多元模式下基層圖書館服務(wù)效能分析研究

熊軍

摘 要 論文以深圳市寶安區(qū)公共圖書館服務(wù)體系的總分館建設(shè)與運營為例，對采用不同運營與管理模式的基層圖書館的服務(wù)效能差異進行對比分析，探討了“十三五”時期公共圖書館總分館的建設(shè)與發(fā)展路徑，提出要從需求側(cè)發(fā)力培育新用戶群體，從供給側(cè)入手改善總分館架構(gòu)，從而實現(xiàn)提升服務(wù)效能的思路。

關(guān)鍵詞 總分館 基層圖書館 圖書館服務(wù)效能

分類號 G258.22

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.03.012

Abstract Taking the construction and operation of the service system of the public libraries in Baoan District of Shenzhen as an example， this paper compares and analyzes the differences of the service efficiency of the grass-root libraries with different kinds of operation and management modes. It discusses the development and construction of the main-branch library system in 13th five-year period， and puts forward the strategy of cultivating new users from the demand side and improving the structure of the main-branch library system from the supply side， so as to improve the service efficiency.

Keywords Main-branch library. Grass-root library. Library service efficiency.

近年來，隨著總分館制的推行，公共圖書館面臨著發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存的局面。實行區(qū)域一體化的規(guī)范性服務(wù)，最大限度地實現(xiàn)資源整合與共享，能有效解決服務(wù)普遍均等與公共資源不足之間的矛盾；但與此同時，傳統(tǒng)公共圖書館管理模式中的組織結(jié)構(gòu)、運行管理、服務(wù)能力、技術(shù)手段等方面尚不足以適應(yīng)總分館模式的發(fā)展需要[1]。隨著設(shè)施、資源、保障等硬件條件的改善，服務(wù)效能問題成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的突出問題[2]。

本文以深圳市寶安區(qū)公共圖書館服務(wù)體系的總分館建設(shè)與運營為例，對采用不同運營與管理模式的基層圖書館產(chǎn)生的服務(wù)效能差異進行對比分析，就“十三五”時期公共圖書館總分館的建設(shè)與發(fā)展路徑、服務(wù)效能提升進行探討。

1 建設(shè)歷程與運營現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)歷程

寶安區(qū)大規(guī)模建設(shè)基層圖書館始于上世紀90年代的“百村書庫”工程，由政府出資建設(shè)了上百個村級圖書館，為后續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。2003年深圳市圖書館之城建設(shè)啟動，2004年起寶安區(qū)內(nèi)使用統(tǒng)一技術(shù)平臺，統(tǒng)一讀者證，使基層館業(yè)務(wù)管理實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)集群化和服務(wù)規(guī)范化。2006年起探索建設(shè)流動圖書館，并在此基礎(chǔ)上從2008年起開展勞務(wù)工直屬分館建設(shè)。隨著2012年30家社區(qū)閱讀中心建成，并納入深圳市圖書館之城統(tǒng)一服務(wù)平臺，寶安區(qū)公共圖書館總分館體系在不斷探索中逐步形成。

在寶安區(qū)的總分館體系中，區(qū)館為總館，各街道的直屬分館和街道館為分館，基層的社區(qū)閱讀中心為服務(wù)點。截至2016年底，全區(qū)已有總分館體系成員館44個，其中1個區(qū)級館、7個直屬分館、5個街道館和31個社區(qū)閱讀中心已全部納入財政支持，此外還有53個社區(qū)圖書館未納入統(tǒng)一平臺，運營經(jīng)費由各社區(qū)自行解決。

1.2 多元化運營模式

由于建設(shè)時期、建設(shè)規(guī)模與建設(shè)過程的差異，現(xiàn)有基層館呈現(xiàn)出多元化的辦館模式，在實際運營中主要有以下四種形式。

（1） 統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一服務(wù)。目前，區(qū)館的直屬分館主要采用這種建設(shè)和運營模式。由區(qū)政府投資并委托區(qū)館作為建設(shè)主體，區(qū)館與工業(yè)園區(qū)、大型企業(yè)或政府物業(yè)管理公司等單位進行合作，由合作方免費或以較低的租金提供服務(wù)場地，建成后的直屬分館交由區(qū)館直接運營，統(tǒng)一資源配置、技術(shù)平臺、人員管理和服務(wù)規(guī)范，人、財、物等經(jīng)費全部納入?yún)^(qū)財政預(yù)算。

（2） 統(tǒng)一建設(shè)，屬地管理，統(tǒng)一編目，統(tǒng)一服務(wù)。寶安區(qū)現(xiàn)有的5個街道圖書館即屬于這種模式，由政府投資建設(shè)，建成后由屬地街道文體中心直接管理，各街道提供人、財、物等經(jīng)費預(yù)算，區(qū)館提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并統(tǒng)一配送圖書。

（3） 集中建設(shè)，財政統(tǒng)籌，屬地管理，統(tǒng)一服務(wù)。2012年，由區(qū)政府投資，區(qū)館完成了30家社區(qū)閱讀中心的建設(shè)，建成后的社區(qū)閱讀中心交由屬地各街道統(tǒng)一管理，運營經(jīng)費由區(qū)財政每年直接撥付到街道，區(qū)館負責(zé)文獻資源的統(tǒng)一配置、業(yè)務(wù)監(jiān)管和運營績效考核。

（4） 自主建設(shè)，屬地管理，經(jīng)費自籌，自主服務(wù)。除了44個總分館體系成員館外，其他的社區(qū)圖書館均屬于這種建設(shè)模式。由政府或社區(qū)股份公司投資建設(shè)，建成后由所屬社區(qū)進行管理，日常經(jīng)費由社區(qū)自行解決。

2 不同運營管理模式服務(wù)效能對比分析

上述四種運營管理模式，由于辦館方式不同，各自服務(wù)效能也有所差異，尤其是未納入統(tǒng)一平臺管理的53家自主式社區(qū)圖書館，存在經(jīng)費保障不足，專業(yè)培訓(xùn)不夠，服務(wù)不規(guī)范等問題，難以量化分析。故本文只對已納入總分館體系的成員館進行比較，通過對比分析各館的服務(wù)數(shù)據(jù)，客觀地考察其服務(wù)效能，為今后逐步理順總分館體系的各個環(huán)節(jié)提供參考。

從表1可以看出，三種模式的基層館中，館均面積最大的是街道館，館均經(jīng)費投入最多的也是街道館，但單位面積年接待人次最多和圖書流通率最高的卻是直屬分館，館均接待成本最低的也是直屬分館。

各街道圖書館因從屬于街道文體中心管理，沒有自主的人員與經(jīng)費管理權(quán)限，開放服務(wù)受文體中心其它文化活動影響較大，區(qū)圖書館僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，無業(yè)務(wù)考核權(quán)限，服務(wù)效能相對較差。再看社區(qū)閱讀中心目前的管理模式，區(qū)財政統(tǒng)一撥付了經(jīng)費，采用屬地管理，人員由街道或社區(qū)派出，日常服務(wù)主要由社區(qū)負責(zé)、街道管理，加入了全市統(tǒng)一服務(wù)平臺，區(qū)圖書館進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與考核，但對社區(qū)閱讀中心的日常管理無法直接介入，這種復(fù)雜的管理模式，客觀上導(dǎo)致社區(qū)閱讀中心服務(wù)效能雖比街道館好些，但因多頭管理運作機制不暢，人員與服務(wù)管理不到位，缺乏相應(yīng)的激勵機制，相當(dāng)一部分社區(qū)閱讀中心服務(wù)效益也是不佳。

直屬分館由于采用人、財、物統(tǒng)一管理的模式，最大限度地節(jié)省了人力資源，而垂直管理減少了中間環(huán)節(jié)，管理更為高效，讀者服務(wù)規(guī)范化，讀者活動聯(lián)動、資源共享，垂直管理的模式實現(xiàn)了效益最大化。

3 當(dāng)前影響基層館服務(wù)效能的主要因素

縱觀國內(nèi)目前推行的總分館模式，寶安區(qū)的做法具有一定代表性，是緊密與松散相結(jié)合的模式，既有垂直管理的直屬分館，又有業(yè)務(wù)指導(dǎo)與統(tǒng)一服務(wù)的街道館與社區(qū)閱讀中心，這也是在尚未打破行政層級與屬地管理，未實現(xiàn)一級財政統(tǒng)一管養(yǎng)情況下的無奈之舉[3]。當(dāng)前，寶安區(qū)總分館制運營主要存在以下問題。

3.1 頂層制度設(shè)計不完善

《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》自 1997年10月1日起施行，至今已近20年，難以適應(yīng)新時期公共圖書館發(fā)展要求，亟需修訂；市、區(qū)公共圖書館體系建設(shè)沒有與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)可依。制定或修訂相關(guān)的法律法規(guī)或管理辦法，可以從制度上保障和推進總分館體系的建設(shè)與完善，從而解決覆蓋面不廣、布局不合理，服務(wù)保障水平不高，總體投入不足，基層公共圖書館發(fā)展不均衡，現(xiàn)行管理體制運行績效較低，資源未能充分共享等問題。

3.2 總分館體系架構(gòu)不健全

由于行政條塊分割與財政體制的限制，區(qū)圖書館無法從人、財、物方面對轄區(qū)內(nèi)的街道館和社區(qū)閱讀中心實行統(tǒng)一管理，街道也無法對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)圖書館實行統(tǒng)一管理，這從根本上限制了總分館體系的推進落實。區(qū)館和基層館之間總分館運營協(xié)調(diào)機制尚不健全，屬地管理的基層館服務(wù)效能比不上直屬分館。

3.3 經(jīng)費投入與保障不足

實踐證明，政府如果只單純承擔(dān)基層圖書館建設(shè)的責(zé)任而不承擔(dān)后續(xù)運營管養(yǎng)的責(zé)任，基層館將難以為繼。目前，寶安區(qū)的直屬分館、街道館和社區(qū)閱讀中心雖已納入財政管養(yǎng)，但每個社區(qū)閱讀中心每年11萬元的運營經(jīng)費當(dāng)中，用作人員工資的只有3.25萬元（根據(jù)《關(guān)于下達寶安區(qū)30家社區(qū)閱讀中心2013年運營經(jīng)費的通知》 （深寶文發(fā)〔2013〕40號）規(guī)定），還不夠支付1名專職管理員1年的工資，其余不足部分仍需街道或社區(qū)補貼。而其他沒有納入財政管養(yǎng)的社區(qū)館更是面臨經(jīng)費短缺，無錢購買新書的狀況。

此外，經(jīng)費投入對館舍場地的保障也至關(guān)重要。在合作建館的過程中，大多數(shù)基層館合作模式都是要求合作方免費提供辦館場地，而在城市經(jīng)濟高速發(fā)展，建設(shè)用地寸土寸金的情況下，一旦合作方出于自身發(fā)展考慮想改變場地用途，則該基層館將被迫搬遷或關(guān)閉，周邊讀者的閱讀權(quán)益將受到損害。近年來，類似情況在合作建館過程中屢次出現(xiàn)，終止合作的既有企業(yè)也有社區(qū)工作站。

3.4 人員隊伍不穩(wěn)，專業(yè)化程度不高

當(dāng)前基層圖書館專業(yè)技術(shù)人員配備嚴重不足，工作人員來源比較復(fù)雜，入職沒有門檻，工資待遇低，學(xué)歷普遍不高，隊伍不穩(wěn)定，直接影響服務(wù)效能。區(qū)圖書館在對基層館工作人員的考核監(jiān)管上缺少應(yīng)有的權(quán)限，雖然每年組織培訓(xùn)與績效評估，但由于人員流動頻繁，監(jiān)督考核也缺乏有力的獎懲機制，難免流于形式。

3.5 閱讀形態(tài)改變帶來的沖擊

隨著網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)閱讀、數(shù)字閱讀、移動閱讀的興起，對圖書館傳統(tǒng)閱讀服務(wù)造成極大影響，很多基層圖書館因工作人員素質(zhì)、經(jīng)費、環(huán)境等因素的局限或影響，無法開展相關(guān)新型閱讀服務(wù)，必然會削弱對年輕讀者群體的吸引力，造成讀者流失，這也很大程度影響到服務(wù)效能。

4 “十三五”時期總分館體系服務(wù)效能提升的思考與展望

2016年，《公共文化服務(wù)保障法》正式出臺，將群眾文化權(quán)益的保障以法律的形式確定下來[4]；2017年，《中華人民共和國公共圖書館法》頒布，并將于2018年1月1日起實行，推動了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。這些法律為各級政府推進現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了依據(jù)，也為維護人民群眾的基本文化權(quán)益提供了保障。有了這些法律的保駕護航，基層圖書館的建設(shè)與服務(wù)將實現(xiàn)標(biāo)準化、均等化、專業(yè)化的跨越式發(fā)展。因此，總分館制建設(shè)和運營也應(yīng)隨之進行及時的策略調(diào)整。

4.1 從需求側(cè)發(fā)力培育新用戶群體

4.1.1 大力發(fā)展未成年人讀者

隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，閱讀形態(tài)的改變，以及各種閱讀服務(wù)機構(gòu)的沖擊，近年來到圖書館的讀者數(shù)量出現(xiàn)下降趨勢。因此，完善總分館體系的服務(wù)，要從需求側(cè)發(fā)力，努力培養(yǎng)新的圖書館用戶群體。2016年頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例》，把每年的4月23日定為深圳未成年人讀書日，在未成年人中大力開展閱讀推廣活動，從而為提高全民整體文化素質(zhì)產(chǎn)生積極的影響。因此，總分館體系各成員館更應(yīng)充分利用各館資源和貼近基層的優(yōu)勢，與社區(qū)舉辦的“四點半學(xué)校”相結(jié)合，在中小學(xué)大力推廣“勵讀計劃”，針對未成年人辦理免押金的勵讀證，把更多的未成年人吸引到圖書館來。

4.1.2 運用先進技術(shù)實現(xiàn)服務(wù)升級

基層圖書館在建設(shè)與開展服務(wù)的過程中應(yīng)緊跟時代節(jié)奏，運用先進技術(shù)開展全民閱讀推廣。除了提供傳統(tǒng)的紙質(zhì)圖書借閱等服務(wù)外，還應(yīng)大力推廣移動閱讀，開展形式多樣的小型讀者活動，通過各種現(xiàn)代設(shè)備為讀者提供不同介質(zhì)資源的閱讀體驗，并提供便捷的通借通還服務(wù)，把基層圖書館打造成社區(qū)信息交流中心、閱讀學(xué)習(xí)中心與休閑娛樂中心。

4.1.3 引入社會力量參與圖書館管理和服務(wù)

社會力量對于公共圖書館的建設(shè)與發(fā)展是一種有益的補充，通過與社會各界的廣泛合作，可以提高圖書館員的管理與服務(wù)水平，宣傳圖書館服務(wù)，提高社會力量的知名度，達到合作雙贏的效果。目前，寶安區(qū)圖書館已建立理事會，有來自不同行業(yè)的代表加入到理事會，為圖書館的決策獻計獻策，有效提高了圖書館的管理水平。還成立了文化義工隊伍，總分館體系成員館中也有很多館與所在轄區(qū)的義工組織有密切合作，義工服務(wù)已經(jīng)參與到寶安區(qū)各級圖書館公益服務(wù)當(dāng)中，甚至很多基層館的開放也有賴于文化義工的支持和協(xié)助。

4.2 從供給側(cè)入手改善總分館架構(gòu)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指從供給側(cè)入手，針對結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革[5]。寶安區(qū)的總分館制經(jīng)過多年實踐探索，目前已進入深水區(qū)和攻堅階段，亟需破解深層次的矛盾和問題。隨著“十三五”時期的到來，改善運營架構(gòu)，制定相應(yīng)的政策，以此保障全區(qū)總分館體系健康持續(xù)發(fā)展。

4.2.1 加強頂層設(shè)計，確立一體化發(fā)展策略

立“良法”為謀“善治”申民權(quán)[6]。通過完善頂層設(shè)計，制定相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、管理辦法和實施方案，可以從制度上保障和推進總分館體系的建設(shè)與完善。因此，“十三五”期間，要促請區(qū)政府出臺《公共圖書館管理辦法》，確立寶安區(qū)公共圖書館服務(wù)體系的地位、體系結(jié)構(gòu)，從而保障全區(qū)公共圖書館的財政投入與人員配備[7]。明確基層圖書館建設(shè)和管理的主體，制定完善的財政、場地、人員與資源等系列配套保障措施，厘清區(qū)、街道、社區(qū)三級相關(guān)部門在基層圖書館建設(shè)與管理中各自承擔(dān)的責(zé)任。

要明確責(zé)任機制和完善基層圖書館保障機制，今后不能只重建設(shè)，輕管理。健全財政保障機制，按照建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準，落實總分館建設(shè)與運營所必需的各項經(jīng)費，并保持圖書館事業(yè)經(jīng)費投入與政府財政支出同步增長。建立完善的服務(wù)效能評估制度，設(shè)立或聘請專業(yè)的評估組織、制定評估標(biāo)準、建立統(tǒng)計體系、定期評估考核及制定獎懲措施制度等。評估考核包括： 確定評估內(nèi)容范疇、評估措施與頻次、評估的后續(xù)發(fā)展及改進措施等[8]。

4.2.2 強化中間層管理，穩(wěn)固總分館體系架構(gòu)

寶安區(qū)的總分館制在現(xiàn)階段想要繼續(xù)推進，難點之一在于以街道圖書館為代表的中間層尚未實行垂直管理，未真正做大做強，無法在體系中發(fā)揮承上啟下的作用，輻射與影響不了周邊的基層圖書館。因此，現(xiàn)階段首要任務(wù)應(yīng)該是在街道館轉(zhuǎn)變管理權(quán)屬方面尋求突破口，逐步把街道館轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)館的直屬分館，由區(qū)財政統(tǒng)一向區(qū)館撥付運營經(jīng)費，區(qū)館可采用勞務(wù)派遣的方式解決工作人員問題。通過實行街道館管理權(quán)的上移，使總分館架構(gòu)中的中間層得到強化和穩(wěn)固，既有利于總分館制的進一步落實，也為將來有條件實行全區(qū)人、財、物垂直管理的緊密型總分館制打下堅實的基礎(chǔ)。

4.2.3 制定保障措施，確保場地使用

隨著深圳城市發(fā)展和配套的日益完善，地產(chǎn)物業(yè)價格不斷提高，客觀上為合作建館中的場地保障帶來新的問題。因此，今后在新建基層館的選址上要充分考慮場地使用的后續(xù)保障。按照《深圳市關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》 的相關(guān)規(guī)定，在街道建設(shè)的綜合性文體中心和在社區(qū)建設(shè)的綜合性社區(qū)文化服務(wù)中心中，都應(yīng)對圖書館服務(wù)的場所提供必要保障。區(qū)圖書館與企業(yè)、工業(yè)園區(qū)合作建設(shè)的基層館，則通過簽訂場地使用協(xié)議或由財政提供預(yù)算繳納場地租金的方式，確保館舍場地的持續(xù)使用。此外，應(yīng)該充分利用大型住宅片區(qū)、工業(yè)園區(qū)和城市更新項目中的政府公配物業(yè)來規(guī)劃建設(shè)基層圖書館。

4.2.4 盤活底層，建立社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心

作為總分館體系的底層，圖書館基層服務(wù)點的建設(shè)與合作模式可以采用多種形式，充分挖掘和利用各種社會資源，走多元化發(fā)展道路。逐步把圖書館服務(wù)與社區(qū)黨群文化活動、計生、法律與科技等知識普及、四點半學(xué)校等其他文化服務(wù)進行有機結(jié)合，以館舍作為陣地，以圖書報刊借閱等常規(guī)服務(wù)為基礎(chǔ)，開展形式多樣的公共文化服務(wù)、科普活動、閱讀推廣等活動服務(wù)周邊居民，把社區(qū)圖書館打造成為整合黨群、計生、普法、科普等知識服務(wù)為一體的社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心。實現(xiàn)社區(qū)圖書館的定位從場所到服務(wù)陣地，從閱讀服務(wù)空間到市民學(xué)習(xí)交流平臺的轉(zhuǎn)變。

5 結(jié)語

建立全面覆蓋、區(qū)域一體化、規(guī)范化的公共圖書館服務(wù)體系，保障人民群眾基本文化權(quán)益，提升公共圖書館的服務(wù)效能，是公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)，服務(wù)體系的構(gòu)建可以提升服務(wù)效能，提升服務(wù)效能又支撐和加速服務(wù)體系的建設(shè)[9]。在當(dāng)前社會重大發(fā)展轉(zhuǎn)型期，各級公共圖書館要正確應(yīng)對面臨的機遇與挑戰(zhàn)，特別是基層圖書館必須開始審視自己服務(wù)效能情況，綜合分析影響服務(wù)效能的各種因素，探索提升服務(wù)效能的辦法和途徑，在推進自身發(fā)展，完善公共圖書館服務(wù)體系的同時，更好地服務(wù)社會。

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熊 軍 深圳市寶安區(qū)圖書館副館長、副研究館員。 廣東深圳，518133。

（收稿日期：2017-04-13 編校：曹曉文）