老有所護(hù)：長期護(hù)理制度的財(cái)源選擇

包玉斌

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620）

一、引言

老齡化已成為當(dāng)前我國人口結(jié)構(gòu)的演變趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國失能老人有4031萬人[1]，這一數(shù)據(jù)預(yù)計(jì)將在2050年將達(dá)到一億[2]。而在家庭護(hù)理功能急劇弱化，城市空巢家庭高達(dá)70%，農(nóng)村留守老年人口超過4000萬人的嚴(yán)峻現(xiàn)狀下[3]，老年人巨大的長期護(hù)理需求必須經(jīng)由社會保障制度得到滿足。長期護(hù)理為現(xiàn)代福利國家核心社會保障制度體系中的新興成員，伴隨著人口老齡化，家庭核心化，日漸上升的長期護(hù)理需求與家庭護(hù)理功能弱化間產(chǎn)生了巨大矛盾。長期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)逐漸被認(rèn)為是繼年老、疾病、工傷、生育、失業(yè)五大風(fēng)險(xiǎn)后的又一新社會風(fēng)險(xiǎn)[4]。各國對長期護(hù)理的定義未形成統(tǒng)一意見，具有代表性的世界經(jīng)合組織（OECD）2008年將其定義為：個(gè)人因身體功能或認(rèn)知能力的降低所需要的一系列服務(wù)，因其依賴于較長時(shí)間基本生活和活動(dòng)的協(xié)助，如洗澡、穿衣、吃飯、上下床、走動(dòng)或如廁等。

為回應(yīng)“銀發(fā)潮”的來襲，十九大報(bào)告對老齡化問題給予密切關(guān)注，提出構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境。長期護(hù)理制度的構(gòu)建即為老有所養(yǎng)、老有所護(hù)的重要一環(huán)。2016年6月人社部發(fā)布《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》后，基本確立了保險(xiǎn)方式籌集長期護(hù)理保險(xiǎn)資金的模式，然而各地對投保人和被保險(xiǎn)人的范圍、長期護(hù)理保險(xiǎn)基金獨(dú)立或附隨于醫(yī)療保險(xiǎn)基金等問題均無一致意見，引發(fā)了社會公眾和學(xué)界對長期護(hù)理保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的熱議與擔(dān)憂。

二、長期護(hù)理制度與國家財(cái)政的關(guān)聯(lián)

滿足人民長期護(hù)理的需求，落實(shí)國家對人民生存照顧義務(wù)，法治國家責(zé)無旁貸。生存照顧義務(wù)的履行及其實(shí)際成效與國家財(cái)政能力息息相關(guān)，國家財(cái)政有義務(wù)負(fù)擔(dān)起建立和運(yùn)行長期護(hù)理制度的責(zé)任，但責(zé)任的范圍也并非漫無邊界。如何實(shí)現(xiàn)人民生存保障與國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的平衡，值得深思。

（一）國家財(cái)政支持長期護(hù)理制度的基礎(chǔ)

長期護(hù)理作為社會保障制度不可或缺的一環(huán)，是國家為應(yīng)對人口老齡化與醫(yī)療護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的重要制度舉措，也是國家財(cái)政不可推卸的責(zé)任。我國憲法第45條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)，具有防御權(quán)與請求給付權(quán)兩種權(quán)能，即不僅僅要求國家不得不當(dāng)干預(yù)，還需要實(shí)施積極行為，包括提供制度框架和財(cái)政支持等，以促使權(quán)利實(shí)現(xiàn)[5]。長期護(hù)理制度的建設(shè)是憲法物質(zhì)幫助權(quán)積極內(nèi)涵的具體實(shí)踐，要求國家通過制定財(cái)政政策促進(jìn)長期護(hù)理制度的發(fā)展，使老有所養(yǎng)、老有所護(hù)，避免給其本人及家屬帶來經(jīng)濟(jì)與精神上的雙重壓力而積重難返。從長期護(hù)理需求得到制度回應(yīng)的初期階段而言，國家對公民履行的生存照顧義務(wù)是不足的，有理由增加公共長期護(hù)理服務(wù)開支，使人民的憲法物質(zhì)幫助權(quán)得到落實(shí)。

（二）國家財(cái)政支持長期護(hù)理制度的界限

OECD的調(diào)查報(bào)告預(yù)測，由于中國近年醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大和快速老齡化，公共醫(yī)療開支和長期護(hù)理開支占總支出的比例將迅速上升[6]。國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力無疑將對長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。國家責(zé)任邊界的劃定應(yīng)當(dāng)遵循補(bǔ)充性原則。補(bǔ)充性原則是指國家對人民的生存照顧義務(wù)，原則上處于補(bǔ)充的地位，應(yīng)先透過私人自我維護(hù)生存照顧的責(zé)任，最終由國家補(bǔ)充之[7]。反映在長期護(hù)理制度中，家庭的養(yǎng)老護(hù)理職責(zé)優(yōu)先于國家的生存照顧義務(wù)，國家僅保障人民基本的護(hù)理需求。因此，有必要審慎評估長期護(hù)理的需求和保障對象的范圍，要求參保人繳納合理的租稅或保險(xiǎn)費(fèi)，以確保國家財(cái)政的可持續(xù)。

三、我國長期護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)政來源選擇的現(xiàn)狀

觀諸較早建立長期護(hù)理制度的發(fā)達(dá)國家，其財(cái)務(wù)選擇略可分為稅收和保險(xiǎn)兩種類型，我國基本確立了以社會保險(xiǎn)方式籌措長期護(hù)理財(cái)政資金，但就保險(xiǎn)模式運(yùn)行中的具體細(xì)節(jié)，學(xué)者和各地試點(diǎn)實(shí)踐中均無一致意見。

（一）保險(xiǎn)方式的確立

我國長期護(hù)理制度以保險(xiǎn)方式籌措資金已成為學(xué)界和各地實(shí)踐的共識，系基于以下考慮：

1.稅收方式不利于建構(gòu)獨(dú)立可持續(xù)的財(cái)政來源。（1）若以普通稅的方式征收，則無法與其他稅收收入相區(qū)分，從而專款專用無從實(shí)現(xiàn)，若以目的稅的方式征收，則可以強(qiáng)化權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)性，但容易受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)務(wù)狀況的影響。（2）長期護(hù)理的財(cái)政支出高度受制于政府預(yù)算，導(dǎo)致將來可供支配的資金具有高度不確定性，容易造成代際間的不平衡。（3）稅的征收以量能負(fù)擔(dān)為原則，而長期且高昂的護(hù)理成本易造成制度運(yùn)行的不可持續(xù)。（4）通過稅收方式籌集資金的社會救助制度以家庭資產(chǎn)調(diào)查為前提，在調(diào)查過程中易對受益人的人格尊嚴(yán)和隱私權(quán)造成侵害。

2.保險(xiǎn)方式有利于建構(gòu)長期穩(wěn)定的財(cái)政來源。相較于稅收方式，保險(xiǎn)方式具有如下優(yōu)點(diǎn)：（1）保險(xiǎn)費(fèi)的繳納與給付具有對價(jià)性，能夠?qū)崿F(xiàn)?？顚Ｓ?。（2）若以現(xiàn)收現(xiàn)付作為財(cái)務(wù)處理方式，使當(dāng)期的保費(fèi)用于平衡當(dāng)期的給付需求，無需積累一定成本，則即使長期護(hù)理需求者之前沒有交納保費(fèi)也可以享受護(hù)理保險(xiǎn)保障。（3）保險(xiǎn)方式不易受到經(jīng)濟(jì)狀況的影響，保險(xiǎn)費(fèi)的征收穩(wěn)定性強(qiáng)。（4）保險(xiǎn)方式由于權(quán)利義務(wù)的對價(jià)性強(qiáng)，在受領(lǐng)給付時(shí)只需確認(rèn)保險(xiǎn)事故的實(shí)際發(fā)生，其行政裁量的空間相較于社會救助大為縮小，有利于保障受領(lǐng)者的人格尊嚴(yán)不受侵犯。

（二）長期護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)政的實(shí)際運(yùn)行

采用保險(xiǎn)方式籌集長期護(hù)理保險(xiǎn)資金基本已無爭議，所爭議的事項(xiàng)為被保險(xiǎn)人為全民與否，保險(xiǎn)費(fèi)用承擔(dān)主體是否應(yīng)包含企業(yè)，及長期護(hù)理保險(xiǎn)獨(dú)立的資金來源是否為必需。

1.學(xué)界主張。關(guān)于被保險(xiǎn)人群的范圍，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐漸過渡到覆蓋全民的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度[8]。關(guān)于是否采取強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)：有學(xué)者認(rèn)為可以采取三步走的做法，現(xiàn)階段先開展商業(yè)保險(xiǎn)，再過渡到商業(yè)保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)并行的階段，最后實(shí)現(xiàn)覆蓋全體社會成員的強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)制度[9]。關(guān)于費(fèi)用的承擔(dān)主體：有學(xué)者認(rèn)為可以根據(jù)城鄉(xiāng)差異實(shí)行政府、企業(yè)、個(gè)人三方主體承擔(dān)，或政府和個(gè)人兩方主體承擔(dān)[10]；有學(xué)者提出采取“政府+個(gè)人”的簡單籌資模式作為過渡性制度安排，最終走向“個(gè)人”的單一籌資模式[11]。關(guān)于是長期護(hù)理保險(xiǎn)是否需要獨(dú)立的資金來源：有學(xué)者研究認(rèn)為可以直接從醫(yī)療保險(xiǎn)中支付長期護(hù)理費(fèi)用[12]；有學(xué)者提出在制度試點(diǎn)時(shí)期可以從醫(yī)?；鹬袆潛苜Y金，試點(diǎn)結(jié)束后需建立獨(dú)立的長期護(hù)理保險(xiǎn)資金來源[13]。

學(xué)界漸進(jìn)式擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面的觀點(diǎn)主要是基于我國未富先老、未備先老、養(yǎng)老服務(wù)體系滯后，以及社會養(yǎng)老保障制度缺位的現(xiàn)狀。由于商業(yè)保險(xiǎn)無法實(shí)現(xiàn)全民性和廣覆蓋，且存在逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，采取具有互助共濟(jì)性的社會保險(xiǎn)，更能夠兼顧到低收入群體的利益。而對企業(yè)成為長期護(hù)理保險(xiǎn)投保人的游移不定，源于當(dāng)前對企業(yè)而言已較為沉重的社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，再增加社保繳費(fèi)可能影響其發(fā)展能力和國際競爭力。從醫(yī)保基金中劃撥資金可以是制度試行期間的緩兵之計(jì)，但由于人口老齡化已勢不可擋，更具前瞻性的仍然是建立長期獨(dú)立的財(cái)政來源。

2.各地實(shí)踐。從長期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)情況來看，各地的方案反映地方政府的財(cái)政能力，醫(yī)保統(tǒng)籌基金的結(jié)余情況，及長期護(hù)理保險(xiǎn)制度建立的緊迫程度。在此，本文選取上海市、廣州市、南通市三地的試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)做比較和分析。（1）參保人群。上海市：職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人（以下簡稱“第一類人員”）和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的60周歲及以上的被保險(xiǎn)人（以下簡稱“第二類人員”）；廣州市：職工醫(yī)療保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人；南通市：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人。（2）籌資方式。上海市：第一類人員，由用人單位按照本單位職工醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)之和1%的比例，繳納長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)；在職職工個(gè)人按照其本人職工醫(yī)保費(fèi)基數(shù)0.1%的比例，繳納長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)，試點(diǎn)階段個(gè)人部分暫予減免。退休人員個(gè)人不繳費(fèi)。第二類人員，按照略低于第一類人員的人均籌資水平確定其人均籌資標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人繳費(fèi)部分占總籌資額的15%左右。其余部分，由市、區(qū)財(cái)政按照1:1比例分擔(dān)；廣州市：長期護(hù)理保險(xiǎn)基金從職工社會醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金劃撥；南通市：每人每年100元，其中個(gè)人繳納每人30元、醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集每人30元、政府補(bǔ)助每人40元。

由此觀之，試點(diǎn)期間，上海、廣州、南通三地均限制了長期護(hù)理保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人范圍，將部分居民醫(yī)保的被保險(xiǎn)人和新農(nóng)合的被保險(xiǎn)人排除在外，有違制度運(yùn)行公平性之嫌；就籌資方式而言，上海、南通通過繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼建立了獨(dú)立的長期護(hù)理保險(xiǎn)基金來源，而廣州則選擇依賴醫(yī)保統(tǒng)籌基金支付長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用，較前兩者而言，其制度運(yùn)行的可持續(xù)性將大打折扣，且未考慮到代際負(fù)擔(dān)的公平性。相比于南通“政府補(bǔ)貼+個(gè)人繳費(fèi)+醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃撥”的籌資方式，上海對于職工醫(yī)保的被保險(xiǎn)人，將用人單位納入長期護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)人范圍，體現(xiàn)了社會連帶的思想，但是否會給企業(yè)帶來過度經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對企業(yè)發(fā)展造成一定不利影響，則有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

四、德日長期護(hù)理保險(xiǎn)制度對我國的啟示

老有所護(hù)是全球人民共同的追求。較早進(jìn)入老齡化社會的西方發(fā)達(dá)國家，莫不在政府的主導(dǎo)下建立有備而老的制度體系。與我國同樣選擇保險(xiǎn)方式回應(yīng)長期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的德國和日本，在具有前瞻性的制度規(guī)劃后以立法明確了被保險(xiǎn)人的范圍、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)等事項(xiàng)，他們積極探索的經(jīng)驗(yàn)值得我們汲取。

（一）制度規(guī)劃與法制化進(jìn)展

德日長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的確立均歷經(jīng)長期的公共討論、制度規(guī)劃，并在十幾年的歷史中不斷調(diào)試，為全方位解決長期護(hù)理問題在立法體系和制度規(guī)劃上日臻完善。

德國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的生成背景除人口結(jié)構(gòu)和家庭功能轉(zhuǎn)變的壓力外，還有基于財(cái)務(wù)的考量。當(dāng)時(shí)大量的護(hù)理需求者由于無力承擔(dān)機(jī)構(gòu)式護(hù)理成本，轉(zhuǎn)而向地方政府申請社會救助，導(dǎo)致90年代初期70%的救助經(jīng)費(fèi)用于長期護(hù)理，地方財(cái)政不堪重負(fù)[14]。長期護(hù)理作為德國社會保障的政策議題，歷經(jīng)了20余年的公共討論，提出過無數(shù)報(bào)告、法律草案，才最后在稅收、社會保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)中選擇了法定強(qiáng)制社會長期保險(xiǎn)作為長期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資方式[15]，為其制度的運(yùn)行奠定了良好的法治基礎(chǔ)。

日本長期護(hù)理保險(xiǎn)制度形成的動(dòng)機(jī)主要在于解決社會性住院問題，當(dāng)時(shí)32%的老年人的住院時(shí)間超過1年[16]，給醫(yī)療保險(xiǎn)帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其制度建立亦經(jīng)過多年研討，日本政府于1989年制定了《高齡保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》（黃金計(jì)劃）、1994年新黃金計(jì)劃，并按照福利計(jì)劃推動(dòng)相關(guān)政策和法律的制定，實(shí)現(xiàn)了有準(zhǔn)備的老齡化。

從德日的立法經(jīng)驗(yàn)來看，長期護(hù)理保險(xiǎn)需要以法律確定下來，但是立法過程不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)允許各地在試點(diǎn)和福利計(jì)劃實(shí)施中不斷試錯(cuò)，因地制宜地進(jìn)行調(diào)整，并在研討、實(shí)踐過程中推動(dòng)長期護(hù)理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（二）制度設(shè)計(jì)的特色

德日長期護(hù)理保險(xiǎn)制度內(nèi)容龐雜，針對當(dāng)前理論界和實(shí)踐部門的爭議的集中點(diǎn)：全民納保，或限制年齡、參保項(xiàng)目納保；國家財(cái)政、個(gè)人繳費(fèi)和企業(yè)負(fù)擔(dān)的比重作以下討論。

1.被保險(xiǎn)人的范圍。德國的長期護(hù)理保險(xiǎn)的保障對象不區(qū)分職業(yè)類別和年齡，將全民涵蓋于長期護(hù)理保險(xiǎn)的保障之下。相比之下，日本長期護(hù)理保險(xiǎn)制度以年齡為區(qū)分，65歲以上的老年人為第1號被保險(xiǎn)人，40歲以上不滿65歲的人為第2號被保險(xiǎn)人。由于年齡風(fēng)險(xiǎn)集中于中年人和老年人，因而就整個(gè)危險(xiǎn)共同體而言，第1號被保險(xiǎn)人發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)幾率偏高，導(dǎo)致保險(xiǎn)給付相應(yīng)增加，成為長期護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)政赤字的主要原因[17]。

以上經(jīng)驗(yàn)可以擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)的覆蓋面有利于資金來源的穩(wěn)定，使風(fēng)險(xiǎn)分散于各個(gè)年齡階層，減少財(cái)政赤字的可能性，同時(shí)也有利于社會公平的實(shí)現(xiàn)。從我國的實(shí)踐出發(fā)，我國目前的試點(diǎn)方案大多僅覆蓋到職工醫(yī)保的被保險(xiǎn)人，分階段將全體社會成員納入長期護(hù)理保險(xiǎn)的保障范圍，實(shí)現(xiàn)全民納保應(yīng)是制度發(fā)展的趨勢。

2.財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的比重。德國的長期護(hù)理保險(xiǎn)的責(zé)任主要由雇主和個(gè)人共同分擔(dān)，政府承擔(dān)兜底責(zé)任。目前，在總的費(fèi)用開支中，國家承擔(dān)1/3，雇主和雇員繳納的保險(xiǎn)費(fèi)占2/3。由于近年來長期護(hù)理需求的不斷提升，德國自1995年實(shí)施長期護(hù)理保險(xiǎn)制度以來，已將費(fèi)率從1%逐漸調(diào)整為2.25%。對于無子女的被保險(xiǎn)人，考慮到家庭護(hù)理的缺失，費(fèi)率將上調(diào)0.25%。退休人員需承擔(dān)全部的保費(fèi)，失業(yè)人員和領(lǐng)取救助金的難民等無需繳納保費(fèi)。同時(shí)，德國護(hù)理保險(xiǎn)不承擔(dān)全部護(hù)理費(fèi)用，受益人至少需自付25%的護(hù)理費(fèi)用。

日本同樣強(qiáng)調(diào)國家、企業(yè)和個(gè)人三方主體的責(zé)任。日本的長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)中1/2由國家和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，國家、都道府縣和市町村負(fù)擔(dān)比為2:1:1，另1/2由雇主和雇員共同繳納的保費(fèi)承擔(dān)。對于長期護(hù)理費(fèi)用開支，保險(xiǎn)付費(fèi)90%，受益者僅需承擔(dān)10%。為減輕財(cái)政壓力，日本政府從2018年8月起將區(qū)分收入水平調(diào)整受益者付費(fèi)比例，年金和收入總和超過340萬日元的將自付30%，收入水平在280萬-340萬日元之間的自付20%，低于280萬日元的自付10%，以增強(qiáng)保險(xiǎn)的社會再分配功能，緩解長期護(hù)理保險(xiǎn)的財(cái)政赤字壓力。

可見，為防止政府財(cái)政在長期護(hù)理保險(xiǎn)中的過度投入，德日均在社會連帶思想的主導(dǎo)下通過多方籌集資金，共同承擔(dān)長期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)。此外，根據(jù)家庭護(hù)理功能的強(qiáng)弱，投保人收入水平的高低設(shè)置差異化費(fèi)率，可以減輕長期護(hù)理保險(xiǎn)的財(cái)政壓力和促進(jìn)收入再分配。兩國均要求受益者依據(jù)服務(wù)項(xiàng)目付費(fèi)，以降低受益人浪費(fèi)資源、滋生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能。這都是我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)運(yùn)行未來發(fā)展完善的方向。

（三）啟示與思考

德國、日本的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的財(cái)政來源選擇歷經(jīng)時(shí)間考驗(yàn)，其制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒，結(jié)合中國的國情引發(fā)的思考如下。

1.長期護(hù)理制度的建設(shè)走法治化道路。中國的人口老齡化具有未富先老、未備先老和孤獨(dú)終老的三大特征。相較于日本和德國，我國將面臨為更嚴(yán)峻的人口危機(jī)和長期護(hù)理困境。實(shí)有必要加快長期護(hù)理制度的法治化建設(shè)，擴(kuò)展試點(diǎn)的區(qū)域和人群，為老齡化高峰期的到來留足提前量。此外，我國養(yǎng)老保障制度存在著諸多問題，如碎片化、低層次、多軌制，使眾多老年人暴露在巨大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)中，長期護(hù)理制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)吸取教訓(xùn)，通過法治化路徑尋求制度運(yùn)行的公平性與安全性。

2.逐漸發(fā)展為全民性的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。目前試點(diǎn)階段的被保險(xiǎn)人主要為城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的被保險(xiǎn)人，而商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)的受眾以高收入群體為主，這實(shí)際上排除了最需要國家財(cái)政支持的低收入和未參保的失能群體。此外，任何年齡階段的人都存在失能的風(fēng)險(xiǎn)，日本限制年齡接受護(hù)理保險(xiǎn)是其制度最大的缺憾。盡管統(tǒng)計(jì)表明65歲以上的人口護(hù)理費(fèi)用支出并不高，且放寬接受護(hù)理的年齡限制將導(dǎo)致護(hù)理成本的上述，但擴(kuò)大保費(fèi)的繳納群體將增加資金來源，防止出現(xiàn)財(cái)政赤字。因此，擴(kuò)大護(hù)理保險(xiǎn)的被保人至全民，放寬接受護(hù)理的年齡限制對財(cái)政運(yùn)行的長期穩(wěn)定是必要的。

3.以國家、社會、個(gè)人共同構(gòu)建可持續(xù)的財(cái)源基礎(chǔ)。失能風(fēng)險(xiǎn)是社會普遍面臨的風(fēng)險(xiǎn)，伴隨著“銀發(fā)潮”的來襲，通過國家財(cái)政單方建立的護(hù)理制度不具有可持續(xù)性，因而需要國家、社會、個(gè)人共同承擔(dān)責(zé)任，互助共濟(jì)化解社會風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前我國社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)較為沉重的背景下，繼續(xù)上調(diào)繳費(fèi)比例可能存在障礙，且企業(yè)須多繳的保費(fèi)最終都會轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)者身上，因此現(xiàn)實(shí)的做法是調(diào)整社會保險(xiǎn)各項(xiàng)目間的比重以確保護(hù)理保險(xiǎn)穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)，由于社會長期護(hù)理保險(xiǎn)保障水平較低，可將商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，以提高失能群體的補(bǔ)償水平。對而于未參加社會護(hù)理保險(xiǎn)和商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)的低收入失能群體，則通過社會救助制度保障其基本生活水平。此外，個(gè)人在獲得護(hù)理服務(wù)時(shí)，須按一定比例承擔(dān)護(hù)理費(fèi)用，減少濫用護(hù)理保險(xiǎn)、浪費(fèi)公共資源現(xiàn)象的發(fā)生。

五、結(jié)論

應(yīng)對銀發(fā)浪潮帶來的巨大社會風(fēng)險(xiǎn)，我國宜采取強(qiáng)制性社會保險(xiǎn)的財(cái)政方式籌集長期護(hù)理保險(xiǎn)資金，以全民納保為目標(biāo)，由國家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)長期護(hù)理保險(xiǎn)的責(zé)任，使失能群體更多能納入社會保險(xiǎn)的體系中，并逐漸進(jìn)入法治化軌道。介于我國社會保險(xiǎn)保障水平的有限，長期護(hù)理市場發(fā)展尚不成熟，可鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的參與，促進(jìn)長期護(hù)理服務(wù)水平和項(xiàng)目的多樣化和高質(zhì)量，建立多層次的長期護(hù)理保障體系。