宅基地使用權(quán)收回的流程規(guī)范

耿 卓

宅基地使用權(quán)是依法對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，主要表現(xiàn)為利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，對滿足農(nóng)民的居住需求具有基礎(chǔ)性和決定性意義，是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。[注]不僅如此，城中村及城郊村農(nóng)民占有的宅基地在“三舊改造”等城市更新進(jìn)程中走向何方，其上的房屋如“小產(chǎn)權(quán)房”又該如何處置都是理論和實(shí)踐中的難題，亟待破解。有學(xué)者針對深圳統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)中農(nóng)民宅基地的走向提出分類化解的方案，頗具參考價(jià)值。參見李鳳章： 《開發(fā)權(quán)視角下的小產(chǎn)權(quán)房及其處理——以深圳經(jīng)驗(yàn)為例》，載《交大法學(xué)》2016年第2期。黨的十八屆三中全會決定在“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”中把“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”作為“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的重點(diǎn)并提出改革的方向和步驟。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡稱《意見》)則對推動改革做出具體部署。農(nóng)村宅基地制度的改革完善是全方位的，既要從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的取得，也要從嚴(yán)格保護(hù)耕地、減少土地資源浪費(fèi)和提高土地利用效率的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的終止消滅。[注]從論文來看，截至2017年11月30日，在中國知網(wǎng)上分別以“宅基地+收回”和“宅基地+退出”為篇名關(guān)鍵詞在核心期刊和CSSCI來源期刊上的發(fā)文數(shù)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，分別為4篇和115篇。從著作來看，關(guān)于宅基地退出的研究有杜偉等人所撰寫的著作(《農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制研究》，科學(xué)出版社2015年版)，而關(guān)于宅基地收回的則尚未見到。學(xué)界對宅基地使用權(quán)的取得多有研究，而對宅基地使用權(quán)終止消滅的研究相對薄弱，且主要集中在農(nóng)民(自愿主動)退出上，缺乏農(nóng)村集體視角下的收回。收回在整個(gè)宅基地使用權(quán)制度中牽涉制度公平與土地利用效率的取舍、社會保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)以及農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體之間利益的平衡。隨著土地制度改革的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及實(shí)施，在民法典各分編編纂迅速推進(jìn)和《土地管理法》修訂的關(guān)鍵時(shí)期，宅基地“三權(quán)分置”政策走上前臺，宅基地使用權(quán)收回制度何去何從，亟待做出回答。這亦是收回流程規(guī)范研究的先決問題。就宅基地使用權(quán)收回制度與宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)系來看，兩者在政策目標(biāo)上存在共通之處，均有盤活閑置資源、提高土地利用效率之意；在法理邏輯上都應(yīng)遵循權(quán)利義務(wù)相一致原則，以所有權(quán)—用益物權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)；享有共同的實(shí)踐基礎(chǔ)，都必須予以正視。[注]當(dāng)然，這并不意味著無償收回的絕對適用，只應(yīng)限定在特定領(lǐng)域和范圍。參見龍開勝、劉澄宇、陳利根： 《農(nóng)民接受閑置宅基地治理方式的意愿及影響因素》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第9期。

宅基地使用權(quán)收回關(guān)系到公平與效率的法律價(jià)值取舍、權(quán)利屬性上身份性和財(cái)產(chǎn)性的協(xié)調(diào),[注]參見宋志紅： 《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載《中國土地科學(xué)》2016年第5期。以及更關(guān)乎權(quán)利人與收回人等主體關(guān)系的利益平衡。茲事體大，從收回流程上予以管控尤為必要。其中，中央改革政策的精神理念和方向無疑是規(guī)范收回流程的圭臬。2018年中央一號文件提出的宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革目標(biāo)和要求的集中體現(xiàn)。2018年中央一號文件在黨的十八大以來的改革部署的基礎(chǔ)上，對宅基地制度改革作了更為明確具體的部署：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館?！边@是規(guī)范收回流程乃至所有宅基地制度設(shè)計(jì)都必須要遵循和堅(jiān)持的。

一、 宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)狀與問題

《土地管理法》第65條規(guī)定了集體土地使用權(quán)的收回。宅基地使用權(quán)屬于集體土地使用權(quán)，因而宅基地使用權(quán)的收回可以適用《土地管理法》第65條的規(guī)定?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(以下簡稱《確權(quán)規(guī)定》)第52條也對宅基地使用權(quán)的收回進(jìn)行了規(guī)定。此外，還有大量地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對宅基地使用權(quán)收回進(jìn)行了規(guī)定。整理、分析宅基地使用權(quán)收回的法律法規(guī)和地方性法規(guī)等法律文件可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)收回法律制度并不完善，存在以下問題。

(一) 宅基地使用權(quán)收回的主體不明

《土地管理法》第65條規(guī)定的是由集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以收回宅基地使用權(quán)，地方性法規(guī)和規(guī)章等也多是依照《土地管理法》第65條的規(guī)定。從文義上講，宅基地使用權(quán)收回的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣存在“解釋上和實(shí)施上的困難”[注]高圣平： 《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期。。

這里面主要存在兩個(gè)問題： 第一，宅基地使用權(quán)收回主體的規(guī)定與分配主體的規(guī)定不相一致，各地規(guī)定更是五花八門?！洞_權(quán)規(guī)定》第52條規(guī)定宅基地使用權(quán)收回的主體是集體。在地方性法規(guī)中，大多規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織；有的規(guī)定是“土地所有者”，如四川省；[注]參見《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》(2012年7月27日修正)第53條第2款。有的直接規(guī)定為村委會，如河北??；[注]參見《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》(2002年7月1日)第12條第1款。有的地方?jīng)]有做出明確規(guī)定，如遼寧??；[注]《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》(2014年1月9日修正)第43條第1款規(guī)定：“為了公共利益需要和實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建而使用土地或調(diào)整使用土地的，以及為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)或農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)?！鄙虾Ｊ袆t規(guī)定了村民小組和村委會都可以作為宅基地使用權(quán)收回的主體。[注]參見《上海市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》(2010年9月17日修正)第36條第3款。而在申請取得宅基地使用權(quán)時(shí)，批準(zhǔn)分配的主體為村委會，一般是由村委會提交村民會議或者村民代表會議決定。這就造成宅基地使用權(quán)的分配主體和收回主體的不一致問題。如果確定收回主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，那就需要其具有明確的意思形成和表達(dá)機(jī)制，而事實(shí)上尚付闕如。退而言之，即使?jié)M足上述條件，實(shí)踐中羸弱、名存實(shí)亡甚至無名無實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織恐怕也難以履行收回宅基地使用權(quán)的職責(zé)。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織和政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色地位不明。他們各自扮演怎樣的角色，如何理解“批準(zhǔn)”在宅基地使用權(quán)收回中的含義，以及是否合理。宅基地的批準(zhǔn)和收回不僅僅是集體土地所有權(quán)人的權(quán)能，[注]“應(yīng)適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利，對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能?！边@也是落實(shí)集體所有權(quán)的必然要求。參見董祚繼： 《以“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地改革突破口》，載《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2017年第1期。還涉及土地資源的管控和利用，因此也在土地行政主管部門的合法管轄范圍內(nèi)。只有厘清兩者職能的邊界、厘定兩者的角色地位，宅基地使用權(quán)收回才可能順利進(jìn)行。

(二) 宅基地使用權(quán)收回的程序不健全

《土地管理法》第65條僅僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的報(bào)批程序。其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對此全無規(guī)定。地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對宅基地使用權(quán)收回的程序也是大多僅僅規(guī)定了報(bào)批程序。如此規(guī)定，太過簡陋，嚴(yán)重影響宅基地使用權(quán)收回的可操作性和實(shí)施效果。這就導(dǎo)致實(shí)際管理中宅基地使用權(quán)的真正收回較為少見，一方面宅基地長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，[注]李樹生： 《該收回的收回該流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)》，載《中國國土資源報(bào)》2013年7月22日，第11版。另一方面，宅基地大量閑置甚至形成“空心村”。僅有的宅基地使用權(quán)收回也引發(fā)諸多爭議，且多集中在收回程序上。[注]依托把手案例(http://www.lawsdata.com/)數(shù)據(jù)庫，以“宅基地使用權(quán)糾紛”為案由，在“本院認(rèn)為”中以“宅基地”和“收回”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，在“當(dāng)事人”中以“委員會”為關(guān)鍵詞予以限縮[主要是因?yàn)楸疚挠懻摰氖栈厥且源修r(nóng)民集體職責(zé)的村(居)民委員會為一方當(dāng)事人] ，截至2018年5月1日，共有各類裁判文書206份。其中在天津，為開展示范小城鎮(zhèn)農(nóng)民安置用房建設(shè)而收回宅基地使用權(quán)的行為引發(fā)大量訟爭(所占比例為148/206)，焦點(diǎn)就主要集中在收回程序的合法性和妥當(dāng)性上。例如，在徐浩與小稍直口村委會宅基地使用權(quán)糾紛中，申請人就以“收回宅基地未經(jīng)過區(qū)政府批準(zhǔn)”等為由申請?jiān)賹?。參見天津市高級人民法?2014)津高民申字第1707號再審民事裁定書。在廣東，在吳偉初與中山市南頭鎮(zhèn)將軍社區(qū)居民委員會宅基地使用權(quán)糾紛中，法院就以宅基地使用權(quán)收回人完整履行程序如審批手續(xù)、2/3以上村民代表表決通過以及適當(dāng)補(bǔ)償論證了收回的合法性。參見廣東省高級人民法院(2013)粵高法民一申字第1070號民事裁定書。

程序不僅是權(quán)力合法行使的依據(jù)和規(guī)程，而且本身也是對權(quán)力濫用的防范與制約。“程序是法治和恣意而治的分水嶺。”[注]王宇飛： 《論我國農(nóng)村承包地收回制度的權(quán)利邏輯——一個(gè)所有權(quán)與用益物權(quán)關(guān)系的分析框架》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第114頁。缺乏相應(yīng)的程序，可能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)收回制度的濫用，從而可能損害農(nóng)民利益，甚至導(dǎo)致農(nóng)民被排除在宅基地使用權(quán)收回的決定和實(shí)施的整個(gè)程序之外。[注]楊蕾： 《城鎮(zhèn)化視閾下農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回之類型化研究——基于案例和規(guī)范的分析》，載《法學(xué)論壇》2014年第2期。宅基地使用權(quán)收回制度存在著被濫用的可能和危險(xiǎn)。[注]賀日開： 《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、收回及補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄗh》，載《唯實(shí)》2014年第12期。為了保證宅基地使用權(quán)收回制度能夠更好地保障被收回人的權(quán)益，需要對收回予以程序規(guī)制。

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)收回的程序規(guī)定得十分不健全，缺乏對收回程序的規(guī)定，主要表現(xiàn)為： 第一，除了《土地管理法》第65條規(guī)定的報(bào)批程序以外，還應(yīng)當(dāng)如何完善宅基地使用權(quán)收回的程序？第二，報(bào)批程序本身需要的申請材料的種類和條件又該如何確定，以兼顧宅基地使用權(quán)有效收回和依法保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

(三) 宅基地使用權(quán)收回的救濟(jì)保障不健全

對權(quán)利的保障既需要在程序上予以規(guī)范，也需要從實(shí)體法上予以平衡。

宅基地使用權(quán)收回中的程序法保障，可分為被收回人在收回決定做出環(huán)節(jié)中的程序保障以及司法程序保障。對于前者，是否要通知被收回人，何時(shí)通知他，他如何介入，收回人是否及如何回應(yīng)其異議，都有待明確。[注]在夏書貴與北京市豐臺區(qū)南苑鄉(xiāng)大紅門村村民委員會宅基地使用權(quán)糾紛中，原告就對大紅門村第八屆第五次村民代表大會做出的《關(guān)于特別授權(quán)大紅門村委會可以收回村民宅基地使用權(quán)的決定》提出質(zhì)疑。參見北京市第二中級人民法院(2016)京02民終4801號二審民事裁定書。從司法救濟(jì)來看，被收回人在何時(shí)依據(jù)何種事由對誰提起訴訟，都應(yīng)給出明確可操作的規(guī)定。不僅如此，宅基地使用權(quán)收回糾紛是否屬于法院的受案范圍也有待明確。在司法實(shí)踐中，一些法院以“糾紛是因村委會收回宅基地使用權(quán)引起，實(shí)質(zhì)上是宅基地使用權(quán)的分配問題，不是最高人民法院發(fā)布的民事訴訟案由中的宅基地使用權(quán)糾紛”為由，進(jìn)而根據(jù)《村民委員會組織法》認(rèn)定宅基地分配是村民自治的范疇，得出此類案件“不屬于人民法院民事訴訟的受案范圍”。[注]例如，陳濤、陳正業(yè)宅基地使用權(quán)糾紛案，山東省青島市中級人民法院(2018)魯02民終936號民事裁定書；盧志林與順義區(qū)大孫各莊鎮(zhèn)吳雄寺村村民委員會宅基地使用權(quán)糾紛上訴案，北京市第三中級人民法院(2017)京03民終11030號民事裁定書。這種做法顯然既不利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和中央政策精神的貫徹，而且也有違司法終裁和法院不得拒絕裁判的法治要求。

對于宅基地使用權(quán)收回中的實(shí)體法保障，《土地管理法》僅僅規(guī)定了因公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，[注]實(shí)踐中，對公共利益的界定也會引發(fā)爭議。法院在陸廷邦與陸朝義等宅基地使用權(quán)糾紛上訴案中認(rèn)為，“普屯村委會為本村公共利益修建產(chǎn)業(yè)路，該產(chǎn)業(yè)路系國家精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，已經(jīng)村民代表會議表決通過和人民政府批準(zhǔn)，”因此陸廷邦應(yīng)積極配合集體的公益事業(yè)建設(shè)。參見貴州省黔南布依族苗族自治州中級人民法院(2017)黔27民終2285號民事判決書。而對于非因公共利益收回宅基地使用權(quán)，土地管理法、行政法規(guī)、部門規(guī)章并未規(guī)定。[注]例如，在厲華松與金小明宅基地使用權(quán)糾紛上訴案中，“金華市金東區(qū)多湖街道望府墩社區(qū)在2013年前后通過抽簽方式確定宅基地?cái)M進(jìn)行舊村改造，但此后由于政府整體規(guī)劃及征遷工作安排，相關(guān)宅基地由村集體收回”，涉及補(bǔ)償款有哪些、應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)、負(fù)擔(dān)范圍如何確定等問題。參見浙江省金華市中級人民法院(2017)浙07民終4422號民事判決書。

由于宅基地使用權(quán)多系無償取得，征收宅基地使用權(quán)是否應(yīng)予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償仍有待明確，具體表現(xiàn)為以下問題： 第一，宅基地使用權(quán)的收回是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償？第二，宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)那樾斡心男渴欠袼械恼厥褂脵?quán)收回事由都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償？第三，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么？[注]這里是指對宅基地使用權(quán)本身的補(bǔ)償，而不是宅基地上的附著物的補(bǔ)償。

二、 宅基地使用權(quán)收回的啟動主體

《意見》明確指出，“發(fā)揮村民自治組織對宅基地的民主管理作用，……探索建立農(nóng)村集體組織對宅基地的取得、使用、退出及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度”。這在宅基地使用權(quán)收回方面自然也不應(yīng)例外。土地管理法和地方性法規(guī)、規(guī)章將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體規(guī)定為宅基地使用權(quán)收回的主體，且在收回宅基地使用權(quán)時(shí)必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。有疑問的是，在宅基地使用權(quán)收回中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系如何處理，在“改革宅基地審批制度”、下放審批權(quán)限的改革精神指導(dǎo)下政府的角色如何科學(xué)定位？

需要指出的是，無論收回的啟動主體如何確定，也不管政府的角色如何定位，在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須始終堅(jiān)持和落實(shí)集體土地所有權(quán)，這既是宅基地“三權(quán)分置”改革的要求，更是宅基地使用權(quán)生成邏輯的要求。有學(xué)者從加強(qiáng)和擴(kuò)大宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施效果、監(jiān)督村民自治組織及其成員和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體保護(hù)等角度出發(fā)，主張“由縣級政府或其派出機(jī)構(gòu)收回宅基地”。[注]參見王沁： 《宅基地“收回”的權(quán)力主體》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。這種主張盡管有其現(xiàn)實(shí)合理性和針對性，但也存在對宅基地使用權(quán)性質(zhì)及生成邏輯重視不夠、過于強(qiáng)調(diào)政府作用的問題，因此不應(yīng)采納。重視農(nóng)民集體作用的發(fā)揮是以最終服務(wù)于農(nóng)民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，因此必須警惕其異化，不能使其發(fā)展走向壓制、侵害甚至剝奪農(nóng)民個(gè)體利益的另一個(gè)極端，對其已經(jīng)或可能存在的問題在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分重視。[注]參見耿卓： 《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀念轉(zhuǎn)變及其立法回應(yīng)——以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)為視角》，載《法學(xué)研究》2014年第5期。

(一) 是村民自治組織還是集體經(jīng)濟(jì)組織？

要想使得宅基地使用權(quán)收回制度真正運(yùn)行起來，就必須將其主體明確。在宅基地使用權(quán)收回中，將宅基地使用權(quán)收回的主體規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織，存在界定困難、現(xiàn)實(shí)運(yùn)行失靈的問題。農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個(gè)在政策和法律中經(jīng)常出現(xiàn)的名詞，但是《民法總則》卻沒有對其進(jìn)行界定。村民委員會分管非經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而經(jīng)濟(jì)事務(wù)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。二者屬于不同的主體。盡管實(shí)踐中大量存在村委會代管集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情形，但是在理論上集體經(jīng)濟(jì)組織的職能不能由村民委員會和村民會議等代替。而農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”的意思形成、意思決定和意思表達(dá)機(jī)制又不明確，對于農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”中的哪些人組成哪種機(jī)構(gòu)和依照何種程序、標(biāo)準(zhǔn)而決定收回宅基地使用權(quán)，當(dāng)前并沒有明確的規(guī)定。[注]參見高圣平： 《中國土地法制的現(xiàn)代化——以土地管理法的修改為中心》，法律出版社2014年版，第296頁?！睹穹倓t》第96條雖然規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人均為特別法人，但對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否均為法人這一問題并無明確說法。從實(shí)踐來看，集體經(jīng)濟(jì)組織在一些地區(qū)已經(jīng)處于停擺狀態(tài)，其職能已經(jīng)被村委會代管，而且宅基地使用權(quán)的申請往往由村委會審批，村委會已經(jīng)成為宅基地使用權(quán)分配的主體。例如，《河北省宅基地管理辦法》第8條就明確規(guī)定： 農(nóng)村村民需要使用宅基地的，應(yīng)當(dāng)向村民委員會提出申請，由村民委員會公布并提交村民會議或者村民代表會議討論。因而，宅基地使用權(quán)收回的主體不應(yīng)限于“集體經(jīng)濟(jì)組織”，還應(yīng)把村民會議、村民代表大會或村民委員會列為收回主體。何時(shí)由村民會議作為宅基地使用權(quán)收回的主體必須在程序設(shè)計(jì)中進(jìn)行明確規(guī)定，既有利于防止權(quán)利濫用，[注]村委會作為收回主體在行使權(quán)力時(shí)必須受到監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)作為最后一道防線應(yīng)在尊重自治和維護(hù)法治之間尋求平衡，發(fā)揮應(yīng)有的裁判糾偏作用，而不是在受理村民的申請后把是否在本村公布、是否報(bào)有關(guān)政府部門審核作為自由裁量權(quán)的行政范疇。參見呂超梧與江門市江海區(qū)禮樂街道新創(chuàng)村民委員會宅基地使用權(quán)糾紛上訴案，廣東省江門市中級人民法院(2017)粵07民終1704號民事裁定書。又有助于防止其推脫責(zé)任。

集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地使用權(quán)收回程序的啟動者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)宅基地使用權(quán)收回法律的規(guī)定，對符合宅基地使用權(quán)收回的情形進(jìn)行判斷，認(rèn)為有必要收回的時(shí)候就可以啟動宅基地使用權(quán)收回程序。宅基地使用權(quán)收回程序的啟動，意味著對宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)收回這一村集體內(nèi)部的公共事務(wù)進(jìn)行表決。表決通過，就可以進(jìn)行后續(xù)的公示和報(bào)批等程序。如果表決不能通過，則就不應(yīng)當(dāng)收回。在由村民委員會代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)的情形下，應(yīng)當(dāng)合理劃分村民委員會和村民會議的權(quán)力，同時(shí)賦予當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度中村民委員會與村民會議的地位相當(dāng)于《公司法》中董事會和股東(大)會。[注]參見王崇敏： 《論我國宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造》，載《法商研究》2014年第2期。村委會作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表者作為收回程序的啟動主體，進(jìn)行初步審查，其若同意則再交由村民大會審議，村民會議享有最終的決定權(quán)。如果對村民大會決議有異議的，被收回宅基地村民有權(quán)要求政府相關(guān)職能部門予以復(fù)核，也有權(quán)提起訴訟。

審查后再經(jīng)過公示和報(bào)批之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定對被收回人的宅基地使用權(quán)及其上的房屋等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)償。如果補(bǔ)償采用再次分配宅基地使用權(quán)方式的話，則補(bǔ)償?shù)膩碓春脱a(bǔ)償?shù)膶?shí)施無疑還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如果補(bǔ)償采取金錢、社會保障等方式的話，則補(bǔ)償?shù)膩碓催€有可能來自政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和企業(yè)等。

(二) 政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色

政府扮演的則是宅基地使用權(quán)收回的審查者以及登記者的角色。在宅基地使用權(quán)申請時(shí)之所以需要經(jīng)過土地行政主管部門的批準(zhǔn)，主要是因?yàn)檫€涉及耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等。[注]根據(jù)法律規(guī)定，土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制不但需要公眾參與，更需要作為利害關(guān)系人的集體經(jīng)濟(jì)組織參與。因此集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體，應(yīng)提前及早介入，積極參與鎮(zhèn)村規(guī)劃編制，合理確定村民住宅用地布局和規(guī)模，在規(guī)劃環(huán)節(jié)即實(shí)現(xiàn)對自身和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。在收回宅基地使用權(quán)時(shí)政府監(jiān)管的缺失，一方面可能會造成收回制度的濫用，損及農(nóng)民權(quán)益，另一方面可能影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的落實(shí)。即使是“因公益收回”宅基地使用權(quán)，因此再申請的新增宅基地也仍然會對耕地保護(hù)造成沖擊。為此，《意見》一方面要求“改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級政府審批”；另一方面，同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“縣級政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。”因此，政府依法干預(yù)的職權(quán)理應(yīng)被承認(rèn)。當(dāng)然，政府的依法干預(yù)應(yīng)區(qū)別于集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)收回中的決策者角色以及農(nóng)村土地所有人身份。土地管理法等規(guī)定宅基地使用權(quán)收回由政府批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)并不是指決策，而是一種審查。在集體經(jīng)濟(jì)組織收回不當(dāng)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)駁回其宅基地使用權(quán)收回的決定。集體經(jīng)濟(jì)組織如果不服行政決定，有權(quán)尋求司法救濟(jì)。

三、 宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施程序

在確定收回的主體后，其如何實(shí)施收回則是程序控制的關(guān)鍵。根據(jù)《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第62條第3款規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。收回關(guān)涉宅基地使用權(quán)的消滅，其實(shí)施程序也可參考宅基地的申請取得程序?！秶临Y源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見〉的通知》第2條第6項(xiàng)進(jìn)一步具體規(guī)定了三個(gè)步驟： 一是向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布；二是在公布期滿后報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核，再報(bào)縣(市)審批；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布。從法律規(guī)定和實(shí)踐來看，收回主體做出決策的形成程序是其中的關(guān)鍵。《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化了村民自治組織的民主管理及公議、公示：“發(fā)揮村民自治組織對宅基地的民主管理作用，新申請宅基地應(yīng)經(jīng)村民會議或村民代表會議公議，并進(jìn)行公示?！?/p>

(一) 宅基地使用權(quán)收回決定的做出

宅基地使用權(quán)收回的表決程序因收回事由類型的不同而有不同。為此，我們可以根據(jù)集體公共利益收回和非集體公共利益收回進(jìn)行分類討論。

(1) 非集體公共利益性收回的表決程序。宅基地使用權(quán)收回如果要求設(shè)置民主表決程序的話，會增加收回的成本和難度。村民委員會組織法要求村民會議應(yīng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，村民代表大會須有本村2/3以上的戶的代表參加。農(nóng)民外出務(wù)工較為普遍的現(xiàn)實(shí)使得上述規(guī)定很難施行。因而，對于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜強(qiáng)制規(guī)定必須采用村民會議民主表決程序。法律對于非因公共利益收回的情形，可以明確地進(jìn)行規(guī)定。采取村民會議民主表決實(shí)際上會使得宅基地使用權(quán)收回制度因成本過高而更難以操作。

(2) 集體公共利益性收回的表決程序。在集體因公共利益而收回宅基地使用權(quán)時(shí)，設(shè)置民主表決程序仍然必要。其理由在于： 其一，公共利益是一個(gè)不確定的開放性概念，存在被濫用的可能。實(shí)踐也證明，“被上樓”正是打著公共利益的幌子進(jìn)行的，村民的權(quán)益受到損害屢見不鮮。對公共利益濫用的限制的主要方式是通過枚舉的方式列出公共利益清單。鑒于列清單難以窮盡且可能存在一定的模糊，因而應(yīng)當(dāng)通過一定程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制。其二，被收回人更容易接受其宅基地使用權(quán)被收回。村民委員會直接做出收回決定，被收回人不一定會承認(rèn)和執(zhí)行，可能會激起矛盾。尤其是在一些村民委員會和村民關(guān)系不是十分融洽的農(nóng)村，被收回人會對收回決定的效力產(chǎn)生懷疑，從而無視收回決定，拒絕村委會收回。村民依法取得宅基地使用權(quán)，其鄰居關(guān)系、生活習(xí)慣等和宅基地的位置息息相關(guān)。被收回后即便是重新分配宅基地使用權(quán)，也會產(chǎn)生不方便，村民產(chǎn)生抵觸情緒也是人之常情。如果通過村民會議或者村民代表會議2/3以上表決通過的方式做出收回決定，被收回人更容易接受收回決定。至于，為什么要選擇2/3絕對多數(shù)決而不是普通多數(shù)決，其理由在于，宅基地使用權(quán)收回對于被收回人生活的影響極其重大。2/3絕對多數(shù)決，可以更好地保護(hù)被收回人的生活不被輕易影響。而且，對公共利益的認(rèn)定，在實(shí)質(zhì)上不可能以違背大多數(shù)人的意愿為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鑒于收回直接涉及權(quán)利人的重大利益，可以考慮參考2004年《國土資源聽證規(guī)定》第19條的規(guī)定，賦予相關(guān)權(quán)利人以聽證的權(quán)利。

(二) 宅基地使用權(quán)收回的公示

陽光是最好的防腐劑，公開是維權(quán)監(jiān)督、限制恣意的前提和基礎(chǔ)。為維護(hù)被收回人的合法權(quán)益、保證收回正確實(shí)施，法律應(yīng)明確收回的整個(gè)信息予以公開，進(jìn)行內(nèi)部審查和結(jié)果公示，對公開的主體、范圍、方式、時(shí)限、程序及責(zé)任做出具體、可操作的規(guī)定。就立法體例來看，基本法律只對以上需要公開的原則、基本要素等做出規(guī)定即可，具體的實(shí)施細(xì)則可由各地根據(jù)實(shí)際情況依法予以細(xì)化。

需要指出的是，宅基地使用權(quán)收回決定的做出往往依村民自治形成的村規(guī)民約進(jìn)行，因此應(yīng)健全村民自治，作為做出收回決定依據(jù)的村規(guī)民約也應(yīng)嚴(yán)格履行法定公告程序、民主程序，嚴(yán)格貫徹“公平、公正、公開”的原則，從源頭上做出規(guī)范。

四、 宅基地使用權(quán)收回的行政監(jiān)管程序

以上程序規(guī)范主要從集體經(jīng)濟(jì)組織與被收回成員的民事關(guān)系著手。除此之外，公權(quán)力的監(jiān)管也必不可少?！兑庖姟窞榇藢ｉT指出：“縣級政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督?！狈蓪Υ穗m然也有所涉略，即集體報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，但是不夠具體，有待細(xì)化。

(一) 土地行政主管部門的職責(zé)

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得過于強(qiáng)調(diào)行政審批在宅基地使用權(quán)初始取得中的作用，有欠妥當(dāng)，理應(yīng)按他物權(quán)的基本原理予以重構(gòu)。[注]高圣平、劉守英： 《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，載《中國土地科學(xué)》2007年第2期。這一問題在宅基地使用權(quán)收回中也存在，因此應(yīng)當(dāng)弱化行政審批對于宅基地使用權(quán)收回所發(fā)揮的作用，以保障集體作為獨(dú)立民事主體地位不被行政權(quán)所干擾。

土地行政主管部門對宅基地使用權(quán)收回申請應(yīng)堅(jiān)持形式審查原則，只有在例外時(shí)才能進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對村民委員會所報(bào)批的材料的完整性、合法性和真實(shí)性進(jìn)行審核。審查結(jié)果認(rèn)為收回決定的表決滿足法律規(guī)定的比例要求，收回的事由屬于法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回的事由，相關(guān)證明文件齊全、有相應(yīng)的簽章等，就應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回的決定并對原有宅基地使用權(quán)進(jìn)行注銷登記。如果土地登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，就不應(yīng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回申請，而是應(yīng)當(dāng)通知宅基地使用權(quán)收回申請人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式。

(二) 報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的證明材料

經(jīng)過村民會議表決通過宅基地使用權(quán)收回決定的，應(yīng)當(dāng)持收回決定相關(guān)的書面文件和有關(guān)宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件，向縣土地行政主管部門報(bào)批。

宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件是指對被收回的宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的說明及對說明的證明文件。

對于因公共利益收回的，應(yīng)當(dāng)出具村鎮(zhèn)規(guī)劃，被收回宅基地收回之后的用途及審批文件。因公共利益收回的應(yīng)當(dāng)持有收回決定的書面文件包括： 第一，用于證明表決參會人數(shù)合法的證明： 如果是村民大會則應(yīng)有村民總?cè)藬?shù)和參加村民會議的人數(shù)；如果是村民代表大會，則應(yīng)包括： 村戶口數(shù)，及村民代表數(shù)；第二，用于證明符合絕對多數(shù)決的文件： 贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)有蓋有村民委員會公章的收回決定書。

非因公共利益收回的，應(yīng)當(dāng)持有的文件包括收回決定相關(guān)的書面文件，如村民委員會組成人員的贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)包括蓋有村民委員會公章的收回決定書。

五、 宅基地使用權(quán)收回的法律后果

宅基地使用權(quán)收回會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的消滅，[注]宅基地使用權(quán)可因標(biāo)的物滅失、使用權(quán)人拋棄、集體依法收回、國家征收等原因而消滅。參見耿卓： 《論宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動》，載《政治與法律》2012年第5期。理應(yīng)在物權(quán)法或者土地管理法等法律中予以明確。宅基地使用權(quán)因收回而消滅的，還應(yīng)依照《物權(quán)法》第155條的規(guī)定及時(shí)辦理注銷登記。

鑒于宅基地使用權(quán)收回對被收回人的利益影響甚巨，因此必須予以程序控制。已如前述，程序控制的對象可分為兩類： 一類是作為宅基地使用權(quán)收回程序啟動者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者的集體經(jīng)濟(jì)組織，一類是作為宅基地使用權(quán)收回審查者以及登記者角色的政府。對于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜采用村民會議民主表決程序。收回時(shí)集體報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的材料區(qū)分公共利益和非公共利益。土地行政主管部門對宅基地使用權(quán)收回申請實(shí)行形式審查原則，只有在必要時(shí)才應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。除了程序控制，還應(yīng)賦予被收回人相應(yīng)的權(quán)利予以平衡。

(一) 賦予被收回人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利[注]有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以取得宅基地使用權(quán)是否合法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分對待，對于合法取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)有償收回；對于不合法取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)無償收回。參見歐陽安蛟、蔡鋒銘、陳立定： 《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》，載《中國土地科學(xué)》2009年第10期。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)收回制度是指對已經(jīng)合法取得的宅基地使用權(quán)的收回，違法取得的宅基地使用權(quán)不適用宅基地使用權(quán)收回制度，因而宅基地使用權(quán)收回均是針對的合法取得宅基地使用權(quán)，因違反用途和戶口遷移等原因而收回宅基地使用權(quán)的，不存在對宅基地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

根據(jù)《土地管理法》第65條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)由集體因公共利益而收回的，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這一規(guī)定明確了補(bǔ)償?shù)那樾魏脱a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。由于宅基地使用權(quán)收回制度是指對已經(jīng)合法取得的宅基地使用權(quán)的收回，因而宅基地使用權(quán)收回針對的均是合法取得的宅基地使用權(quán)，違法取得的宅基地不適用宅基地使用權(quán)收回制度，自然也不適用補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定。就補(bǔ)償?shù)那樾味?，僅限于集體公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)。就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而言，則為“適當(dāng)補(bǔ)償”，在學(xué)理上即為“合理補(bǔ)償”原則。由于宅基地使用權(quán)收回和集體土地征收具有本質(zhì)上類同性，因此宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償可以借鑒集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，[注]土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般有全額補(bǔ)償模式、公平補(bǔ)償模式和適當(dāng)補(bǔ)償模式。也有學(xué)者從價(jià)格形成方式提出市場價(jià)格基礎(chǔ)上經(jīng)協(xié)商確定的公平價(jià)格、裁定價(jià)格和法定價(jià)格三種標(biāo)準(zhǔn)。參見衡愛民： 《從比較法視角看中國土地征收制度之完善》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2011年第5期。應(yīng)當(dāng)以宅基地使用權(quán)及其上附屬物的市場價(jià)格為基礎(chǔ)，并對搬遷費(fèi)用和臨時(shí)居住費(fèi)用等進(jìn)行補(bǔ)償。鑒于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚未形成，價(jià)格機(jī)制不能完全發(fā)揮作用，因此補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償外還應(yīng)考慮實(shí)物補(bǔ)償。

(二) 被收回人重新申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利

從《物權(quán)法》第154條的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)重新分配的原因只有一種——宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失。不過，從《物權(quán)法》第153條關(guān)于宅基地使用權(quán)取得適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定來看，《物權(quán)法》第154條不宜作為封閉化理解。從宅基地的生存保障特點(diǎn)出發(fā)，即使宅基地使用權(quán)因宅基地使用權(quán)人自身原因而被收回，也不應(yīng)剝奪再次申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利?；蛟S有人認(rèn)為，在因違反宅基地用途而收回宅基地使用權(quán)的情形下，如果賦予被收回人以重新申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利，就會形成事實(shí)上對宅基地使用權(quán)人違法行為的放縱。從理論上看，違反宅基地用途的后果只能是宅基地使用權(quán)喪失，但不能推導(dǎo)出宅基地使用權(quán)申請權(quán)的永久喪失，更不能理解為對其居住保障的剝奪。從宅基地改革進(jìn)程來看，宅基地“三權(quán)分置”的中心在于穩(wěn)定農(nóng)戶的資格權(quán)、保護(hù)并增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在規(guī)定收回的法律后果時(shí)對農(nóng)戶的資格權(quán)予以充分尊重也恰恰體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”政策的基本要求。從實(shí)踐來看，宅基地的稀缺性，使得宅基地使用權(quán)被收回后，被收回人也難以即刻獲得批準(zhǔn)，甚至無從獲批而不得不通過市場交易有償取得存量宅基地。這種代價(jià)也已體現(xiàn)了對其違法行為的懲戒。

六、 結(jié) 論 與 建 議

從我國的現(xiàn)行立法來看，《物權(quán)法》以轉(zhuǎn)介的方式把規(guī)范宅基地使用權(quán)制度的重任基本上委諸土地管理法。而通過大修落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)任務(wù)的部署、保護(hù)宅基地用益物權(quán)并總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐探索的《土地管理法(修正案)》(送審稿)沒有充分重視宅基地使用權(quán)收回制度，自然也缺乏流程控制。理想方案是對宅基地使用權(quán)收回流程的程序性規(guī)范置于土地管理法，實(shí)體法規(guī)范置于未來民法典物權(quán)編。從《土地管理法(修正案)》(送審稿)的具體內(nèi)容來看，上述方案恐難以完全實(shí)施。為此，可在未來民法典物權(quán)編中對收回的流程控制予以規(guī)定：

第X條：“為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地而收回的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民委員會、村民會議、村民代表會議半數(shù)以上通過；對于非因集體公共利益的單方收回，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民會議或者村民代表會議2/3以上表決通過?！?/p>

“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開宅基地使用權(quán)收回的信息?！?/p>

第X+1條：“土地行政主管部門對宅基地使用權(quán)收回申請實(shí)行形式審查，必要時(shí)可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。”

“土地行政主管部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，應(yīng)通知申請人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式?！?/p>

為充分保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，增加一款作為《土地管理法》第65條第3款：

“依照前款第(一)項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地上房屋、附著物的所有人應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償?！?/p>

為切實(shí)保障宅基地使用權(quán)被收回人的居住需求，應(yīng)賦予其再申請權(quán)，增加一款作為《土地管理法》第62條第5款：

“宅基地使用權(quán)人因宅基地被收回的，有權(quán)再申請宅基地?！?/p>