監(jiān)管者視角下社會效益主導型國有企業(yè)業(yè)績考核實踐研究

周異助，余名敏

（廣西交通投資集團有限公司，廣西 南寧 530028）

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構對國有企業(yè)的考核機制伴隨著不同時期的國企改革不斷完善。隨著國有企業(yè)功能分類的界定以及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，作為代表政府履行出資人職責的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，有必要建立起科學有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績考核制度，在維護好所有者權益的同時，有效激發(fā)經(jīng)營者的積極性，推動企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

一、我國國有企業(yè)業(yè)績考核發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）國有企業(yè)業(yè)績考核制度的發(fā)展歷程

我國國有企業(yè)業(yè)績考核制度與國家的經(jīng)濟體制發(fā)展階段密不可分。伴隨著國家經(jīng)濟體制的改革和國有資本運行方式的推進，業(yè)績考核制度逐步條理化、清晰化和科學化。考核體系的發(fā)展總體經(jīng)歷五個階段：

第一階段：改革開放前，計劃經(jīng)濟體制下的業(yè)績考核制度。對國有企業(yè)的評價以實物量為標準，只考量生產(chǎn)總量，不顧及國有企業(yè)的實際效益和持續(xù)發(fā)展。

第二階段：改革開放至1992年，承包經(jīng)營體制下的業(yè)績考核制度。這一階段的考核體系仍帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，考核指標涉及產(chǎn)量、規(guī)模和產(chǎn)值等，但是由于承包期長短不一而引發(fā)了投機的問題。

第三階段：1992年至1999年，開始建立市場經(jīng)濟體制下的現(xiàn)代企業(yè)考核制度。黨的十四大以后，國有企業(yè)業(yè)績考核逐步提出引入財務指標，開始強調企業(yè)經(jīng)營的效益和長遠發(fā)展，鼓勵企業(yè)樹立資本保全意識，但仍帶有一定的計劃經(jīng)濟色彩，缺乏戰(zhàn)略導向。代表的制度有《企業(yè)財務通則》（1993）、《企業(yè)經(jīng)濟效益評價指標體系（試行）》（1995）。

第四階段：1999年至2003年，市場經(jīng)濟體制下的綜合績效考核制度建立并逐步推廣。國有企業(yè)改革逐步鋪開，單純的財務指標考核體系已出現(xiàn)明顯的不足，專家、學者建議引入各種非財務指標，并借鑒國外經(jīng)驗嘗試提出平衡計分卡理論和經(jīng)濟增加值（EVA）等指標。國有企業(yè)業(yè)績考核體系初步建立，形成了經(jīng)濟效益、資產(chǎn)運營、償債能力和發(fā)展能力等多維度考評觀念。代表的制度有《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》等。

第五階段：2003年至今，國有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權制度下的企業(yè)負責人業(yè)績考核體系建立。國務院國資委成立，出臺《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》，各省市、自治區(qū)、直轄市國資委均參照該辦法逐步建立并規(guī)范了國有企業(yè)業(yè)績考核管理體系。2016年《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》正式頒布，并宣布《暫行辦法》同時廢止。新辦法明確考核遵循依法依規(guī)、堅持市場化改革、激勵與約束緊密結合、短期目標與長遠發(fā)展相統(tǒng)一的原則，強調了要突出發(fā)展質量、注重資本運營效率、優(yōu)化資本布局、準確界定企業(yè)功能、引導企業(yè)服務國家戰(zhàn)略、堅持創(chuàng)新發(fā)展、重視國際化經(jīng)營、建立問責機制的考核導向。

（二）當前國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核現(xiàn)狀——以廣西國有大型企業(yè)JT集團為例

1.中央企業(yè)負責人業(yè)績考核分類及概況

根據(jù)《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》，自2017年起，將中央國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，強調要根據(jù)企業(yè)的性質、發(fā)展階段、管理短板和產(chǎn)業(yè)功能，設置有針對性的差異化考核指標。具體為：

（1）對于商業(yè)類企業(yè)，重點考核經(jīng)濟效益，關注利潤總額、經(jīng)濟增加值、國有資本保值增值率等指標，考核指標的基準值根據(jù)企業(yè)上年實際完成值、前三年完成平均值和外部因素、行業(yè)對標情況綜合確定。

（2）對于公益類企業(yè)，重點考核社會效益，關注產(chǎn)品質量、成本控制、保障能力等指標，引入第三方評價機制，并適當降低經(jīng)濟增加值和國有資本保值增值率等指標權重。

2.廣西國有企業(yè)負責人業(yè)績考核分類及概況

《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》正式出臺以來，廣西亦對本地區(qū)考核辦法進行修訂，2017年6月出臺《自治區(qū)國資委履行出資人職責企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》。參照國務院國資委的做法，廣西將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩大類五小類，具體為：

（1）對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)一類企業(yè)，重點考核經(jīng)濟效益、資本回報水平和市場競爭能力，引導企業(yè)提高資本運營效率，提升價值創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)積極承擔社會責任。

（2）對主業(yè)處于重要行業(yè)和關鍵領域，兼顧承擔政府重大專項任務的商業(yè)二類企業(yè)，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務自治區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略以及完成重大專項任務情況的考核。適度調整經(jīng)濟效益指標和國有資本保值增值率指標考核權重。適時引入經(jīng)濟增加值指標，并合理確定資本成本率。

（3）對主業(yè)處于金融服務領域，經(jīng)營金融商品的商業(yè)三類企業(yè)，在保證國有資本保值增值的基礎上，重點考核企業(yè)盈利能力、資產(chǎn)質量、風險防控和償付能力等方面的指標。

（4）對公益一類企業(yè)，把社會效益放在首位，重點考核產(chǎn)品服務質量、成本控制、營運效率。

（5）對公益二類企業(yè)，保證社會效益指標考核權重占50%以上，重點考核企業(yè)政治導向、文化創(chuàng)作生產(chǎn)和服務、社會影響、內控制度和隊伍建設等。

3. 以JT集團為例的考核現(xiàn)狀

JT集團為廣西國有全資大型交通類企業(yè)，承擔著交通建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展主力軍的重任，具有濃重的社會屬性并兼顧經(jīng)濟效益，由國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對企業(yè)負責人進行業(yè)績考核，歸為商業(yè)二類企業(yè)。根據(jù)2017年考核方案，各項經(jīng)營指標基本分為100分，以利潤總額（20分）、公路項目投資（40分）作為基本指標；以資本融資率（10分）和高速公路管養(yǎng)成本占通行費收入比率（10分）為分類指標；以年內實現(xiàn)部分高速公路主體建成為定性指標（20分）。黨建工作基本分10分,法治、安全等綜合評議指標基本分20分，另資本證券化、創(chuàng)新驅動、經(jīng)濟增加值等視實際完成及增長情況予以適當加分。

二、社會效益主導型國有企業(yè)考核存在的主要問題和矛盾

社會效益主導型國有企業(yè)是指主業(yè)處于國家重要行業(yè)和關鍵領域，兼顧承擔政府重大專項任務，為社會和居民提供重要的公共產(chǎn)品和基礎服務，且產(chǎn)品帶有一定的壟斷性質，卻又在一定程度上參與市場競爭，依靠自主融資、獨立經(jīng)營、自負盈虧的國有企業(yè)。社會效益主導型企業(yè)類似于前文所述的商業(yè)二類企業(yè)，該類企業(yè)具有部分的非競爭性和非排他性特點，或多或少的承擔一定的政府職能，其產(chǎn)品和服務的性能與價格受到政府部門的嚴格調控，如電網(wǎng)、電信、鐵路、收費公路、機場、供水供氣等。該類企業(yè)雖然在一定程度上追求經(jīng)濟效益，但是更重要的是其社會屬性。對該類企業(yè)的業(yè)績考核應當兼顧出資人（政府）、經(jīng)營者、顧客（產(chǎn)品使用者）、員工、債權人等多方利益。當前，社會效益主導型國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核存在的主要問題和矛盾表現(xiàn)如下。

（一）注重出資人利益，對企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展和社會責任關注不夠。

企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展離不開科學的戰(zhàn)略籌劃，國有企業(yè)應當全面貫徹落實科學發(fā)展觀，切實履行社會責任。現(xiàn)行的考核體制對于企業(yè)中長期激勵約束機制欠健全，尤其對于戰(zhàn)略思考和社會責任的考核力度不夠，容易造成企業(yè)急功近利，影響可持續(xù)發(fā)展。例如JT集團，除了應當重視政府賦予的建設任務和出資人的投資回報率，更應當強調廣大人民群眾出行的需求和司乘人員等用戶的滿意程度。

（二）過于倚重財務指標，造成考核的片面性。

現(xiàn)行的考核中基本指標和分類指標均為財務指標，權重合計占到經(jīng)營指標的80%，而財務指標是一種結果性的評價，具有一定的片面性。過于倚重財務指標容易引發(fā)企業(yè)的短期投機行為，造成以下問題：1.年度目標值難以確定：年度目標值一般根據(jù)上年完成值和本年預算值來測定，考核得分根據(jù)完成值與目標值的對比得出。監(jiān)管部門要求被考核企業(yè)各項目標值較歷史完成值均實現(xiàn)一定增長，而被考核企業(yè)顧慮目標值過高難以完成，導致目標值的商定成為監(jiān)管部門與被考核企業(yè)之間一個復雜的博弈過程；2.完成值的核定較為困難：由于考核指標的完成情況直接關系到被考核企業(yè)的行業(yè)聲譽和薪資效益，同時部分財務指標完成值在核定過程中存在若干種不同的計量口徑，且這些口徑均不違反法律規(guī)定和會計準則，只是在一定范圍內存在調整空間，由此少數(shù)財務指標得到“美化”。

（三）目標值過于關注縱向比對，缺乏橫向對標。

考核指標目標值的確定多以企業(yè)現(xiàn)有業(yè)績?yōu)榛A，重在縱向比對上年完成值（或前三年平均完成值），原則上要求收入、利潤總額和應交稅費等指標均不低于“三個8%”增長，沒有進行橫向的行業(yè)對標，不能充分體現(xiàn)“同一行業(yè)，同一尺度“的原則。如前所述，目標值（尤其是利潤目標值）的確定是監(jiān)管部門與國有企業(yè)一個復雜的博弈過程，而并沒有體現(xiàn)一個企業(yè)在行業(yè)的某一經(jīng)濟發(fā)展周期中應該努力達到的水平。

（四）指標針對性不強，造成結果有失公平。

現(xiàn)行的考核制度中同一類別的企業(yè)基本采用相同或類似的基本指標，再根據(jù)行業(yè)特點選取差異的分類指標和定性指標，而基本指標考核權重占60%以上。以JT集團為例，商業(yè)二類企業(yè)統(tǒng)一將利潤總額作為基本指標進行考核?？梢钥闯?，考核指標的設置在一定程度上考慮了企業(yè)的個性化特征，但是各企業(yè)在資產(chǎn)架構、經(jīng)營規(guī)模、生命周期以及社會貢獻等方面存在著極大差異，需要制定客觀、合理的考核體系，單純籠統(tǒng)的分類是不夠的，極易影響考核結果的公平性。

三、創(chuàng)新社會效益主導型國有企業(yè)業(yè)績考核的思路

（一）強調戰(zhàn)略引領，重視過程控制。

考核體系作為企業(yè)經(jīng)營管理體系的重要組成部分，是企業(yè)戰(zhàn)略控制的引導者和戰(zhàn)略落地的推動者，而不僅僅是對企業(yè)實施獎懲的參考。監(jiān)管部門在制定社會效益主導型國有企業(yè)考核目標時，首先要考慮是否契合企業(yè)戰(zhàn)略布局，目標任務是否能夠推動企業(yè)戰(zhàn)略目標的層層分解和落實，使企業(yè)能夠在業(yè)績考核體系下達成團隊共識，讓業(yè)績考核目標實現(xiàn)的過程成為企業(yè)上下共同發(fā)展、團結奮進的過程。

（二）推行一企一策，考核共性與個性相結合。

由于社會效益主導型國有企業(yè)大都處于各行業(yè)的壟斷或領先地位，同一地區(qū)的各家企業(yè)所長所短各不相同，籠統(tǒng)的將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類進行考核，其起點、過程和結果都在一定程度上有失公平。建議采取“一企一策”的考核機制，真正做到量體裁衣，充分調動企業(yè)負責人的主觀能動性，使業(yè)績考核成為激勵國有企業(yè)領導班子發(fā)揮自我潛能的手段。

（三）逐步提高非財務指標比重，兼顧各方利益相關者。

非財務指標體現(xiàn)的是企業(yè)的過程控制，主要反映企業(yè)在一定期間內的管理成效，與定量的財務指標相比更能夠全面的反應企業(yè)各方利益。非財務指標主要分為發(fā)展能力、風險控制和社會責任等方面，每一方面又可分為多個指標細項。社會效益主導型國有資本的貢獻體現(xiàn)在社會財富的創(chuàng)造和人民生活水平的提高。以JT集團為例，除了現(xiàn)行考核的公路項目通車目標以外，建議增設公路運營服務質量等指標，旨在提高企業(yè)的社會服務意識，優(yōu)化用戶出行體驗，進而促進整個社會文明的進步。

（四）縱向結合橫向比對完成值，規(guī)避短期逐利行為。

由于企業(yè)在目標值和完成值的計量上都存在舞弊的風險，建議淡化目標值理念，采用完成值比對縱向基準值和橫向基準值相結合的方式進行評分，即年度考核得分=（年度完成值－縱向基準值）×計分系數(shù)×50%＋（年度完成值－橫向基準值）×計分系數(shù)×50%?？v向基準值繼續(xù)采用上年完成值與前三年平均值相結合的方式確定，橫向基準值采用國務院國資委或國家統(tǒng)計局公布的有關行業(yè)數(shù)據(jù)，并結合專家組意見商定。引入橫向基準值的理念，有利于引導企業(yè)主動對標，向國內外先進的標桿企業(yè)學習，開拓思路，勇于創(chuàng)新，提高國有資本經(jīng)營效益。

四、研究結論

對于處在不同行業(yè)的國有企業(yè)，不可能有標準統(tǒng)一、面面俱到考核方案。對于社會效益主導型國有企業(yè)，兼顧有經(jīng)濟效益和社會效益的特點，要根據(jù)企業(yè)的功能定位、戰(zhàn)略發(fā)展目標、行業(yè)特點、企業(yè)經(jīng)營性質等實際情況，實行差異化考核模式。本文在回顧和梳理國內業(yè)績考核評價體制的基礎上，著重分析社會效益主導型國有企業(yè)的業(yè)績考核制度。以廣西國有企業(yè)考核制度為例，就國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對社會效益主導型國有企業(yè)考核問題提出改進建議，旨在為建立健全國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核制度，激發(fā)國有企業(yè)領導班子主觀能動性，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值盡綿薄之力。