社區(qū)矯正機構(gòu)建設(shè)探析

聶英斌，楊亞飛

（甘肅警察職業(yè)學院，甘肅 蘭州 730299）

一、社區(qū)矯正機構(gòu)的法律依據(jù)

2003年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》和2012年頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)承擔社區(qū)矯正工作，司法所負責具體矯正工作；2012新《刑事訴訟法》規(guī)定社區(qū)矯正機構(gòu)負責社區(qū)矯正工作。[1]黨的十八屆三中、四中全會將制定社區(qū)矯正法作為司法改革的重要任務(wù)；2016年12月頒布的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》規(guī)定國務(wù)院司法行政部門主管全國的社區(qū)矯正工作，縣級以上司法行政部門負責日常管理工作。

二、社區(qū)矯正機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀分析

從社區(qū)矯正的運行實踐中可以看出，目前對社區(qū)矯正機構(gòu)存在定位不清，管理體制不規(guī)范，配備警察可否存爭議等問題，下面對存在的問題及成因進行分析。[2]

（一）定位不清

在法律層面對社區(qū)矯正機構(gòu)的定位模糊不清，尚未做出明確的規(guī)定。[3]社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰，故其應(yīng)由具有執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)和人員來實施，但《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定司法行政機關(guān)主管社區(qū)矯正工作。而司法行政機關(guān)是協(xié)助政府日常工作，提供法律服務(wù)的行政機構(gòu)，不具有執(zhí)法性，所屬工作人員不屬于刑法意義上的司法工作者，[4]所以，由司法行政機關(guān)和司法行政人員負責社區(qū)矯正工作不符合社區(qū)矯正的司法屬性。然而，在實踐中，司法行政職能不斷地擴大，司法行政機構(gòu)實際承擔著“指導(dǎo)管理，組織實施”社區(qū)矯正工作的職責，司法所承擔的社會職能也逐漸地增多，[5]這樣就導(dǎo)致社區(qū)矯正機構(gòu)定位不清、模棱兩可，不利于社區(qū)矯正工作的順利開展。

（二）管理體制不規(guī)范

目前，我國社區(qū)矯正工作采用“雙主體、多層次”的行政管理體制。“雙主體”是指公安機關(guān)和司法行政機關(guān)共同參與社區(qū)矯正工作，在具體實施的過程中相互配合，相互監(jiān)督。這種管理模式旨在讓兩個職能不同的部門共同管理，以便整合優(yōu)勢資源，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進社區(qū)矯正工作的順利開展。但隨著社區(qū)矯正工作的逐漸深入，這種管理體制的弊端不斷顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在權(quán)責分離，分工不清，加大工作量，降低了工作效率。

1.權(quán)責分離，分工不清?！半p主體”模式造成兩個部門之間統(tǒng)屬不清、職責不明、互相推諉，容易形成“真空地帶”，容易出現(xiàn)脫管、漏管現(xiàn)象。兩個部門共同配合，相互監(jiān)督，在一定程度上能減少不公正案件數(shù)量，但目前社區(qū)矯正工作人員少，而社區(qū)矯正者不斷增多，不利于社區(qū)矯正工作的開展和提高工作效率。

2.加大工作量，降低工作效率。“雙主體、多層次”的管理體制將會產(chǎn)生許多重復(fù)性的勞動，使得基層社區(qū)矯正工作部門工作任務(wù)更加繁重。增加社區(qū)矯正者的負擔，容易使其因為繁瑣的矯正程序和重復(fù)性的工作而有抵觸情緒，進而產(chǎn)生對抗心理，降低了矯正工作質(zhì)量與效率，不利于社區(qū)矯正工作長期高效發(fā)展。

（三）警察配備可否存爭議

目前，公安機關(guān)的工作任務(wù)繁重，無力再抽調(diào)警力來專門執(zhí)行社區(qū)矯正工作。一方面在社區(qū)矯正工作中，社區(qū)矯正服刑人員對警察產(chǎn)生強烈的排斥感，不利于社區(qū)矯正工作的開展。另一方面社區(qū)矯正作為一種刑罰涉及限制社區(qū)矯正者的人身自由、財產(chǎn)、隱私權(quán)、刑罰權(quán)等，社區(qū)矯正者多數(shù)是違法犯罪人員，警察對其執(zhí)行刑罰和管理理所當然；另外，警察本身具有強大的威懾力，有利于對社區(qū)矯正人員的管束和社區(qū)矯正工作的開展。所以，社區(qū)矯正機構(gòu)是否配備警察備受爭議。

三、社區(qū)矯正機構(gòu)正規(guī)化建設(shè)

從健全社區(qū)矯正機構(gòu)、強化社區(qū)矯正機構(gòu)人員配置、完善社區(qū)矯正機構(gòu)的檢察監(jiān)督機制、加強社區(qū)矯正信息化建設(shè)四個方面促進社區(qū)矯正機構(gòu)正規(guī)化。

（一）健全社區(qū)矯正機構(gòu)

美國，社區(qū)矯正實行兩級垂直的領(lǐng)導(dǎo)管理模式，聯(lián)邦法務(wù)部下設(shè)監(jiān)獄局，主管社區(qū)矯正工作；法國，在司法部專設(shè)考察監(jiān)督委員會作為社區(qū)矯正機構(gòu)；英國，由非政府組織負責；日本，在法務(wù)省內(nèi)設(shè)矯正局和保護局，保護局負責社區(qū)矯正工作；加拿大，社區(qū)矯正工作由社區(qū)矯正局負責；我國香港由社會福利署負責，澳門由法務(wù)局下設(shè)的社會重返廳負責。[6][7]

2012年新《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正實施辦法》、2013年司法部審議通過的《中華人民共和國社區(qū)矯正法（草案送審稿）》、2017年《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》等規(guī)定：社區(qū)矯正機構(gòu)負責我國的社區(qū)矯正工作，司法機關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄、社區(qū)基層組織等分工負責、協(xié)調(diào)配合。但是從社區(qū)矯正在全國全面實行以來的實踐表明，聯(lián)合式執(zhí)法模式不適合我國的國情。目前，我國已經(jīng)建立了由司法部直屬領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)矯正局，專門負責全國的社區(qū)矯正工作，各級司法行政機關(guān)內(nèi)設(shè)對應(yīng)的社區(qū)矯正管理分局（處室）專門負責本轄區(qū)的社區(qū)矯正工作的具體實施。

從中央到地方各級司法部、局、所增設(shè)專門的社區(qū)矯正管理機構(gòu)，這樣不僅能利用現(xiàn)有的資源，也能利用現(xiàn)有的司法行政機關(guān)級別，方便統(tǒng)一管理。在司法部下設(shè)社區(qū)矯正管理總局，組織管理全國的社區(qū)矯正管理工作，并負責有關(guān)社區(qū)矯正法律和政策研究。這一級不專設(shè)警察崗位，因為這一級不負責對社區(qū)矯正人員進行矯治。在省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級司法部門設(shè)立社區(qū)矯正機構(gòu)專門負責社區(qū)矯正工作。

設(shè)立專門的社區(qū)矯正機構(gòu)能有效避免“雙主體”模式中存在的權(quán)責分離、權(quán)責不明、相互推諉扯皮等問題，節(jié)約成本、提高工作效率。又能根據(jù)自身的需求招聘各種人才，這樣在一定的程度上能緩解人員數(shù)量不足，業(yè)務(wù)能力不強等問題，有助于提高工作效率和質(zhì)量。社區(qū)矯正管理局與監(jiān)獄管理局均由司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于監(jiān)獄矯正與社區(qū)矯正相銜接，同時也有助于實現(xiàn)兩個職能部門之間優(yōu)勢互補和信息資源共享。

（二）強化社區(qū)矯正機構(gòu)人員配置

吳宗憲教授認為在社區(qū)矯正機構(gòu)配備一定數(shù)量的人民警察，不僅符合中國社區(qū)矯正工作的實際情況，還能使其職責與職權(quán)相匹配，維護刑罰執(zhí)行的嚴肅性。[8]在司法實踐中，人民警察參與社區(qū)矯正主要有兩種模式：一是抽調(diào)司法行政系統(tǒng)的人民警察到縣（市、區(qū)）司法行政機關(guān)從事社區(qū)矯正工作模式；二是成立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，直接授予警銜模式。[9]陳衛(wèi)東教授則認為讓監(jiān)獄中的人民警察參與社區(qū)矯正工作，而不是在社區(qū)矯正機構(gòu)中設(shè)置專門的人民警察?，F(xiàn)有的社區(qū)矯正機構(gòu)無專門的警察序列，但在實際的工作中又需要警察參與進來，隨著社區(qū)矯正人員的增多，由于監(jiān)獄警察的警力相對比較充足，因此，可以通過協(xié)調(diào)讓監(jiān)獄警察參與到社區(qū)矯正。這樣既能避免是否設(shè)置專職社區(qū)矯正警察的爭議，還能在制度上延續(xù)監(jiān)獄矯正和社區(qū)矯正的關(guān)聯(lián)性，充分利用各自優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源。

筆者不贊成在社區(qū)矯正機構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，一方面，從適用社區(qū)矯正的刑罰種類來看，適用社區(qū)矯正的是罪行輕微，主觀惡性不大，危險系數(shù)不高，對社會的危害程度不高的罪犯，將其放在社區(qū)中執(zhí)行，融入社會，從而起到良好的改造效果。另一方面，設(shè)置社區(qū)矯正刑罰的初衷是有利于罪犯的改造，施行人性化的刑罰機制，同時也是社區(qū)矯正“去警察化”的一種國際發(fā)展趨勢。[10]社區(qū)矯正工作人員可以通過制定內(nèi)部制度達到對矯正者的管理，另外，社區(qū)矯正機構(gòu)中工作人員具有國家公務(wù)員的身份，在對社區(qū)矯正者矯治的過程中，如其不服從管理，對社區(qū)矯正機構(gòu)中的管理人員造成傷害的，同樣也可以以妨害公務(wù)罪及刑法中的其他罪名對其起訴；發(fā)生其他類型犯罪的則可以通過同公安機關(guān)形成的良好合作機制解決。

（三）完善社區(qū)矯正機構(gòu)的檢察監(jiān)督機制

由于相關(guān)配套法律法規(guī)不完善，檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)及其他相關(guān)職能部門之間缺少監(jiān)察監(jiān)督合作機制，應(yīng)加強聯(lián)動合作監(jiān)察機制，優(yōu)化監(jiān)督檢查效用。筆者建議應(yīng)從以下幾個方面完善檢查監(jiān)督機制：首先，完善相關(guān)配套的檢查監(jiān)督法律法規(guī)。通過立法規(guī)范檢察機關(guān)對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督監(jiān)察職權(quán)等方面的內(nèi)容，保證檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督有法可依。[11]其次，增強檢察監(jiān)督的實效性，使檢察機關(guān)的檢查監(jiān)督工作能夠符合具體實際，探索出適合我國社區(qū)矯正工作的檢察監(jiān)督方式。最后，應(yīng)整合監(jiān)察、系統(tǒng)內(nèi)紀檢、法制等檢查監(jiān)督部門力量，加強檢察機關(guān)與相關(guān)職能部門的合作，建立健全各部門之間的聯(lián)動檢查監(jiān)督合作機制。

（四）加強社區(qū)矯正信息化建設(shè)

《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，對社區(qū)矯正者有針對性地采取實地檢查、信息化核查、通訊聯(lián)絡(luò)等措施，及時地掌握社區(qū)矯正人員的狀況?！渡鐓^(qū)矯正法》（草案）規(guī)定：根據(jù)國務(wù)院司法行政部門的規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以針對符合條件的社區(qū)矯正人員進行電子定位。[12]《社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》和《社區(qū)矯正人員定位系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》等規(guī)章制度的頒布有利于全國社區(qū)矯正信息資源的共享和交流，為社區(qū)矯正信息化建設(shè)在法律上提供保障。社區(qū)矯正管理信息化建設(shè)，能有效緩解人力不足造成的困難。

社區(qū)矯正管理信息化建設(shè)應(yīng)充分利用社區(qū)矯正工作信息管理平臺、電子監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)巡查等技術(shù)手段，提升科技運用水平。目前社區(qū)矯正信息系統(tǒng)包括管理信息系統(tǒng)和人員定位系統(tǒng)。管理信息系統(tǒng)包括矯正過程中的12種流程和執(zhí)法文書及定位功能等；人員定位系統(tǒng)主要包括人員定位監(jiān)管、歷史軌跡回放和越界報警功能。社區(qū)矯正領(lǐng)域中的電子監(jiān)控，也稱為電子定位技術(shù)，具有通用性、嚴密性、廣普性等特點。[13]電子監(jiān)控主要包括連續(xù)信號技術(shù)、程序接觸技術(shù)、混合技術(shù)、便攜式電話技術(shù)、連續(xù)信號發(fā)射器技術(shù)、全球定位技術(shù)。[14]截止2017年3月底，全國大多數(shù)省份已經(jīng)建成省級社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)，全國實行手機定位、電子腕帶等管控措施的社區(qū)矯正人員總計51.9萬名，占在冊社區(qū)人員的75.3%。

社區(qū)矯正信息化建設(shè)能使社區(qū)矯正者避免監(jiān)所犯因性交叉感染，有助于社區(qū)矯正人員快速融入社區(qū)；同時法官在定罪量刑時可以有更多的選擇性；有利于實現(xiàn)社區(qū)矯正信息共享，降低成本，減輕社區(qū)矯正人員工作壓力，提高工作效率。

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