關(guān)于《極地規(guī)則》防污染措施的修訂分析和建議

鄢和誠

一、背景介紹

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)布的《2014氣候變化報(bào)告》，在21世界中期，北極將出現(xiàn)夏季無冰的狀況。[1]隨著全球變暖，北極冰融，北極航道的開通將大大節(jié)約船舶的航行時(shí)間和運(yùn)輸成本，加上北極豐富的礦產(chǎn)資源和逐年興起的旅游業(yè)，[2]越來越多的船舶將選擇北極航道航行。

逐年增多的船舶給極地航行帶來了航行安全和環(huán)境污染兩方面的問題。為了確保極地船舶航行安全和保護(hù)極地脆弱的生態(tài)環(huán)境，由國際海事組織制定了《極地規(guī)則》（下文簡稱《規(guī)則》），于2017年1月1日正式生效，以作為船舶在極地航行的額外要求。《規(guī)則》主要分為兩部分，第I部分為安全措施，第II部分為防污染措施。防污染措施又分為A部分（強(qiáng)制性）和B部分（建議性）。A部分細(xì)分為五章，即防止油污染、防止散裝有毒液體物質(zhì)污染、防止包裝有害物質(zhì)污染、防止生活污水污染以及防止垃圾污染，分別對(duì)應(yīng)MAPOL公約的5個(gè)附則。然而，許多學(xué)者依舊對(duì)該規(guī)則中的防污染措施表示失望。例如，Dave Walsh認(rèn)為《規(guī)則》在極地環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定太弱。[3]還有一些學(xué)者認(rèn)為《規(guī)則》對(duì)降低極地環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的作用輕微。[4]

與其他區(qū)域不同，極地的生態(tài)環(huán)境更加脆弱和敏感，一旦發(fā)生海洋污染，將帶來更為嚴(yán)重的后果。[5]此外，海冰的存在也會(huì)降低海水的自凈能力，人為活動(dòng)的增加又將進(jìn)一步威脅極地的生態(tài)環(huán)境。[6]因此，極地水域的環(huán)境保護(hù)在各方面應(yīng)比一般水域的環(huán)境保護(hù)來得更為全面和完善。

目前，世界上大多數(shù)對(duì)極地水域防污染措施的研究集中于論述極地水域防污染的重要性、可行性（成本收益分析）以及新技術(shù)的運(yùn)用[7-10]，很少有文章討論和分析《規(guī)則》的防污染措施具體條款和相關(guān)的提案。事實(shí)上，通過對(duì)這些具體條款和提案進(jìn)行分析，能夠深入理解《規(guī)則》的意圖和各方的關(guān)注點(diǎn)。基于此，本文將聚焦于《規(guī)則》的各類防污染措施，采用魚骨圖分析、比較分析等方法，對(duì)這些措施以及相關(guān)提案進(jìn)行分析，從條款修訂的角度，提出相應(yīng)的建議和預(yù)測，為《規(guī)則》將來的進(jìn)一步修訂提供參考。

二、《規(guī)則》防止油污染措施的分析和修訂建議

《規(guī)則》第II-A部分第1章為強(qiáng)制性防止油污染措施，分為操作要求和結(jié)構(gòu)要求。操作要求主要包括兩方面：一是在北極水域禁止排油。俄羅斯作為世界第一產(chǎn)油大國[11]，先后提出放寬禁排要求[12]；二是相應(yīng)的記錄簿、手冊(cè)和應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)合理考慮極地水域的操作。結(jié)構(gòu)要求主要是對(duì)MARPOL公約中未予規(guī)定的少量溢油的風(fēng)險(xiǎn)予以限制。另外，在《規(guī)則》的建議性要求第II-B部分第1章中，限制重燃油的使用和運(yùn)輸也引起了廣泛討論。[13-14]下文將通過魚骨圖分析和比較分析等方法對(duì)其防止油污染措施進(jìn)行分析。

1.魚骨圖分析

《規(guī)則》的防污染措施規(guī)定最初是建立在目標(biāo)導(dǎo)向原理GBS的基礎(chǔ)上的（后來該方法因考慮會(huì)被任意解釋而刪除）。[15]該方法主要是從風(fēng)險(xiǎn)的視角出發(fā)，通過風(fēng)險(xiǎn)分析得出目標(biāo)結(jié)論和功能要求，相對(duì)客觀、科學(xué)。本文將采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的污染風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而探討已有的防止污染措施的合理性以及可以采取的其他措施。

通過綜合考慮《規(guī)則》制定之初各國的提案、《規(guī)則》條款以及極地水域的特殊性，筆者繪制了油污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖，如圖1所示。

圖1 極地水域油污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖

眾所周知，船舶溢油主要來自操作性溢油和事故性溢油。在操作性溢油方面，考慮到極地水域的脆弱和敏感，極地船舶如果按照正常水域標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排油操作可能會(huì)危害極地水域脆弱的生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前《規(guī)則》對(duì)極地水域油排放要求的是零排放，因此操作性溢油的風(fēng)險(xiǎn)大為降低。在事故性溢油方面，極地水域多冰的自然條件會(huì)對(duì)船舶的航行安全造成威脅，如果船舶抗冰等級(jí)低，在冰區(qū)航行將容易造成船體破損，尤其是當(dāng)油艙破損時(shí)，易于發(fā)生事故性溢油。當(dāng)前《規(guī)則》對(duì)事故性溢油的規(guī)定還主要是結(jié)構(gòu)方面，對(duì)于應(yīng)急反應(yīng)的整體機(jī)制缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，只是簡單地對(duì)應(yīng)急計(jì)劃作出要求，一旦發(fā)生污染事故，很難在第一時(shí)間有效控制。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制（如船舶設(shè)備和岸基設(shè)施等）的全面建立，應(yīng)當(dāng)是下一階段《規(guī)則》中防止油污染和防止散裝有毒液體物質(zhì)污染的發(fā)展方向。

2.比較分析

為對(duì)《規(guī)則》的防止油污染中的結(jié)構(gòu)要求有清晰認(rèn)識(shí)，表1對(duì)比了其與MARPOL公約中一般水域的船艙結(jié)構(gòu)要求。

由表1的對(duì)比可見，當(dāng)前《規(guī)則》防止油污染的結(jié)構(gòu)分隔要求主要是針對(duì)MARPOL公約認(rèn)為不重要（或危害小）因而未予規(guī)定的少量溢油，提出附加要求。如：1.2.1燃油總?cè)萘康陀?00立方米的燃油艙；1.2.2非油船的載油艙；1.2.3增加600載重噸以下的油船；1.2.4殘油艙。但是，《規(guī)則》沒有針對(duì)可能會(huì)造成嚴(yán)重后果的大量溢油采取更為嚴(yán)格的控制，極地水域脆弱敏感的自然和生態(tài)環(huán)境需要這樣更為嚴(yán)格的控制，以防止大規(guī)模溢油對(duì)極地環(huán)境造成不可逆的損害。

表1 《規(guī)則》和MARPOL公約的防止油污染結(jié)構(gòu)要求比較

因此，參照MARPOL公約，筆者認(rèn)為還可以從以下三個(gè)方面加以規(guī)定：

（1）貨油艙尺度可以進(jìn)一步限制。MARPOL公約附則I第26條規(guī)定了貨油艙的尺度限制和布置要求。

（2）殘油艙的總?cè)萘靠梢赃M(jìn)一步限制。雖然極地水域禁止油排放，在接收設(shè)施不足的情況下船舶勢(shì)必增加殘油艙或油污水艙的設(shè)置，這些艙的容量是否需要控制？有什么替代方式？是否應(yīng)當(dāng)跟燃油艙一樣？（MARPOL公約附則I，第12A.6，7，8）根據(jù)殘油的總?cè)萘縼韰^(qū)別采用保護(hù)措施。

（3）單個(gè)燃油艙的容量可以進(jìn)一步限制。MARPOL公約附則I第12A.5條對(duì)此作出了不大于2 500立方米的規(guī)定。

需要注意的是，結(jié)構(gòu)方面的要求執(zhí)行難度較操作要求更大，涉及船廠以及船公司的利益，因此，在采用上建議循序漸進(jìn)。

三、《規(guī)則》防止散裝有毒液體物質(zhì)污染措施的分析和修訂建議

《規(guī)則》第II-A部分第2章為強(qiáng)制性防止散裝有毒液體物質(zhì)污染措施，該部分只含操作要求。主要有三方面：一是在北極禁止排放散裝有毒液體物質(zhì)（注意到MARPOL公約中南極已禁止排放）；二是記錄簿、手冊(cè)和應(yīng)急計(jì)劃的規(guī)定，同上一節(jié)一樣，應(yīng)進(jìn)行明確；三是要求載運(yùn)為3型船舶確定的NLS時(shí)，應(yīng)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。建議性的《規(guī)則》第II-B部分第2章則直接對(duì)液貨艙的分隔距離提出要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

1.魚骨圖分析

下文將繼續(xù)采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的散裝有毒液體物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而探討已有的防止散裝有毒液體物質(zhì)污染措施的合理性和可以采取的其他措施。如圖2所示。

和油污染類似，《規(guī)則》在MARPOL公約對(duì)南極區(qū)域的散裝有毒液體物質(zhì)要求零排放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求北極水域也采取零排放。因此，其危險(xiǎn)源主要來自于圖2中的事故性污染。為有效控制此類污染，對(duì)比目前的《規(guī)則》要求，船舶可以參照第2章的附加指南，對(duì)結(jié)構(gòu)予以進(jìn)一步明確要求，此外，船舶應(yīng)當(dāng)配備足夠的應(yīng)急回收設(shè)備以及極地地區(qū)應(yīng)建立完善的應(yīng)急反應(yīng)體系。

2.比較分析

和防止油污染措施相比，防止散裝有毒液體物質(zhì)污染的措施既有相同的地方又有區(qū)別。散裝有毒液體物質(zhì)和油類物質(zhì)一樣，都可以作為貨物運(yùn)輸，同時(shí)，一旦泄漏入海，兩者都將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境構(gòu)成損害。不同的是油類的來源除了貨物區(qū)域，還有機(jī)器處所，此外油類除了構(gòu)成環(huán)境污染，還可能引起火災(zāi)、爆炸等事故，因此在控制方面應(yīng)較散裝有毒液體物質(zhì)污染更為嚴(yán)格。

圖2 極地水域散裝有毒液體物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖

四、船舶生活污水污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖分析

《規(guī)則》第II-A部分第4章為強(qiáng)制性防止船舶生活污水污染措施，該部分主要從三方面對(duì)操作進(jìn)行強(qiáng)制性要求。一是在MARPOL公約附則IV排放要求的基礎(chǔ)上增加了對(duì)冰密集水域的排放距離限制。二是對(duì)新造的A類、B類和新造的客船提出相當(dāng)于MARPOL公約附則IV對(duì)特殊區(qū)域客船的排放要求。三是適當(dāng)“放松”對(duì)長時(shí)間在冰密集水域操作的A類和B類船舶的排放要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

圖3 極地水域船舶生活污水污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖

1.魚骨圖分析

由于極地特殊敏感的生態(tài)環(huán)境，船舶在冰區(qū)排放生活污水容易對(duì)極地環(huán)境造成污染。此外，極地可能大量增加的客船也將使局部產(chǎn)生大量的污染。圖3為極地水域船舶生活污水污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖。

由圖3可見，雖然產(chǎn)生生活污水的途徑不同，但生活污水對(duì)極地水域的威脅主要是由于排放所帶來的問題，如排放離冰區(qū)太近，客船排放產(chǎn)生大量生活污水，冰上的排放不容易稀釋等。因此，將來主要還是對(duì)船舶操作性排放進(jìn)行要求。

2.比較分析

與油類和有毒液體物質(zhì)不同，船舶生活污水可以在極地排放。筆者將在表2中通過對(duì)比MARPOL公約和《規(guī)則》中船舶生活污水排放要求來進(jìn)一步分析當(dāng)前《規(guī)則》中防止生活污水污染措施的合理性。

表2 《規(guī)則》和MARPOL公約的防止生活污水污染結(jié)構(gòu)要求比較

對(duì)于《規(guī)則》防止污染措施4.2.2條關(guān)于新造客船以及新造的A、B類船舶的排放要求，根據(jù)MEPC 66次會(huì)議通信組報(bào)告的解釋，[16]作此要求是因?yàn)闀?huì)議認(rèn)為這些船舶在冰區(qū)操作可能產(chǎn)生更大量的污水?！兑?guī)則》的規(guī)定與MARPOL公約中客船在特殊區(qū)域內(nèi)的排放要求一致，筆者認(rèn)為過于嚴(yán)格。理由如下：

（1）存在這樣一種情況，當(dāng)船舶的生活污水處理裝置發(fā)生故障時(shí)船舶無法合理排放生活污水。

（2）“一刀切”式的對(duì)船舶的排放方式進(jìn)行規(guī)定，雖然易于執(zhí)行，但是不符合規(guī)則制定之初的目標(biāo)導(dǎo)向型原則，不夠客觀合理。

（3）極地地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)完全禁止排放生活污水。一是和油排放不同，船舶尤其是客船每天產(chǎn)生大量的生活污水，集污艙容量不足。二是和MARPOL公約附則IV特殊區(qū)域不同，極地地區(qū)的港口接收設(shè)施不足。這使得在極地水域航行的船舶生活污水處理裝置發(fā)生故障時(shí)，難以實(shí)現(xiàn)零排放，容易導(dǎo)致非法排放的發(fā)生。

因此，在極地地區(qū)配備足夠生活污水接收設(shè)施前，建議允許在增加排放距離的前提下排放。例如，可規(guī)定如下：“新造的A、B類船舶和新造的客船僅在符合生活污水處理裝置排放情況下才能排放，在無法滿足這種條件下，這些船舶須在距最近冰架或固定冰12 n mile以外排放經(jīng)粉碎和消毒的生活污水，在距最近冰架或固定冰24 n mile以外排放未經(jīng)粉碎和消毒的生活污水?！?/p>

五、船舶垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖分析

《規(guī)則》第II-A部分第5章為強(qiáng)制性防止船舶垃圾污染措施，該部分主要從北極水域和南極區(qū)域兩方面提出附加要求。北極水域方面，主要對(duì)食品廢棄物、動(dòng)物尸體和貨物殘余物三方面的排放提出額外要求。南極區(qū)域方面，則主要是增加極地區(qū)域的特殊要求。下文為魚骨圖分析和比較分析。

1.魚骨圖分析

圖4中筆者將繼續(xù)采用魚骨圖分析法來分析因極地水域特殊性而帶來的船舶垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)源。

通過與MARPOL公約對(duì)比可知，《規(guī)則》的條款主要還是參照MARPOL公約船舶垃圾污染特殊區(qū)域的規(guī)定來制定的，如未經(jīng)粉碎的食品廢棄物污染、貨物殘余物的污染等。此外，也包含了極地水域特有的污染風(fēng)險(xiǎn)源，如排放離冰近、食品廢棄物直接排在冰上等。

通過前文4個(gè)不同污染的風(fēng)險(xiǎn)源的分析，可知油污染和散裝有毒液體物質(zhì)污染的風(fēng)險(xiǎn)源主要來自事故性溢油，可以預(yù)見，對(duì)事故性溢油采取控制措施將是防止油污染和散裝有毒液體物質(zhì)污染的發(fā)展方向。而船舶生活污水和垃圾污染的風(fēng)險(xiǎn)源則主要來自于操作性溢油，在將來極地防污染措施的修訂中，也應(yīng)相應(yīng)地有所側(cè)重。

2.比較分析

和船舶生活污水一樣，船舶垃圾也可以在極地排放，因此，有必要對(duì)MARPOL公約和《規(guī)則》中船舶垃圾排放要求進(jìn)行對(duì)比分析，來進(jìn)一步分析當(dāng)前規(guī)定的合理性。表3為防止垃圾污染結(jié)構(gòu)要求 對(duì)比：

圖4 極地水域船舶垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)源魚骨圖

表3 《規(guī)則》和MARPOL公約的防止垃圾污染結(jié)構(gòu)要求比較表

通過對(duì)垃圾排放限制的對(duì)比，可知當(dāng)前南北極能夠排放的垃圾僅限于符合規(guī)定的食品廢棄物和符合規(guī)定的貨物殘留物。雖然北極水域仍屬非特殊區(qū)域，但北極地區(qū)所采取的措施實(shí)際上是參照特殊區(qū)域內(nèi)的措施。

通過對(duì)比北極水域和其他特殊區(qū)域，可知北極水域增加了排放距冰的距離要求以及食品廢棄物不應(yīng)排放至冰上的專有規(guī)定。

通過對(duì)比北極區(qū)域和南極區(qū)域，可知北極未規(guī)定禁止排放除無菌處理外的外來鳥類產(chǎn)品。

基于此，考慮到該部分對(duì)南北極提出不同的額外要求，鑒于南北極區(qū)域在垃圾排放方面的標(biāo)準(zhǔn)和措施幾乎無差異，并且這些要求包含了特殊區(qū)域的要求，為便于外界理解和實(shí)施，建議將北極水域指定為特殊區(qū)域，《規(guī)則》防止船舶垃圾污染措施部分則可在原有的基礎(chǔ)上提出極地地區(qū)的額外要求。

此外，與油類和散裝有毒液體物質(zhì)相比，生活污水和垃圾有著相近程度的污染危害。橫向?qū)Ρ取兑?guī)則》第II-A部分第4章防止船舶生活污水污染，第4章對(duì)于新造的A類和B類船舶以及新造的客船規(guī)定了禁排要求，此外，對(duì)長時(shí)間在冰區(qū)附近作業(yè)的船舶的要求給予了適當(dāng)?shù)摹胺潘伞?。筆者認(rèn)為第5章也應(yīng)對(duì)這三類船舶給予適當(dāng)規(guī)定。

例如，可規(guī)定如下：1.限制新造的A類和B類船舶以及新造的客船的船舶垃圾排放，可限制排放距離、排放量和排放速率等。如排放距離限制為24海里以外。2.對(duì)于長時(shí)間在冰密集度超過1/10的水域操作的船舶，可放寬排放距離的限制，但須經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

六、其他問題分析

1.模糊用語

《規(guī)則》第II-A部分第1章第1.1.4條、第2章第2.1.2條中所述的“合理考慮極地水域操作”“合理”二字過于模糊，且?guī)в薪ㄗh性質(zhì)，作為強(qiáng)制性條款，不利于具體操作。建議修改為“記錄簿、手冊(cè)和應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)增加極地水域操作的內(nèi)容”。

《規(guī)則》第II-A部分第2章第2.1.3條中，“應(yīng)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”意味著將標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)交給主管機(jī)關(guān)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，看似靈活性大，實(shí)際上降低了公約的執(zhí)行效力，各國執(zhí)行不一有損公平。建議統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可考慮適用第II-B部分的第2章補(bǔ)充導(dǎo)則的規(guī)定，或引用第II-A部分第4、5章的模式，增加定義，對(duì)“應(yīng)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”進(jìn)行解釋。

《規(guī)則》第II-A部分第4章第4.2.3條中，“長時(shí)間”的表述過于模糊，不利于具體執(zhí)行。建議明確時(shí)間，如參照第1.1.3條，改為“30天以上”。

2.防止海運(yùn)包裝有害物質(zhì)污染

關(guān)于包裝有害物質(zhì)污染的規(guī)定，《規(guī)則》特保留為空。SDC分委會(huì)文件SDC 1/INF.10中對(duì)此進(jìn)行了說明，如果將來增加任何一點(diǎn)額外要求，就不再需要重新編號(hào)。盡管如此，筆者注意到丹麥等五國在DE 57次會(huì)議上曾建議當(dāng)時(shí)DSC分委會(huì)考慮在極地低溫水域綁扎要求的足夠性。[17]

筆者認(rèn)為防止海運(yùn)包裝有害物質(zhì)污染最有效的方式是隔離。一方面防止包裝物質(zhì)落入海中，另一方面防止落入海中的包裝件泄漏。因此，筆者提出如下兩點(diǎn)建議：（1）對(duì)極地水域低溫下綁扎要求的足夠性提出要求。（2）對(duì)極地水域低溫海水中包裝件的水密浸泡時(shí)間提出要求。

七、對(duì)《規(guī)則》的修訂建議

基于前文的論述，筆者將《規(guī)則》第II部分條款的問題和修訂建議總結(jié)如表4所示。

八、結(jié)束語

綜上所述，本文主要是對(duì)《規(guī)則》防污染措施進(jìn)行分析并提出修正建議。主要是得出以下幾個(gè)方面的結(jié)果：（1）找出了不同污染的風(fēng)險(xiǎn)源，分析整體措施的合理性和足夠性，預(yù)測措施的發(fā)展方向。（2）對(duì)比了《規(guī)則》對(duì)MARPOL公約的附加要求，分析其合理性和足夠性。（3）對(duì)比了各污染源以及相應(yīng)措施之間的聯(lián)系和區(qū)別，分析現(xiàn)有措施的合理性，為進(jìn)一步修訂提供參考。

通過對(duì)《規(guī)則》防污染措施的解讀和分析，筆者認(rèn)為其尚不成熟，還存在較大的發(fā)展空間。首先是內(nèi)容上不夠完善。表現(xiàn)為：（1）缺少針對(duì)性。多數(shù)條款只是朝著MARPOL公約特殊區(qū)域的要求設(shè)定，具體到極地的“特殊性”要求不多。（2）缺乏系統(tǒng)性。先前的GBS標(biāo)準(zhǔn)是很好的嘗試，但是仍然不夠。實(shí)際條款的制定多數(shù)是通過先后不同提案的補(bǔ)充組建而成，難免疏漏。比如提案中多次提到容易疏漏的“一致性”問題。建議充分分析不同污染物對(duì)極地環(huán)境影響之間的聯(lián)系和區(qū)別，構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)性措施框架。（3）缺少對(duì)MARPOL公約以外防污染內(nèi)容的強(qiáng)制化。此外，條款中出現(xiàn)的多次模糊的表述也容易削弱條款的效力。

表4 《規(guī)則》的修訂建議

筆者并未參與具體的規(guī)則制定工作，所得出的結(jié)論和觀點(diǎn)僅是基于已有文件、報(bào)告和文獻(xiàn)的研究，存在局限性。相信隨著極地航運(yùn)的興起，將會(huì)有越來越多的利益相關(guān)方參與其中，通過積累的大量實(shí)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)《規(guī)則》提出更切實(shí)可行的防污染措施，使之更全面、具體和完善。

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