guī)定的限制。（1）一審。第一，一審的審議程序。一是聽取提案人做法規(guī)草案的說明;二是聽取有關(guān)專門委員會或常委會有關(guān)工作機構(gòu)的審議意見報告或研究意見報告;三是分組審議。法規(guī)草案說明中一般要對制定該法規(guī)的必要性、可行性及主要內(nèi)容作介紹。有關(guān)專門委員會的審議意見報告或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)的研究意見報告，首先要表明對法規(guī)案的審議、研究程序即態(tài)度;其次要針對法規(guī)草案的必要性、可行性、合法性進(jìn)行論證;其三是提出進(jìn)一步需要修改的意見或完善的意見。第二，審議結(jié)果。一是10日內(nèi)提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿;二是向社會公布法規(guī)草案并征求意見，但主任會議決定不公布的除外;三是向常委會法工委移送審議相關(guān)資料?！短焖⒎l例》第二十七條規(guī)定：“向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日，征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報，并及時向常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)移送?！?（2）二審。第一，審議前的準(zhǔn)備工作。“常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)收到有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)移送的地方性法規(guī)草案修改建議、建議修改稿以及社會各界提出的修改建議后，應(yīng)當(dāng)按照與上位法不抵觸、與同位法相協(xié)調(diào)、在執(zhí)行時可操作等要求，對地方性法規(guī)草案建議修改稿進(jìn)行審查研究和技術(shù)處理，為法制委員會進(jìn)行統(tǒng)一審議做好準(zhǔn)備工作?！钡诙?，審議程序。一是聽取法制委員會關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告;二是常委會對地方性法規(guī)草案修改稿進(jìn)行分組審議。第三，審議結(jié)果。由法制委員會提出地方性法規(guī)草案表決稿，由主任會議決定列入下次常務(wù)委員會會議議程。第二次審議應(yīng)當(dāng)圍繞法規(guī)草案第二次審議稿的重點、難點問題和分歧意見進(jìn)行深入審議，比第一次審議更深入、更具體、更有針對性。（3）有關(guān)專門委員會的審議程序。第一，專門委員會的審議時間。一般在常委會審議之前，為常委會審議做專門委會審議的報告;也可以由常委會交由專門委員會審議。第二，審議的形式。召開專門委員會審議會議。第三，審議的結(jié)果。提出法規(guī)草案修改建議或者修改稿。（4）法制委員會的統(tǒng)一審議程序。第一，審議時間。常委會一審之后二審之前。第二，審議的形式。召開法制委員會會議審議。第三，審議的結(jié)果。提出審議結(jié)果報告和地方性法規(guī)草案修改稿，或表決稿法制委員會關(guān)于法規(guī)草案審議結(jié)果的報告和修改情況的報告，一是簡要說明常委會組成人員對法規(guī)草案的總體評價;二是簡要介紹修改過程和法制委員會統(tǒng)一審議的情況，包括調(diào)研、論證、征求意見情況，常務(wù)委員會審議情況、法規(guī)草案修改建議稿的形成過程;三是重要分歧意見的協(xié)調(diào)情況及協(xié)調(diào)結(jié)果;四是根據(jù)常委會組成人員審議意見和其他各方面意見進(jìn)行修改的主要情況和修改依據(jù);五是修改中沒有采納的重要意見及未予采納的理由;六是法制委員會對法規(guī)草案修改稿的評價即是否提請常委會審議、表決的意見等。（5）擱置審議。《天水立法條例》規(guī)定：常務(wù)委員會會議第一次審議地方性法規(guī)案時，有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會組成人員五人以上可以提出擱置審議的動議，擱置審議滿兩年，或者因暫不交付表決經(jīng)過兩年，沒有再次列入常務(wù)委員會會議議程的，該地方性法規(guī)案終止審議。（6）審議終止。一是因提案人撤回提案被同意而終止。二是因擱置審議過兩年沒有重新啟動審議而終止。

3.表決程序。常委會對法律案進(jìn)行充分審議后，必須交付全體會議表決通過才能成為法律。常委會適用“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，表決的方式我國采取的是無記名方式、舉手方式和其他方式如電子表決器表決等。表決所需要的法定人數(shù)和計算基準(zhǔn)，我國采取的是絕對多數(shù)的原則，即以常委會全體組成人員過半數(shù)通過為標(biāo)準(zhǔn)?！短焖⒎l例》規(guī)定了表決程序、表決方式、單獨表決、合并表決等。

二、審議地方性法規(guī)案的內(nèi)容

（一）地方性法規(guī)審議前的準(zhǔn)備

1.市人大常委會有關(guān)工作部門審核法規(guī)案、法規(guī)草案及有關(guān)參閱資料是否齊全。包括：（1）提請審議的法規(guī)案;（2）法規(guī)草案的說明;（3）法規(guī)草案文本;（4）法規(guī)草案起草的參閱資料;（5）修改前后的對照文本。

2.列入市人大或常委會會議議程。（1）將法規(guī)案列入人民代表大會會議議程的程序;（2）將法規(guī)案列入常委會會議議程的程序。

3.常委會工作部門向市人大代表或者常委會組成人員發(fā)送法規(guī)草案文本?！疤岚溉藨?yīng)當(dāng)在會議舉行的兩個月前，通過常務(wù)委員會法制工作機構(gòu)向常務(wù)委員會提出議案，并提交草案說明等相關(guān)資料?！薄俺?wù)委員會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規(guī)案，由常務(wù)委員會辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)在會議舉行的一個月前將地方性法規(guī)草案文本發(fā)送代表。常務(wù)委員會主任會議決定提請市人民代表大會常務(wù)委員會會議審議的地方性法規(guī)案，由常務(wù)委員會辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)在會議舉行的七日前將地方性法規(guī)草案文本發(fā)送常務(wù)委員會組成人員。”

4.審議前研讀或者調(diào)研。市人民代表大會代表、常務(wù)委員會組成人員收到地方性法規(guī)草案文本后，認(rèn)真研讀，進(jìn)行必要的調(diào)研，為參加審議做好準(zhǔn)備。

（二）審議法律案的內(nèi)容

審議地方性法規(guī)草案，是對所提出的法規(guī)案由人大代表或者常委會組成人員發(fā)表意見，進(jìn)行修改、補充和完善的過程。重點內(nèi)容如下：（1）法規(guī)草案的立法目的是否正確合理，反映了立法意圖;（2）法規(guī)草案是否與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸;（3）法規(guī)草案是否符合本地的實際需要有特色，立法時機是否恰當(dāng)，必要性、可行性如何;（4）法規(guī)草案的內(nèi)容是否可行，是否具有可操作性;（5）法規(guī)草案對公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定是否符合法律的規(guī)定;（6）草案與其他法律之間以及草案文本條文之間是否協(xié)調(diào)一致;（7）法規(guī)草案的內(nèi)容是否有明顯的內(nèi)在矛盾、漏洞;（8）法規(guī)草案是否符合立法技術(shù)規(guī)范的要求等。