淺談設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的完善

陳建新 譚瑟

一、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)機(jī)制比較

立法批準(zhǔn)是世界各國普遍采用的立法監(jiān)督方式[1]。2000年《立法法》頒布實(shí)施后，全國22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)相應(yīng)分別制定和實(shí)施與《立法法》相配套的地方性法規(guī)（以下簡稱地方立法條例），2015年修改的《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，為使設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度更具操作性，其中19個(gè)省、自治區(qū)又重新修訂了地方立法條例（詳見表1）[2]。

在全國22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)的地方立法條例中，除遼寧、陜西、湖北和云南4省以及廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)外，其余18個(gè)省和3個(gè)自治區(qū)均以設(shè)章的形式對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度進(jìn)行了規(guī)定。主要內(nèi)容包括在以下幾個(gè)方面。

（一）報(bào)批前的通報(bào)、溝通或征詢意見機(jī)制

浙江、黑龍江、山西、四川、青海、江蘇、海南、吉林、河南、遼寧、甘肅等11個(gè)省以及內(nèi)蒙古自治區(qū)的地方立法條例明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在正式報(bào)請批準(zhǔn)前“可以”或“應(yīng)當(dāng)”向省級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)、法制委員會(huì)或其他專門委員會(huì)及時(shí)通報(bào)、溝通情況或征詢意見（詳見表2）。湖南省立法條例雖沒有對(duì)此作出規(guī)定，但在2012年12月27日通過的湖南省立法工作規(guī)程中亦規(guī)定：長沙市的地方性法規(guī)草案在提請市人民代表大會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議表決前，可以送省人大有關(guān)專門委員會(huì)、省人大常委會(huì)法工委征求意見。

通報(bào)、溝通或征詢意見機(jī)制，體現(xiàn)在法規(guī)立項(xiàng)方面，就是在設(shè)區(qū)的市擬訂立法計(jì)劃時(shí)，要及時(shí)向省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)通報(bào)法規(guī)立項(xiàng)情況，便于省人大常委會(huì)掌握各市州年度立法情況，統(tǒng)籌安排好常委會(huì)審批會(huì)次，同時(shí)對(duì)立法項(xiàng)目是否屬于立法范圍以及立項(xiàng)的合理性進(jìn)行指導(dǎo)把關(guān);體現(xiàn)在法規(guī)起草審議過程之中，就是設(shè)區(qū)的市可以通過邀請指導(dǎo)、匯報(bào)請示等方式就法規(guī)制定過程當(dāng)中遇到的難點(diǎn)問題及時(shí)向省人大常委會(huì)尋求指導(dǎo)，實(shí)際操作中最常見的是在法規(guī)正式表決前將法規(guī)草案文本送省人大相關(guān)委室提出修改意見，將法規(guī)中可能存在的合法性問題解決在正式報(bào)送批準(zhǔn)之前。

（二）列入會(huì)議議程前的審查機(jī)制

對(duì)報(bào)請省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，在主任會(huì)議決定列入會(huì)議議程之前，先由有關(guān)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT委員會(huì)進(jìn)行審查，提出審查意見，再由主任會(huì)議決定是否列入會(huì)議議程，是各省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)地方性法規(guī)的通常程序。但具體由省級(jí)人大哪一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，全國22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)的地方立法條例規(guī)定不一。

全國22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)中，有19個(gè)省和4個(gè)自治區(qū)規(guī)定由法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)作為報(bào)批法規(guī)列入常委會(huì)會(huì)議議程前的審查主體，只有湖南、甘肅和青海省規(guī)定由省人大有（相）關(guān)專門委員會(huì)作為審查主體。從湖南省的情況來看，先由有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)報(bào)批法規(guī)進(jìn)行初步審查，向主任會(huì)議提出審查意見，主任會(huì)議決定列入會(huì)議議程后，負(fù)責(zé)初審的該專門委員會(huì)在常委會(huì)會(huì)議上作審查意見的報(bào)告，法制委員會(huì)則根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言及專門委員會(huì)的審查意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，并向常委會(huì)會(huì)議作審議結(jié)果的報(bào)告，這種對(duì)地方性法規(guī)實(shí)行“雙審制”審查的做法，實(shí)際上與省本級(jí)法規(guī)的審議程序相同。至于具體由哪個(gè)專門委員會(huì)進(jìn)行審查，通常的做法是根據(jù)報(bào)批法規(guī)所規(guī)范的法律關(guān)系確定，如城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)方面的立法，則由城環(huán)委進(jìn)行審查;歷史文化保護(hù)的立法，則由教科文衛(wèi)委進(jìn)行審查。

（三）報(bào)批法規(guī)與上位法相抵觸的處理機(jī)制

河北、湖南、陜西、貴州、云南、遼寧等6個(gè)省和西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古4個(gè)自治區(qū)對(duì)報(bào)批法規(guī)與上位法相抵觸時(shí)如何處理沒有具體規(guī)定，其余16個(gè)省和廣西壯族自治區(qū)對(duì)報(bào)批法規(guī)與上位法相抵觸時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)的處理方式可詳見表3。

從表3情況來看，對(duì)與上位法相抵觸的報(bào)批地方性法規(guī)，吉林、山東、福建、廣西四省、自治區(qū)僅規(guī)定了“不予批準(zhǔn)”為唯一處理方式。大部分省、自治區(qū)在決定不予批準(zhǔn)的方式之外，還允許采取變通處理的方式，如海南、青海等5個(gè)省規(guī)定了直接修改后予以批準(zhǔn)的方式，黑龍江、甘肅、湖北等7個(gè)省規(guī)定了附修改意見方式予以批準(zhǔn)、退回報(bào)請機(jī)關(guān)修改后再報(bào)請批準(zhǔn)等多種方式。湖南省的立法條例雖沒有作出規(guī)定，但在實(shí)際操作中與黑龍江等省做法類似，采取的也是附修改意見批準(zhǔn)的方式，但這種意見主要是合理性方面的建議，有關(guān)合法性方面的問題，在相關(guān)專門委員會(huì)審查提出建議后，如果報(bào)送單位不同意修改，則可能面臨該專門委員會(huì)不會(huì)提請主任會(huì)議討論列入會(huì)議議程的風(fēng)險(xiǎn)。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度存在的問題

（一）報(bào)送法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)把握不一

《立法法》第七十二條第二款在地方組織法“不抵觸”審查原則的基礎(chǔ)上提出了“合法性”審查原則，但對(duì)于何為“合法性”，各省在審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)感到難以把握，有的省把握較嚴(yán)，有的省則把握較為寬松。對(duì)同一個(gè)問題的看法，在實(shí)行“雙審制”的省份，甚至負(fù)責(zé)初審的專門委員會(huì)與負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的法制委就可能認(rèn)識(shí)差距較大。有的省級(jí)人大相關(guān)專門委員會(huì)不僅審查法規(guī)條款的設(shè)定是否違背上位法，是否符合法規(guī)制定程序，還要審查法規(guī)制定的合理性、必要性，甚至包括章節(jié)設(shè)置等立法技術(shù)規(guī)范，完全按照省本級(jí)法規(guī)（草案）的初次審議程序來審查報(bào)批法規(guī)。有的省人大專門委員會(huì)對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法范圍把握較為狹窄，比如將“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”的范圍片面理解為僅對(duì)市容、市政等事項(xiàng)的管理，而將“對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織提供服務(wù)與社會(huì)保障”等內(nèi)容排除在外，故而對(duì)設(shè)區(qū)市提出的“旅游促進(jìn)”“文明行為促進(jìn)”等方面的立法在審查環(huán)節(jié)中再提出質(zhì)疑。

（二）審查部門審查視野部門化

根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三大領(lǐng)域享有地方立法權(quán)，而這三個(gè)方面在立法實(shí)踐中往往互相交叉，難以截然分開。比如對(duì)故居保護(hù)的立法，既有建設(shè)規(guī)劃問題，也有歷史文化保護(hù)問題，甚至還包括環(huán)境保護(hù)問題。一部地方性法規(guī)有可能不僅僅局限于某一個(gè)領(lǐng)域的問題，在決定列入會(huì)議議程前由相關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查的省份，很容易出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上專門委員會(huì)均有權(quán)審查的情況。實(shí)踐中，有的省人大相關(guān)專門委員會(huì)僅從委員會(huì)分工聯(lián)系單位的范圍接受報(bào)批法規(guī)的審查，要求設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)初審部門是與其對(duì)應(yīng)的委室;對(duì)于政府起草的法規(guī)，甚至起草部門也要求是該委員會(huì)分工聯(lián)系的單位;對(duì)法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容，也要求屬于其委員會(huì)對(duì)口單位的職能職責(zé)范圍。這就容易導(dǎo)致兩個(gè)或兩個(gè)以上專門委員會(huì)之間相互推諉情形的出現(xiàn)，或在接受法規(guī)審查前要求刪除與其委員會(huì)對(duì)口部門職能職責(zé)不相關(guān)的內(nèi)容，如此不僅影響了地方立法質(zhì)量，降低了立法效率，同時(shí)也讓法規(guī)報(bào)送審查單位感到無所適從。

（三）對(duì)與上位法相抵觸的處理方式多元

由于《立法法》只規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同上位法不抵觸時(shí)的處理方法，對(duì)存在同上位法抵觸情況的法規(guī)如何處理沒有規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中各省處理方式的多元，不僅不嚴(yán)肅，而且均存在不同程度的“瑕疵”。簡單的“不予批準(zhǔn)”方式，如果僅僅因?yàn)閳?bào)批法規(guī)中的一條或數(shù)條存在合法性問題而退回報(bào)批機(jī)關(guān)予以修改再依照程序重新報(bào)批，在客觀上浪費(fèi)了寶貴的立法資源，導(dǎo)致立法效率低下?！靶薷暮笥枰耘鷾?zhǔn)”的方式，對(duì)報(bào)批的設(shè)區(qū)的市來說比較簡便，省級(jí)人大常委會(huì)修改并批準(zhǔn)法規(guī)后，即可公布，但這種直接修改的處理方式在有助于提高立法效率和質(zhì)量的同時(shí)也必然帶來“致命”的問題，即如何充分尊重設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法自主權(quán)。實(shí)踐中多數(shù)省、自治區(qū)人大常委會(huì)采取了折中的做法，即“附修改意見方式予以批準(zhǔn)”，這是一種較為常見的方式，但設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)如何依程序修改，修改后要不要再召開一次常委會(huì)會(huì)議審議表決？如果常委會(huì)審議時(shí)不同意修改怎么辦？作出如此規(guī)定的省立法條例大都沒有相關(guān)細(xì)化規(guī)定。

三、完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度

（一）明確界定審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)

“不抵觸原則作為社會(huì)主義法制統(tǒng)一的保障，無論何時(shí)何地都不能放棄。否則因破壞法制而帶來的災(zāi)難，并不會(huì)亞于因立法落后于形勢發(fā)展而造成的損失?！盵3]因此，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循不抵觸審查原則，重點(diǎn)審查三個(gè)方面的內(nèi)容：一是是否超越權(quán)限，即是否涉及了法律專屬規(guī)定的事項(xiàng)，是否逾越了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限;二是是否違反上位法的規(guī)定;三是是否違背法定程序。至于報(bào)批的地方性法規(guī)是否符合客觀實(shí)際、是否具有可操作性，包括是否存在立法技術(shù)的缺陷等均不應(yīng)屬于合法性方面的問題，省級(jí)人大常委會(huì)不應(yīng)當(dāng)將此作為不予審查批準(zhǔn)的理由。《中華人民共和國立法法釋義》對(duì)此也明確指出：“對(duì)于地方性法規(guī)的規(guī)定是否適當(dāng)、立法技術(shù)是否完美、文字表述是否優(yōu)美，不作審查。”[4]但考慮到設(shè)區(qū)的市立法的時(shí)間不長，立法經(jīng)驗(yàn)較少，省級(jí)人大常委會(huì)可以通過加強(qiáng)培訓(xùn)的方式加強(qiáng)指導(dǎo)，也可以在報(bào)批法規(guī)征詢意見的過程中提出指導(dǎo)性的意見和建議，是否修改由設(shè)區(qū)的市自己決定。

（二）明確法制（工作）委員會(huì)為報(bào)批法規(guī)的指導(dǎo)與審查機(jī)構(gòu)

設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)是立法法修改后明確規(guī)定的立法機(jī)關(guān)，其制定并報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的法規(guī)已經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)表決通過，法規(guī)制定的合理性與可行性，制定機(jī)關(guān)比審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)更清楚，更了然于心。立法法規(guī)定地方性法規(guī)報(bào)送審查批準(zhǔn)程序的目的，主要是出于法制統(tǒng)一需要，因此，省級(jí)人大常委會(huì)沒有必要再按照省本級(jí)立法模式，采取先由專門委員會(huì)從專業(yè)角度初審再由法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的程序。專門委員會(huì)與法制委員會(huì)兩者審查的標(biāo)準(zhǔn)既然都是合法性審查，那么為避免立法資源的浪費(fèi)，提高工作效率，完全可以將審查職責(zé)確定給某一個(gè)專門委員會(huì)。法制（工作）委員會(huì)作為人大立法的綜合部門與立法統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，在立法人才與立法能力方面有比其他專門委員會(huì)更強(qiáng)的優(yōu)勢，同時(shí)也有利于從更宏觀更全面的角度來審查報(bào)送法規(guī)的合法性。故筆者建議明確法制（工作）委員會(huì)作為報(bào)批法規(guī)的指導(dǎo)與統(tǒng)一審查機(jī)構(gòu)。具體制度設(shè)計(jì)可以考慮：先由常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)報(bào)送法規(guī)進(jìn)行審查，并由其向主任會(huì)議提出審查報(bào)告，經(jīng)主任會(huì)議討論列入常委會(huì)會(huì)議議程，法制委根據(jù)常委會(huì)組成人員審議發(fā)言向常委會(huì)會(huì)議作審議結(jié)果的報(bào)告，之后進(jìn)行表決通過。法制工作委員會(huì)審查與法制委統(tǒng)一審議時(shí)，可根據(jù)需要邀請相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)列席并發(fā)表意見。

（三）明確報(bào)批法規(guī)不予批準(zhǔn)方式之外處理辦法的具體程序

在法規(guī)不予批準(zhǔn)方式之外另行規(guī)定修改后予以批準(zhǔn)、附修改意見方式予以批準(zhǔn)、退回報(bào)請機(jī)關(guān)修改后再報(bào)請批準(zhǔn)等方式，體現(xiàn)了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市為報(bào)批法規(guī)所付出勞動(dòng)的尊重，應(yīng)當(dāng)肯定。但筆者認(rèn)為由省級(jí)人大審查機(jī)構(gòu)直接修改后批準(zhǔn)的方式欠妥，省級(jí)人大常委會(huì)行使的是審查批準(zhǔn)權(quán)，設(shè)區(qū)的市作為一級(jí)立法機(jī)構(gòu)，擁有較為獨(dú)立的立法權(quán)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重報(bào)請機(jī)關(guān)的制定權(quán)，不能像省級(jí)人大常委會(huì)審議省政府提交的法規(guī)草案一樣進(jìn)行修改，否則就是對(duì)其立法權(quán)的一種侵犯。而退回報(bào)請機(jī)關(guān)修改后再報(bào)請批準(zhǔn)的方式，會(huì)導(dǎo)致審查批準(zhǔn)期限延長。因此，筆者贊成附修改意見予以批準(zhǔn)的通過方式。

具體的制度設(shè)計(jì)，考慮到所附修改意見是省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的前提，因此，對(duì)于報(bào)送法規(guī)的設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)而言，按所附意見進(jìn)行修改是一種義務(wù)，無須再召開常委會(huì)會(huì)議來討論是否進(jìn)行修改，也無須召開常委會(huì)會(huì)議再來審議通過修改后的法規(guī)。具體可由設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)省人大常委會(huì)的修改要求進(jìn)行修改后，提交主任會(huì)議討論通過，再報(bào)經(jīng)省人大法制委審核同意。為避免實(shí)際中可能出現(xiàn)的設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)拒絕修改、不按所附意見要求修改情況的發(fā)生，省人大常委會(huì)可以在收到正式修改版本之后，再下達(dá)書面的審查批準(zhǔn)文件。

注釋：

[1]李長喜：《立法監(jiān)督：概念、制度與完善》，載《立法研究》（第一卷），法律出版社2000年版，第406頁。

[2]臺(tái)灣省的情況，由于歷史原因，故這里不作研究。

[3]丁祖軍、宓雪軍：《試論“不抵觸”原則》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1993年第1期。

[4]《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第7頁。