經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)防治農(nóng)業(yè)面源污染原因探析
——以安徽宿州市為例

劉燕萍 倪志偉

(1.宿州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽宿州234100；2.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥230000)

2010年，國家環(huán)保部制定《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，針對農(nóng)村生活污水、生活垃圾、畜禽糞便等引起的環(huán)境污染，明確提出從源頭削減、過程控制的技術(shù)路線，是指導(dǎo)農(nóng)村開展污染防治規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)技術(shù)性綱領(lǐng)性文件。但是，在實(shí)際指導(dǎo)過程中，進(jìn)展緩慢，效果不顯著。2016年中央一號文件再次提出：“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”。由此可見，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)必須面對和解決的重大問題，不能回避。

通過對1980—2014年間農(nóng)村環(huán)境污染治理的核心作者、科研機(jī)構(gòu)以及發(fā)展趨勢分析［1］,學(xué)者對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的研究已經(jīng)從研究農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀、治理的必要性和緊迫性轉(zhuǎn)為對污染原因、治理措施、效果評價(jià)體系、治理主體分工、市場機(jī)制及政策研究等方面。許多學(xué)者通過調(diào)查問卷的形式對農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀、原因和農(nóng)民環(huán)境保護(hù)支付意愿進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染的主要原因有三個(gè)方面：一是，環(huán)境保護(hù)宣傳不夠［2］，農(nóng)民對環(huán)境保護(hù)知識掌握不多。二是，農(nóng)民環(huán)保意識不強(qiáng)，對環(huán)境保護(hù)支付意愿不高，總體上說，環(huán)境保護(hù)意愿與學(xué)歷成正比、與年齡成反比，高中以上學(xué)歷農(nóng)民支付意愿高于初中以上或文盲的農(nóng)民，農(nóng)戶所受教育水平越高化肥施用量越低［3］，中青年人環(huán)境保護(hù)支付意愿高于老年人［4］。非農(nóng)收入比重越大、耕地面積越大、年收入越高的農(nóng)戶參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的意愿越弱，經(jīng)常參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)合作社成員和新型職業(yè)農(nóng)民環(huán)保意識比一般農(nóng)民高，生產(chǎn)中化肥使用量也明顯低于一般農(nóng)戶［5］。三是政府重視不夠，投入資金不多，失于管理［6-7］，突出表現(xiàn)在，政府對農(nóng)村環(huán)境關(guān)注少、管理不到位，沒有把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理與城市環(huán)境治理放在同等重要的位置。

地處皖北的宿州市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的人口眾多的農(nóng)業(yè)大市，國家級園林城市，現(xiàn)轄蕭縣、碭山縣、靈璧縣、泗縣、埇橋區(qū)四縣一區(qū)，6個(gè)省級開發(fā)區(qū)、宿馬現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，面積9787平方公里，截止到2015年末，總?cè)丝?51.66萬，其中農(nóng)村人口538.25萬。2016年實(shí)現(xiàn)GDP1351.82億元，城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入25533元和9917元，城鎮(zhèn)化率38.73%［8］，低于全省平均水平。自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)都不如皖南，生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)不如皖南，由于農(nóng)村人口多、占地面積大，農(nóng)田耕地和農(nóng)村水體、人居環(huán)境存在不同程度的污染，嚴(yán)重制約了本區(qū)域新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。因此，研究宿州農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)對加快宿州生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義，對推進(jìn)安徽省生態(tài)文明也具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究的方法和技術(shù)路線

本研究采取定性和定量相結(jié)合的分析方法。通過查閱歷史資料、發(fā)放問卷調(diào)查、召開座談會、實(shí)地考察、入戶調(diào)研等形式，了解掌握研究區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況，找出存在的問題，針對存在的問題，深入分析，探索問題存在的原因。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

（一）化肥農(nóng)藥施用量偏高

近年來，宿州市積極貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)委《到2020年化肥零增長行動方案》精神，市縣以文件形式制定了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，緊緊圍繞2020年實(shí)現(xiàn)化肥零增長目標(biāo)，大力推廣測土配方施肥、綠色增產(chǎn)模式。

表1 宿州市2013-2105年化肥使用強(qiáng)度

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示(見表1)，2013-2015年，化肥使用強(qiáng)度(折純)分別為每公頃323、320、303公斤，每年減少1%的使用量，化肥污染得到有效控制。但是，2015年化肥使用強(qiáng)度仍然高于國家生態(tài)示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（每公頃280公斤）10個(gè)百分點(diǎn)。

對2014年到2016年全市農(nóng)藥使用量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果顯示：2014-2016年，農(nóng)藥使用強(qiáng)度(折純)分別為每公頃5.61、5.49、5.35公斤，農(nóng)藥使用量逐年下降，農(nóng)藥污染源頭得到有效控制。但是，2016年農(nóng)藥使用強(qiáng)度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家生態(tài)示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（每公頃3公斤），降低農(nóng)藥使用量任重道遠(yuǎn)（見表2）。

表2 宿州市2014-2106年農(nóng)藥使用強(qiáng)度

（二）農(nóng)業(yè)固體廢棄物處置不當(dāng)

經(jīng)過多年禁燒工作、耕作制度的改變和作物秸稈利用率的提高，農(nóng)作物秸稈基本還田或用于發(fā)電。但是，生活垃圾、畜禽糞便處置等還存在一些問題。

1.生活垃圾亂堆亂放嚴(yán)重。2016年宿州市城區(qū)全年產(chǎn)生生活垃圾：593963人×0.9千克/人·天×365天≈195117050千克，城市生活垃圾無害化處理率達(dá)99.30%。

在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有垃圾中轉(zhuǎn)站，生活垃圾運(yùn)到縣城或城區(qū)垃圾填埋場統(tǒng)一處理。村級垃圾基本沒有收集中轉(zhuǎn)。受文化和經(jīng)濟(jì)雙重影響，沒形成城鄉(xiāng)一體的生活垃圾處理方式，少數(shù)省級示范村，基本能做到垃圾集中收集轉(zhuǎn)運(yùn)或填埋，大部分農(nóng)村生活垃圾還是隨處亂丟，天然消化或堆肥。課題組曾對全市6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：70%的村沒有生活垃圾收集方式，30%村設(shè)置有垃圾桶，但是沒有專人收集，未安排專人運(yùn)到鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站，管理不到位，多是就地消化填埋，占用土地、污染空氣和土壤。

2.農(nóng)膜回收率逐年提高。2013-2015年，全市農(nóng)用地膜面積分別為60876、60643和58962公頃，農(nóng)膜使用面積也呈逐年較少的趨勢。但是，生物可降解地膜由于價(jià)格問題，沒有得到有效推廣。農(nóng)膜回收率逐年提高，2013-2015年分別為76%、81.6%和87.2%，2015年已達(dá)到國家生態(tài)示范區(qū)（二類）85%的回收率（見表3）。

表3 宿州市2013-2105年農(nóng)膜使用面積

3.畜人畜糞便處置不當(dāng)，污染嚴(yán)重。為方便計(jì)算，根據(jù)國家2001頒布的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一換算成豬的養(yǎng)殖當(dāng)量值。具體換算辦法是：1頭豬=0.1頭奶牛=0.2頭肉牛=0.333只羊=20只鴨、鵝=30只蛋雞=60只肉雞［9］。

采用年排污量法來計(jì)算糞便的發(fā)生量。

每頭豬年排糞便875至1825公斤，取中間值1350公斤計(jì)算［9］。

表4 宿州市2013-2015年畜禽糞便資源利用

表4統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2013、2014、2015年，養(yǎng)殖規(guī)模分別為5302.287、5436.205和5599.246萬豬當(dāng)量，全市養(yǎng)殖規(guī)模是逐年擴(kuò)大的；2013、2014、2015年，畜禽糞便資源化率依次為70%、75%和76.3%，資源化利用率逐年提高，但是，未滿足國家生態(tài)示范區(qū)資源化利用率大于85%的要求。

農(nóng)村絕大多數(shù)以傳統(tǒng)蹲坑露天廁所為主，糞便露天堆放，不能及時(shí)堆肥處置或用來生產(chǎn)沼氣。新建的庭院式農(nóng)居雖然建有室內(nèi)水沖廁所，但是沒有地下污水處理管網(wǎng)和無害化處置設(shè)備，還是直排到屋外，這些都對空氣和水體造成污染。農(nóng)村已極少見到散養(yǎng)的豬、牛，但是散養(yǎng)的雞、鴨、羊仍然存在，畜禽糞便不能及時(shí)處置，規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)也存在不規(guī)范問題。

（三）水體主要污染物為CODCOD

宿州市境內(nèi)15條主要河流的11個(gè)國控監(jiān)測斷面和17個(gè)省控監(jiān)測斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示?？印⒖『映鼍乘|(zhì)優(yōu)于入境水質(zhì)，沱河、新汴河、新濉河、澮河等幾條主要河流出境斷面水質(zhì)為IV類，滿足水環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)要求。小流域縣界斷面水質(zhì)常年為Ⅴ類或劣V類，存在污染現(xiàn)象，主要污染物為COD、氨氮和總磷，尚需加大治理力度。

三、存在問題原因探析

導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染原因是多方面的，筆者根據(jù)研究需要，從政府項(xiàng)目管理角度，設(shè)計(jì)了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)調(diào)查問卷，問卷包括農(nóng)民環(huán)保意識、農(nóng)民環(huán)保行為、農(nóng)村環(huán)保建設(shè)3個(gè)方面12項(xiàng)指標(biāo)（見附錄1）。2017年5月6-7日，組織15名學(xué)生分5個(gè)組，每組3人，分別到4縣1區(qū)農(nóng)村進(jìn)行問卷調(diào)查，調(diào)查對象鎖定為16歲以上的成年農(nóng)村居民，問卷隨機(jī)發(fā)放。共發(fā)放問卷1233份，收回1220份，有效問卷1212份。

參與問卷調(diào)查的農(nóng)村居民，文化程度構(gòu)成：文盲18%，小學(xué)及初中占約72%，高中約占6%，專科及以上約4%。年齡構(gòu)成：16-45歲的中青年人占20.3%，50歲以上中老年人占79.7%。結(jié)果說明，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民年齡偏大，文化程度普遍不高。

通過座談、實(shí)地調(diào)研和對調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)分析，從項(xiàng)目管理方面，站在環(huán)境保護(hù)和治理動力、能力角度，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的主要原因可以歸納以下四個(gè)方面。農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)和環(huán)保支付意愿不高是表面原因，根源在于政府責(zé)任履行不到位、宣傳不夠和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員知識文化水平不高。

（一）農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)

政府宣傳不到位，農(nóng)民居民環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)。調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，70.2%的農(nóng)村居民表示關(guān)注環(huán)境問題，尤其是關(guān)注食品安全，只有29.8%的農(nóng)村居民表示對環(huán)保問題不關(guān)注，說明農(nóng)村居民對生態(tài)環(huán)境環(huán)保的關(guān)注程度還是比較高的。對于環(huán)境保護(hù)知識的掌握，92%的農(nóng)村居民是通過電視等媒體渠道獲得的，通過宣傳冊和會議渠道獲得的極少。說明政府對農(nóng)村居民的環(huán)境保護(hù)知識宣傳不夠，沒有做到深入到戶到人。在關(guān)注環(huán)境問題人群中，只有10%人愿意自覺遵守環(huán)境保護(hù)行為，部分居民還是停留在關(guān)注了解層面，缺乏積極保護(hù)環(huán)境意識，在生活和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，重需要，輕環(huán)境，不注重農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，甚至破壞環(huán)境。

（二）農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)支付意愿不高

經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)支付意愿不高。調(diào)查顯示，國家級省級美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)村在村莊主要區(qū)域設(shè)置有垃圾箱，村口建有垃圾中轉(zhuǎn)站，配備有專門保潔人員負(fù)責(zé)清運(yùn)垃圾。但是，絕大部分村沒有設(shè)置垃圾箱，農(nóng)村居民的生活垃圾基本上是扔在屋前屋后坑洼處，依靠天然消化。生活污水通過排水溝排到屋外的比例幾乎100%，下水道排出的污水沒有統(tǒng)一收集處理。農(nóng)村溝河、農(nóng)貿(mào)市場周邊污水垃圾污染嚴(yán)重。72%的農(nóng)村居民表示個(gè)人環(huán)保行為受環(huán)境的影響。比如周圍人怎么做、周邊環(huán)境如何等都直接影響農(nóng)村居民的環(huán)境保護(hù)行為。

對農(nóng)民環(huán)保支付意愿統(tǒng)計(jì)表明，農(nóng)村居民關(guān)注環(huán)境，也都希望村莊整潔，環(huán)境優(yōu)美，但是，人們支付意愿不高，被調(diào)查的對象中，69%人不愿意為保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境支付費(fèi)用，87%的人認(rèn)為環(huán)境治理是政府的責(zé)任，政府應(yīng)該加大宣傳力度，投入更多資金完善環(huán)境保護(hù)設(shè)施，治理和修復(fù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（三）政府責(zé)任履行不到位

政府責(zé)任內(nèi)容包括環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定、環(huán)境保護(hù)宣傳教育、環(huán)保資金的使用、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、反饋評估等環(huán)節(jié)［10］，政府責(zé)任的落實(shí)和履行是一個(gè)系統(tǒng)工程。

我國《環(huán)境保護(hù)法》（2015）針對城市的生態(tài)環(huán)境治理規(guī)定了各級政府的目標(biāo)責(zé)任，但是，沒有明確地方政府對農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任清單，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理也沒有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)經(jīng)營方式、公民環(huán)境權(quán)的不明確、土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰等導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)行掠奪式的生產(chǎn)，環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)。

政府責(zé)任履行不到到位，首先表現(xiàn)宣傳不廣泛不深入，只有不到8%農(nóng)民是通過環(huán)境保護(hù)宣傳冊、會議獲得環(huán)境保護(hù)知識，充分證明政府在環(huán)境保護(hù)宣傳上沒有做到面對面，沒有針對具體環(huán)境問題進(jìn)行深入宣傳，對農(nóng)民環(huán)境保護(hù)行為缺乏積極引導(dǎo)。其次表現(xiàn)在對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理投入明顯不足。研究表明，環(huán)境質(zhì)量的好壞與環(huán)保投資占其同期GDP的比例正相關(guān)［11］。有資料顯示，2016年宿州市環(huán)境保護(hù)投資只占區(qū)域GDP的1.1%，低于發(fā)達(dá)地市,加之環(huán)境保護(hù)歷史欠賬較多，更顯環(huán)境保護(hù)投資不足。第三，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對環(huán)境保護(hù)關(guān)注太少，沒有把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的宣傳預(yù)防、監(jiān)測評估以及責(zé)任追究擔(dān)在肩上。農(nóng)村生態(tài)面源污染廣而散，縣級環(huán)保部門也沒在農(nóng)村設(shè)置必要的環(huán)境質(zhì)量檢測點(diǎn)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)施薄弱，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境治理工作缺乏行之有效的手段，基本上處于放任自流的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問責(zé)乏力。

（四）農(nóng)業(yè)從業(yè)人員文化知識水平不高

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年齡偏大、文化層次不高，初中及以下文化程度占90%，專科以上文化水平農(nóng)民只占4%。近幾年新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)場主培訓(xùn)雖然使一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶農(nóng)業(yè)科技知識有所提高，但是沒有根本改變大部分從業(yè)農(nóng)民文化水平偏低、年齡偏大的事實(shí)。傳統(tǒng)農(nóng)民做現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，必然會遇到很多瓶頸，最大的瓶頸就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營思維的嚴(yán)重滯后。

宿州市613家中型農(nóng)場統(tǒng)計(jì)資料顯示，農(nóng)場經(jīng)營者具有高中以上(含高中)文化水平只有63人，約占總體的10%［12］，90%農(nóng)場經(jīng)營者沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理知識，農(nóng)場經(jīng)營還是憑經(jīng)驗(yàn)或跟風(fēng)，生產(chǎn)科技含量不高，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，利潤空間小，加之地租居高不下，經(jīng)營者把眼前利益和利潤作為最大的追求，缺乏重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主觀性，缺乏可持續(xù)思維。

農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營有待規(guī)范。宿州市對農(nóng)田病蟲害防治沒有實(shí)行統(tǒng)一預(yù)防、統(tǒng)一防治、統(tǒng)一管理。當(dāng)農(nóng)田發(fā)生病蟲害的時(shí)候，70%以上的種植戶是自己買藥自己打藥自己判斷效果，由于農(nóng)民本身對農(nóng)藥不懂，購買和使用農(nóng)藥基本依靠經(jīng)銷商的推薦。宿州農(nóng)藥經(jīng)營單位多，但是大部分農(nóng)藥經(jīng)營人員文化水平不高，賣藥不懂藥，不能對購買的農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)、安全防治用藥指導(dǎo)。這樣就導(dǎo)致農(nóng)民防治用藥混亂，針對性差，影響防治效果，從而會促使農(nóng)民加大用藥量和對更毒農(nóng)藥的期待，病蟲害防治做不到安全精量用藥。農(nóng)村養(yǎng)殖戶大多沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過畜牧獸醫(yī)方面的知識，沒有接受過系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏生態(tài)養(yǎng)殖和先進(jìn)養(yǎng)殖的理念，一般還是用傳統(tǒng)的養(yǎng)殖方法。

農(nóng)業(yè)從業(yè)人員過分追求利潤最大化也是造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的重要原因之一。