地方人大立法聽證制度研究

陳文博 蔣沅嫄

聽證制度，作為保障公民參與管理國家事務(wù)的重要機(jī)制，主要應(yīng)用于司法、行政處罰、價(jià)格決策、環(huán)境評估、立法等領(lǐng)域，已逐步成為我國民主法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。而立法作為民主法治的起點(diǎn)，更需要得到公眾的參與及認(rèn)可。因此地方人大在履行作為良好民意表達(dá)綜合機(jī)制的法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地?cái)U(kuò)大立法民主、完善立法聽證制度。

自2000年《立法法》頒布以來，全國已有20多個(gè)省、市、區(qū)人大及其常委會(huì)先后舉行了立法聽證會(huì)。其中北京市在2004年首次就《北京市實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（征求意見稿 ）》舉行立法聽證會(huì)，并成為擴(kuò)大公眾有序參與的一個(gè)有益嘗試。但縱觀北京市的立法實(shí)踐，在“北京市人大常委會(huì)”網(wǎng)站上公布的立法聽證會(huì)僅有三次，而司法聽證、行政聽證，尤其是價(jià)格聽證會(huì)召開則較為頻繁。此外，就立法聽證本身而言，仍然存在著一些難點(diǎn)問題，包括召開時(shí)機(jī)、聽證對象選擇、聽證功能定位及效果評估等。

因此，本文以《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會(huì)為例剖析立法聽證在實(shí)踐中存在的問題，以求化解其所面臨的困境。

一、理論綜述

聽證，詞源為“hearing”，直譯為聽取意見，核心內(nèi)涵是“聽”和“證”，即“允許直接利益相關(guān)人就對方所提供的證據(jù)進(jìn)行溝通、辯駁，而決策者制定最終決策時(shí)要建立在利益相關(guān)人提供的證據(jù)之上”。聽證制度，源自于法院活動(dòng)的程序規(guī)則，本質(zhì)在于給當(dāng)事人提供一個(gè)陳述抗辯的機(jī)會(huì)，其經(jīng)歷了司法聽證、行政聽證、立法聽證的制度沿革。

就立法聽證而言，學(xué)者對其定義較為多元。例如，李林從立法制度設(shè)計(jì)的視角將立法聽證定義為立法機(jī)關(guān)為收集最新立法咨詢而邀請政府官員、專家學(xué)者以及關(guān)系人到立法機(jī)關(guān)陳述意見，為審查議案提供參考或依據(jù)的一種立法制度[1]。類似的，許華和王鄴認(rèn)為立法聽證制度是立法機(jī)關(guān)在立法過程中，為收集和獲取與立法相關(guān)的資料信息，邀請與法律法規(guī)利害關(guān)系人到會(huì)陳述意見，為立法機(jī)構(gòu)審議法律法規(guī)提供依據(jù)的一種制度[2]。而汪全勝則從立法主體和客體的角度出發(fā)，把立法聽證看作是立法主體在涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的立法活動(dòng)中，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，由立法主體聽取意見的法律制度[3]。徐秀霞則從立法程序的角度把立法聽證定義為就提案是否納入立法程序或?qū)徸h立法草案條款等立法活動(dòng)中，直接聽取社會(huì)公眾的意見，并據(jù)此作出立法決策的程序[4]。

綜合以上幾種定義，立法聽證具備四個(gè)要素：發(fā)起主體是立法機(jī)關(guān);發(fā)生時(shí)點(diǎn)是立法過程;形式是聽取意見;目的是會(huì)上所提出的意見將作為立法的依據(jù)和參考。因此，地方立法聽證，即地方人大及常委會(huì)在制定地方性法規(guī)的過程中，就涉及社會(huì)公眾利益的問題聽取相關(guān)代表意見，包括利害關(guān)系人、專家學(xué)者、政府官員等，并將這種意見作為立法依據(jù)或參考標(biāo)準(zhǔn)的一種制度設(shè)計(jì)。

二、北京市人大立法聽證現(xiàn)狀

（一）《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會(huì)

1.基本情況

《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會(huì)于2013年10月24日下午2時(shí)，由市人大法制委員會(huì)主持召開，聽證事項(xiàng)為《條例（草案修改稿）》第八十一條“鼓勵(lì)環(huán)保駕駛，減少機(jī)動(dòng)車污染排放。在不影響車輛正常行駛的地段，提倡機(jī)動(dòng)車駕駛員在停車3分鐘以上時(shí)熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)”的規(guī)定是否合理、可行。

2.參會(huì)人員及意見

參會(huì)人員分為四類：聽證人和陳述人、列席人員、媒體。（1）聽證人，即4位市人大法制委員會(huì)委員;（2）聽證陳述人共9位，其中群眾2人、專家2人、人大代表2人、社會(huì)組織成員2人、機(jī)動(dòng)車運(yùn)營單位成員1人[5]; （3）列席人員，主要是市人大常委會(huì)城建環(huán)保辦公室、市政府法制辦公室、市環(huán)保局等部門的相關(guān)人員; （4）媒體，主要是來自中央和市屬新聞媒體的15家媒體的20多名記者。

整個(gè)聽證會(huì)歷時(shí)2個(gè)小時(shí)，其中市環(huán)保局率先就聽證事項(xiàng)做簡要說明，隨后聽證陳述人按序分別發(fā)言10分鐘，之后由常委會(huì)法制辦主任就陳述意見作總結(jié)，并宣布聽證會(huì)結(jié)束。

陳述意見主要分為四類：（1）6位陳述人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)因時(shí)制宜，按情況不同分別采取倡導(dǎo)和處罰兩種措施;（2）1位陳述人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取處罰措施;（3）1位陳述人認(rèn)為懲罰缺乏操作性，只能采取倡導(dǎo)方式;（4）1位陳述人認(rèn)為目前無法表明觀點(diǎn)[6]。

3.聽證結(jié)果

最終，法制委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門，查閱國外相關(guān)立法制度，分析實(shí)行停車熄火的必備因素，并在綜合社會(huì)多方意見的基礎(chǔ)上，將八十一條修改為：“本市鼓勵(lì)環(huán)保駕駛，減少機(jī)動(dòng)車排放污染。在學(xué)校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區(qū)、醫(yī)院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機(jī)動(dòng)車駕駛員在停車三分鐘以上的應(yīng)當(dāng)熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)?！盵7]對于違反規(guī)定的，考慮現(xiàn)實(shí)執(zhí)法條件不設(shè)立處罰措施。而諸如加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、發(fā)展車輛和交通技術(shù)、督促公車率先執(zhí)行等意見，市環(huán)保局將在實(shí)踐中予以重視。

（二）北京市人大立法聽證會(huì)實(shí)踐特點(diǎn)

1.功能定位

當(dāng)法律規(guī)定要求引入公民參與時(shí)，公民聽證會(huì)是最常見的形式。就聽證會(huì)而言，一方面是對“推進(jìn)科學(xué)立法、拓展公民有序參與立法”的一次探索，目的在于確立聽證制度的常態(tài)化、簡約化;另一方面是旨在向社會(huì)各界推廣停車熄火這一環(huán)保駕駛理念，促使公眾以自身點(diǎn)滴行動(dòng)參與大氣污染防治行動(dòng)。因此這次聽證會(huì)的功能定位更多的是強(qiáng)化對立法聽證制度形式或程序上的認(rèn)同，對于公民參與在聽證中的實(shí)際價(jià)值功能的發(fā)揮則相對弱化。

2.議題設(shè)置

公民參與的初始步驟是識(shí)別制定公共政策、項(xiàng)目實(shí)施方案或者服務(wù)供給決定所處的情境。因此北京市人大常委會(huì)首先要鑒別哪些類型的法案需要進(jìn)行聽證，并在此基礎(chǔ)上選擇要聽證的議題。一般來說，立法機(jī)關(guān)要按照少而精的原則篩選市民意見相對集中的問題，并據(jù)此提煉其所反映的主要矛盾，確立能夠最大限度反映公眾關(guān)注焦點(diǎn)的議題。由此，立法聽證的議題主要分為“對公民法人，或者其他組織的權(quán)益有較大影響的”“不同利益群體間存在明顯利益沖突的”兩種情形[8]。從根本上說，《大氣污染防治條例》與民生息息相關(guān)，但 “停車熄火規(guī)定是否合理、可行”的議題僅涉及部分駕駛員，并不屬于公眾關(guān)注的主要矛盾焦點(diǎn)，因此還不足以調(diào)動(dòng)所有公眾的參與熱情。此外，明顯結(jié)構(gòu)化的議題設(shè)立雖然能提升聽證效率，但會(huì)讓公眾感覺沒有理由和必要花費(fèi)時(shí)間在“是否”選項(xiàng)間進(jìn)行選擇，從而影響立法聽證的效果。

3.代表構(gòu)成

同時(shí)，公眾參與也是法律法規(guī)獲得公眾接受的一種手段，這就要求界定出哪些公民個(gè)體和組織可能對修改法律法規(guī)感興趣，并了解他們的意見與建議。因此，在9位陳述人中，一部分能夠提供解決問題的有用信息，包括立法座談會(huì)曾邀請過的人大代表、環(huán)保組織和運(yùn)營單位、專家學(xué)者;另一部分能夠通過接受決策或促進(jìn)決策執(zhí)行從而影響決策執(zhí)行，包括來自公開征求意見時(shí)，積極反饋意見、熱心保護(hù)環(huán)境的群眾。本次聽證會(huì)陳述人的遴選主要是立法機(jī)關(guān)通過自上而下的方法直接確定的，基本滿足提供信息和利益相關(guān)兩個(gè)特征，同時(shí)還具備成員比例基本平均的特征，體現(xiàn)了立法聽證的形式平等。但是具體考察代表名單，可以看到9位陳述人基本屬于社會(huì)精英階層，尤其群眾代表并非是一般公眾，而是大學(xué)退休教師和退休干部。因此此次立法聽證會(huì)成員構(gòu)成有一定偏差，特別是那些與法規(guī)執(zhí)行直接相關(guān)但無組織的駕駛員被忽略。

4.透明公開

本次聽證會(huì)借助電視、紙媒等15家媒體傳播，使得無法直接到場的公眾能夠間接參與立法活動(dòng)，充分體現(xiàn)了公開和民主原則，培養(yǎng)了公眾參與公共事務(wù)管理的意識(shí)。另外，公眾憑借立法聽證會(huì)與立法者建立了直接對話的橋架，其不僅能夠表達(dá)自己的利益和要求，也能通過積極有序的參與起到監(jiān)督立法的作用。

5.效力反饋

“聽證報(bào)告作為聽證結(jié)果的成果體現(xiàn)，是對立法聽證結(jié)果效力的考察?！蓖ㄟ^對法規(guī)條文的修改，可見本次立法聽證會(huì)的舉行在一定程度上產(chǎn)生了效果。但通過草案修改稿條款與最終法規(guī)條款的對比，其只對“不影響車輛正常行駛的地段”做了示例性界定，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的修改?？傊?，案例表明雖然此次立法聽證會(huì)為公眾訴求表達(dá)提供了渠道，但這些意見只對最終決策起參考作用，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效力。本質(zhì)上，此次立法聽證會(huì)的目的在于宣傳傳達(dá)，以增進(jìn)法規(guī)接受性，而不在于發(fā)揮公眾參與在立法中的實(shí)質(zhì)價(jià)值。

三、地方立法聽證實(shí)踐中存在的問題——以北京市為例

（一）立法聽證制度化缺陷

1.法律依據(jù)模糊

我國目前涉及立法聽證相關(guān)規(guī)定的法律位階較低，國家層面僅有《立法法》對“保障人民參與立法活動(dòng)”做了原則性規(guī)定，可操作性不足。北京市在2003年修正的《北京市制定地方性法規(guī)條例》中規(guī)定“聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。由此可見，在北京市的法規(guī)體系下，“聽證會(huì)”僅是一種公民參與的新形式，而非強(qiáng)制性程序。聽證會(huì)的召開與否，其決定權(quán)完全由立法機(jī)關(guān)掌握，因此立法聽證僅僅給予公民參與立法活動(dòng)的機(jī)會(huì)，而尚未形成公民參與的一種實(shí)質(zhì)權(quán)利。隨著立法民主、公平、公開化的發(fā)展，2016年在《北京市制定地方性法規(guī)條例（修訂草案修改稿）》中明確提出：“法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、市人大代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。聽證情況應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議報(bào)告，并向社會(huì)公布?！北M管此次修訂擬將立法聽證召開的情境加以界定，但這種概括性的規(guī)定仍然將立法機(jī)關(guān)和公民置于不對等的位置，而且沒有規(guī)定對違反“應(yīng)當(dāng)”情形的處置，也無法在事實(shí)上構(gòu)成對立法機(jī)關(guān)的約束。

2.程序規(guī)定缺失

目前北京市尚未就立法聽證程序制定法規(guī)，僅在《北京市人大常委會(huì)立法聽證工作規(guī)程》中作了臨時(shí)性、過渡性規(guī)定，立法聽證會(huì)的開展并未實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”。因此，是否采取聽證、聽證議題與內(nèi)容確立、聽證主持人及聽證參與人的選擇等程序性規(guī)定不嚴(yán)，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中基本剝奪了公眾主動(dòng)參與的權(quán)利。事實(shí)上，程序規(guī)定的缺失使得市人大常委會(huì)得以在對立法進(jìn)程的掌握下預(yù)設(shè)“聽證”結(jié)果，由此立法聽證已然成為轟轟烈烈進(jìn)行、應(yīng)付各方視聽的“形式參與”。

3.適用范圍限制

就聽證時(shí)機(jī)而言，目前《規(guī)程》僅適用于審議階段，立項(xiàng)、提案、起草環(huán)節(jié)的立法聽證尚未成形;就聽證事項(xiàng)和提請人而言，目前僅規(guī)定專委會(huì)、常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)才有提請權(quán)，普通公眾尚未取得提請立法聽證的權(quán)利。就聽證事項(xiàng)的確定而言，目前仍然是模糊的原則性規(guī)定，因此最終是否舉行聽證由主任會(huì)議決定，公眾沒有最終表達(dá)權(quán)。

（二）聽證陳述人代表性不足

聽證陳述人，作為立法聽證中的相關(guān)公眾，是實(shí)現(xiàn)地方立法聽證價(jià)值功能的首要因素。北京市在《規(guī)程》中規(guī)定，立法聽證的陳述人不得少于10人。但事實(shí)上，在《北京市大氣污染防治條例》的立法聽證會(huì)上，聽證陳述人僅有9人，按照《規(guī)程》并不滿足召開立法聽證的條件，其代表性顯見缺失。另外，聽證陳述人的遴選主要有自上而下和自下而上兩種技術(shù)方法，目前在北京市的立法聽證中主要采取自上而下的方法，因此立法機(jī)關(guān)就有必要界定“哪類公民可能對某項(xiàng)問題感興趣，誰會(huì)或可能會(huì)受到?jīng)Q策的直接影響”？但現(xiàn)實(shí)中，基于部門利益傾向、立法機(jī)關(guān)主觀期望、聽證制度設(shè)計(jì)等因素，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)采用歷史分析法，就近選擇曾邀請過的公民，而無形中對那些可能提出反對意見的人或可能脫離掌控的“陌生人”產(chǎn)生抵觸，因此往往存在立法涉及的利益密切相關(guān)方尤其是基層群眾“缺席”的問題。除了陳述人構(gòu)成代表性存疑之外，陳述意見也未必滿足代表性：一方面，聽證陳述人未必能在10分鐘內(nèi)準(zhǔn)確表達(dá)自身意見，而陳述的意見也僅僅是一部分群體的利益表達(dá);另一方面，列席人員通常沒有發(fā)言權(quán)，甚至更多的基層群眾沒有能力到場聽證。

（三）公民參與意識(shí)缺乏

相較于價(jià)格聽證而言，立法聽證中公民參與的廣度和深度都較為不足。究其原因，主要在于三方面：信息不對稱、搭便車、精英主義立法傾向。

其一是信息不對稱造成的參與缺位。首先，公民只能通過聽證公告了解聽證事宜，而且報(bào)名后的選拔方式也存在信息不對稱和“暗箱”操作的指定情況，因此公民參與積極性被打擊。其次，公民對于立法聽證事項(xiàng)的背景資料了解十分淺顯，許多事實(shí)材料和數(shù)據(jù)根本無從掌握，因此難以提出深層次的有說服力的論據(jù)。最后，公民在聽證前沒有及時(shí)收到所有陳述人的陳述報(bào)告和證據(jù)材料，因此在立法聽證中難以提出駁斥，聽證會(huì)淪為意見交流表達(dá)會(huì)?？傊?，信息不對稱造成公民難以在立法聽證中發(fā)揮有效作用，因此其參與意識(shí)逐步削弱。

其二是“搭便車”抑制參與熱情。與價(jià)格聽證不同，立法聽證的客體是抽象的法規(guī)案，而且它對個(gè)人的影響往往是間接的。法規(guī)作為一種公共物品，其生產(chǎn)過程自然存在“搭便車”問題。公眾不必費(fèi)時(shí)費(fèi)心思主動(dòng)參與立法聽證過程就可以直接享受其產(chǎn)生的正外部性，因此他們的參與熱情和積極性欠缺。

其三是長期精英主義立法傾向造成的“順民”意識(shí)。首先，長期“與世無爭”的順民處世態(tài)度使得民眾心理尚未形成政治責(zé)任感，由此表現(xiàn)為普遍的政治冷漠和不參與傾向。其次，無組織化的公民更傾向于利用媒體曝光和公眾輿論的方式來表達(dá)自己的意見，而沒有意識(shí)到參與立法聽證有助于從法源上剔除不公正。再次，由于地方立法聽證采取自上而下的遴選程序，而立法機(jī)關(guān)在報(bào)名公民中往往選擇學(xué)歷較高的精英階層，因此底層群眾即使有參與動(dòng)機(jī)，也往往由于無力參與和實(shí)際影響立法過程而漸漸消磨了參與的熱情。所以，近來的立法聽證中精英群體主導(dǎo)的色彩還是比較濃。而精英階層對公眾參與的實(shí)際效果表示懷疑，認(rèn)為一般公眾缺乏理性思考，既沒有時(shí)間也沒有足夠的專業(yè)素養(yǎng)可以理解立法活動(dòng)，參與立法聽證未必能提供多少助益。

（四）聽證反饋渠道缺失

由于立法機(jī)關(guān)存在草率地處理聽證會(huì)中公民意見的可能，聽證會(huì)的召開可能僅僅流于形式，而非真正的公民參與。目前地方立法聽證仍然只是作為公眾參與的補(bǔ)充機(jī)制，對于立法聽證結(jié)果的后續(xù)處理和聽證意見的反饋都尚未引發(fā)重視。在北京市，陳述人的意見往往僅在聽證報(bào)告中予以呈現(xiàn)，最終法規(guī)條文的實(shí)質(zhì)性修改話語權(quán)仍由立法機(jī)關(guān)把持。而且聽證報(bào)告往往根據(jù)個(gè)人偏好或部門利益而進(jìn)行取舍，有時(shí)陳述人的意見僅一筆帶過或者僅是建議相關(guān)部門予以重視，最后結(jié)果可能會(huì)是不了了之。

四、地方立法聽證的發(fā)展建議

公共參與地方立法聽證的核心是有效性，即真正通過參與過程對立法結(jié)果產(chǎn)生實(shí)際影響。這種有效性的實(shí)現(xiàn)，迫切需要在未來地方立法聽證的實(shí)踐中解決立法聽證制度化缺陷、聽證陳述人代表性不足、公民參與意識(shí)不足、聽證反饋渠道缺失等問題。

（一）完善地方立法聽證規(guī)則法律體系

1.統(tǒng)一地方立法聽證程序

目前《立法法》對立法聽證的規(guī)定是原則性的、模糊的，因此未來應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)條文，在國家法律層面規(guī)范統(tǒng)一立法聽證制度的標(biāo)準(zhǔn)，為地方立法機(jī)構(gòu)實(shí)行立法聽證提供上位法依據(jù)。此外，應(yīng)當(dāng)盡可能就立法聽證程序制定具體完善的聽證規(guī)則，并在試點(diǎn)成熟后上升為國家法律，逐步實(shí)現(xiàn)立法聽證程序的規(guī)范化和法制化。

2.規(guī)范聽證范圍和事項(xiàng)界定

立法聽證作為一種公民參與的方式，勢必需要立法機(jī)關(guān)與公民分享決策權(quán)力。因此，立法機(jī)關(guān)要提前確定哪些問題可以提前立法聽證，哪些問題不行。而立法聽證的范圍和事項(xiàng)界定，主要取決于法律法規(guī)的質(zhì)量要求和可接受性要求之間的平衡。因此，除了滿足法規(guī)可接受性的“分歧+利益”二重標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)為保證最終決策的質(zhì)量要求而在法律層面完善立法聽證的范圍和事項(xiàng)，即專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)案也應(yīng)當(dāng)引入公民參與。此外，立法聽證作為不同利益群體傳達(dá)觀點(diǎn)的平臺(tái)，不能僅僅局限于審議階段，其適用應(yīng)拓展到立法過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括立項(xiàng)、提案、起草等。

3.明晰聽證參與人的權(quán)利義務(wù)

在對聽證參與人的界定中，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是界定“誰代表誰”，因此在法律中應(yīng)當(dāng)就聽證參與人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。就聽證陳述人而言，應(yīng)當(dāng)明確他不只是自我意見的表達(dá)者，還應(yīng)當(dāng)是相關(guān)利益群體的意見傳達(dá)者，所以在聽證制度建設(shè)時(shí)就應(yīng)當(dāng)明確其不僅有獲取相關(guān)信息和平等發(fā)言的權(quán)利，還必須履行準(zhǔn)時(shí)參會(huì)、遵守會(huì)場紀(jì)律、及時(shí)反饋信息的義務(wù)。就聽證人而言，應(yīng)當(dāng)明確其并非聽取意見報(bào)告的上位者，而是負(fù)有維護(hù)聽證會(huì)秩序、聽取并客觀準(zhǔn)確傳達(dá)陳述人意見義務(wù)的平權(quán)者。就媒體而言，目前在立法聽證活動(dòng)中角色定位和行為規(guī)范都是缺失的，因此在未來立法聽證制度化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)明確其負(fù)有第三方監(jiān)督權(quán)和公正客觀報(bào)道的義務(wù)。

（二）公民參與角色制度化

1.確立多元化聽證提請主體

在目前的北京市立法聽證《規(guī)程》中，有權(quán)提請聽證的主體僅專委會(huì)、常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，而公民事實(shí)上不掌握提請權(quán)這一實(shí)質(zhì)性權(quán)利。但這些法定主體對有必要提請聽證的事項(xiàng)可能存在認(rèn)知偏差或遺漏。而公民作為法規(guī)的直接作用對象，對法規(guī)案是否觸及其自身重大利益或者對相關(guān)問題是否存在分歧更有辨識(shí)能力，因此應(yīng)當(dāng)確立多元化的提請主體，尤其是切實(shí)保證公民提請立法聽證的權(quán)利，使立法聽證真正反映民情民意。

2.規(guī)范聽證陳述人選拔標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)?shù)胤搅⒎犠C的召開勢在必行時(shí)，立法機(jī)關(guān)就必須對相關(guān)公眾進(jìn)行界定。而準(zhǔn)確界定相關(guān)公眾，有兩種不同的方式：一是自上而下的方法;二是來源于公眾的自下而上的方法。目前在北京市的立法實(shí)踐中，采用的是自上而下的方法，其聽證陳述人由立法機(jī)關(guān)從報(bào)名公眾中直接指定，尚無規(guī)范的選拔標(biāo)準(zhǔn)，因此底層的無組織的公眾往往在立法聽證中“缺席”。未來立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公開征集陳述人時(shí)同步公布選拔標(biāo)準(zhǔn)，并在堅(jiān)持利益各方人數(shù)均衡原則的基礎(chǔ)上適當(dāng)向弱勢群體傾斜。同時(shí)，在選拔標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)明確報(bào)名順序、發(fā)言意向、職業(yè)背景、利害關(guān)系緊密度、專業(yè)能力等各部分所占的比例。最后，在指定的陳述人之外，立法機(jī)關(guān)可以讓公眾自己界定自己，譬如預(yù)留一定的名額由自下而上的公民團(tuán)體推薦產(chǎn)生，以確保相關(guān)公眾的有效界定與公民參與的平穩(wěn)運(yùn)行。

3.增加辯論環(huán)節(jié)

立法聽證會(huì)不同于座談會(huì)、論證會(huì)，其陳述人本身就是不同利益群體的代表者，因此必然存在針鋒相對的意見。由此，立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該包攬解決爭議的所有責(zé)任，而應(yīng)該增設(shè)辯論環(huán)節(jié)，賦予公眾在會(huì)場上通過溝通交流解決部分爭議的責(zé)任。通過辯論，與會(huì)的聽證人才能夠意識(shí)到他們內(nèi)部的意見分歧，從而對各方立場和立法者困境產(chǎn)生同情，這有助于達(dá)成共識(shí)，形成良法。

（三）建立地方立法聽證反饋機(jī)制

在地方立法聽證中，涉及重大利益調(diào)整的法規(guī)得以執(zhí)行需要增進(jìn)公眾對其的接受和認(rèn)可，那么地方立法聽證就要確保其召開效果，而其中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是建立地方立法聽證反饋機(jī)制。譬如建立網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)平臺(tái)，由立法機(jī)關(guān)、相關(guān)專家、聽證陳述人代表就公眾對聽證會(huì)的意見和困惑進(jìn)行及時(shí)追蹤和回應(yīng);建立新聞發(fā)言人制度，對立法聽證會(huì)中的主要意見和焦點(diǎn)問題進(jìn)行回應(yīng);確立聽證簡報(bào)和聽證公報(bào)制度，在簡報(bào)中重點(diǎn)說明聽證會(huì)的主要意見，在公報(bào)中則要詳細(xì)記錄每個(gè)陳述人的意見和觀點(diǎn)，以確保立法機(jī)關(guān)后期對陳述人的回應(yīng)到位。一方面，立法機(jī)構(gòu)通過對聽證陳述人合理意見的采納和信息反饋，能夠有效提升立法質(zhì)量，協(xié)調(diào)分歧意見持有者之間的矛盾，推動(dòng)建立共識(shí);另一方面，立法機(jī)構(gòu)的意見反饋有助于擴(kuò)大社會(huì)對法規(guī)的認(rèn)知，起到一定的宣傳教育作用，能夠從客觀上降低執(zhí)法成本。

（四）構(gòu)建立法機(jī)關(guān)與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系

首先，立法者要認(rèn)可立法聽證對立法的實(shí)質(zhì)效果，并在此基礎(chǔ)上保證各方情感和理智的平衡。其次，在聽證過程中，立法者要與聽證參與人溝通交流，建立彼此之間的信任關(guān)系。最后，在分歧產(chǎn)生后，立法者應(yīng)當(dāng)說服相關(guān)參與人，而不是強(qiáng)制其聽從。

在立法聽證的效力被認(rèn)可后，立法者應(yīng)當(dāng)對部分法律意識(shí)淡薄、參與能力不足的公眾進(jìn)行宣傳教育，以培養(yǎng)充分知情的公眾，防止公眾在立法聽證中或處于冷漠的被動(dòng)參與，或困于非理性的過度參與。例如，當(dāng)立法機(jī)關(guān)征求立法聽證意見時(shí)，就應(yīng)當(dāng)首先對專業(yè)性較強(qiáng)的問題作出闡釋，并提供相關(guān)的背景材料和數(shù)據(jù)，以便公眾及時(shí)掌握信息。再如，立法機(jī)關(guān)可以通過報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介就立法實(shí)例制作專題欄目或立法公報(bào)，以供公民了解學(xué)習(xí)。

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