新環(huán)保法實施中環(huán)境報告制度的困境與突破

冷 羅 生

(北京師范大學 法學院, 北京 100875)

為強化各級政府的行政職責及人大對政府落實環(huán)境保護的監(jiān)督作用,2015年實施的環(huán)保法(以下稱之為“新環(huán)保法”)第二十七條明確規(guī)定了“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況”,首次以法律條文的形式明確規(guī)定了政府應(yīng)當每年向人大履行環(huán)境報告的義務(wù)。新環(huán)保法實施至今已逾三年,縣級以上人民政府是否依法按年度向同級人大或其常委會報告本地區(qū)環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況(以下稱之為“環(huán)境報告制度”)?本文試圖從各級人大常委會、各級人民政府的官方傳媒資料中收集、整理環(huán)境報告制度落實情況,發(fā)現(xiàn)一些普遍性的問題,提出一些合理化建議,以便相關(guān)部門采取措施加以克服,保障環(huán)境報告制度的有效運行。

一、 環(huán)境報告制度落實的現(xiàn)狀

新環(huán)保法自2015年1月1日開始實施,按照環(huán)境報告制度的相關(guān)要求,縣級以上人民政府向同級人大及其人大常委會履行環(huán)境報告制度的次數(shù)應(yīng)該有兩次。

1. 2016年環(huán)境報告制度落實的現(xiàn)狀

2016年4月,國務(wù)院總理李克強委托原環(huán)保部部長陳吉寧代表國務(wù)院向全國人大常委會作了2015年度的環(huán)境報告,全國人大常委會在2016年開展的環(huán)境保護法執(zhí)法檢查中對環(huán)境報告制度落實情況也作為一項重要內(nèi)容進行了執(zhí)法檢查。

2015年11月,廣西壯族自治區(qū)政府率先向區(qū)人大常委會作了環(huán)境報告。2016年1月,江西省政府向省十二屆人大五次會議作了2015年度環(huán)境報告。寧夏回族自治區(qū)人大常委會對全區(qū)貫徹實施新環(huán)保法和自治區(qū)環(huán)境保護條例進行了執(zhí)法檢查,并開展了環(huán)境保護工作專題詢問。湖南省政府向省人大常委會作了2015年度環(huán)境報告,省人大環(huán)資委還開展了環(huán)境保護工作的專題調(diào)研。截至2016年12月底,河北、遼寧、山西、江蘇、吉林、江西、湖南、河南、湖北、廣西、重慶、云南、甘肅、寧夏、山東、海南、貴州、西藏共18個省自治區(qū)直轄市人大常委會依法聽取和審議了省級政府的環(huán)境報告。其中,湖北省政府向同級人大常委會作了書面環(huán)境報告。北京、天津、上海、黑龍江、陜西、福建、浙江、安徽、四川、青海、廣東、內(nèi)蒙古、新疆等13個省自治區(qū)直轄市政府,未按照新環(huán)保法規(guī)定,向同級人大或其常委會作環(huán)境報告[1]。

據(jù)不完全統(tǒng)計,只有武漢、貴陽和銀川三個市級政府向同級人大或其常委會作了環(huán)境報告[2]?？h級政府向同級人大常委會作環(huán)境報告的微乎其微。

2. 2017年環(huán)境報告制度落實的現(xiàn)狀

2017年,國務(wù)院及其部委共計三次向全國人大及其常委會報告了環(huán)保工作情況:李克強總理代表國務(wù)院所作的《政府工作報告》中含有2016年環(huán)境保護工作的簡要概括和2017年環(huán)境保護工作的重點任務(wù);原環(huán)境保護部部長受國務(wù)院委托向全國人大常委會作了環(huán)境報告;農(nóng)業(yè)部部長受國務(wù)院委托向全國人大常委會作了草原生態(tài)環(huán)境保護工作情況的專項報告。真正意義上的環(huán)境報告應(yīng)該是原環(huán)境保護部部長向全國人大常委會所作的報告,其匯報模式是在第二年度對前一年度環(huán)保工作情況進行的匯報。

全國31個省自治區(qū)直轄市政府(港澳臺除外)都向同級人大常委會作了上年度或當年度的環(huán)境報告。福建、山東不僅作了2016年度環(huán)境報告,而且還作了2017年度環(huán)境報告。江西、湖北、湖南等17省自治區(qū)直轄市也作了2016年度環(huán)境報告,貴州、上海、廣西等6省自治區(qū)直轄市作了2017年度環(huán)境報告。黑龍江、天津、四川、甘肅、青海等省直轄市政府向同級人大常委會報告的信息不全,只收集到了陜西省政府相關(guān)職能部門接受人大常委會對全省2016年度環(huán)境報告進行專題詢問的信息。

全國338個地市級政府中的259個政府向同級人大常委會作了環(huán)境報告。能夠從網(wǎng)絡(luò)媒體上查找到完整版環(huán)境報告的政府有黃山、沈陽、長春、大理、貴陽、漳平、杭州及延邊朝鮮族自治州。此外,紹興、常州、蒲田等13個政府的環(huán)境報告能從官網(wǎng)媒體上查到,但報告時間不詳。湖南、北京、內(nèi)蒙古等25省自治區(qū)直轄市中的238個市(州、盟)能從政府部門的報告、會議簡報、官媒等處獲悉環(huán)境報告的信息,但大多只是簡單地提及。

全國2 860個縣級政府中,僅有湖南安化、嘉禾縣,江西彭澤縣,安徽涇縣,甘肅肅南裕固族自治縣,新疆墨玉、托克遜、吉木乃縣,浙江杭州市余杭區(qū)、溫州市洞頭區(qū),廣西桂林市臨桂區(qū)政府能在其官媒上查到2016年度完整版環(huán)境報告。總之,從上級環(huán)境保護部門的報告和其他資料中得知,絕大多數(shù)的縣市區(qū)政府向同級人大作了環(huán)境報告。

除了縣市區(qū)政府外,有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也向同級人大主席團報告了環(huán)境保護工作情況,如福建泉州洛江區(qū)馬甲鎮(zhèn)、浙江省淳安縣梓桐鎮(zhèn)。

綜上,可以得出如下結(jié)論:環(huán)境報告制度落實情況,中央政府做得較好,省級政府參差不齊,市縣級政府雖逐年好轉(zhuǎn),但仍需加強?？上驳氖?一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有報告的義務(wù),但也向同級人大主席團報告了環(huán)境保護工作情況。

二、 環(huán)境報告制度成效的評估

1. 報告主體數(shù)量逐年增加

從中央政府層面來看,2016年,僅環(huán)境保護部受國務(wù)院委托,向全國人大常委會作了環(huán)境報告;2017年,除環(huán)境保護部受托作環(huán)境報告外,農(nóng)業(yè)部也受國務(wù)院委托,就草原生態(tài)環(huán)保工作情況向全國人大常委會進行了專項報告。從省級政府層面來看,2016年,全國有北京等13個省自治區(qū)直轄市未按照環(huán)保法要求履行環(huán)境報告;2017年,幾乎所有的省自治區(qū)直轄市政府都按要求向同級人大常委會作了環(huán)境報告。從地級市和縣級政府層面來看,2016年落實環(huán)境報告制度的信息很少;2017年落實環(huán)境報告制度的資料較多。如截至2016年5月,湖南省14個地級市政府中已有6個作了環(huán)境報告,7個列入計劃,1個沒有列入計劃;在125個縣市區(qū)(管理區(qū)委員會)政府中,2015年已有14個作了報告,2016年已有27個作了報告,46個列入計劃,仍有52個沒有列入計劃[3]。2017年湖南下轄的縣市區(qū)以上政府大都向同級人大作了環(huán)境報告[4]。

2. 報告者多為環(huán)保部門的領(lǐng)導

政府向同級人大或人大常務(wù)委員會作環(huán)境報告,法律并未硬性規(guī)定必須由政府負責人報告。實踐中,報告者既有政府負責人,也有接受委托的政府部門負責人。中央政府是委托環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部部長向全國人大常委會作環(huán)境報告,部分省級政府由分管環(huán)保工作的副省長作環(huán)境報告,多數(shù)省級政府則是委托環(huán)保廳長向人大常委會代行其職。2017年,河北、海南等8個省級政府的負責人向其人大常委會作了環(huán)境報告,湖南、北京等12個省自治區(qū)直轄市均委托環(huán)保廳長作了環(huán)境報告,上海則由市政府副秘書長向人大常委會作了環(huán)境報告,江西省委托省發(fā)展與改革委員會主任向人大常委會作了環(huán)境報告,其他省自治區(qū)直轄市因所掌握的資料所限,無法確定報告的主體。市縣級政府大多由環(huán)保廳局長向同級人大或其常委會作環(huán)境報告。

3. 報告內(nèi)容逐漸規(guī)范

2016年,有些地方政府的環(huán)境報告未嚴格按照法律規(guī)定進行。如青海省政府委托環(huán)保廳廳長向省人大常委會環(huán)保法執(zhí)法檢查組匯報了相關(guān)情況[5],北京市政府則向同級人大常委會提交了關(guān)于《大氣污染防治條例》實施情況的書面報告[5]等。這些報告雖然涵蓋了環(huán)境狀況和環(huán)保目標完成情況,或從各個方面反映了大氣污染的相關(guān)問題,但這些并非新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報告,只能算是專題性環(huán)境報告。另外,每年政府工作報告也包括以上兩部分內(nèi)容,但政府工作報告不能替代環(huán)境報告。2017年的環(huán)境報告基本上符合新環(huán)保法的要求,大多是從全方位來匯報環(huán)保工作的,還有一些報告納入了環(huán)境保護工作的下一步安排等內(nèi)容。特別值得一提的是,2017年8月,浙江省為規(guī)范環(huán)境報告內(nèi)容,發(fā)布了《關(guān)于全面建立生態(tài)環(huán)境狀況報告制度的意見》,該意見明確環(huán)境報告的內(nèi)容為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的重點工作和重大環(huán)境問題,確立了報告的內(nèi)容和方式有三種,即:綜合性報告、專項報告、重大環(huán)境問題報告[6]。

4. 報告時間基本體現(xiàn)了年度的限制

新環(huán)保法第二十七條在確定“定期”報告還是“每年”報告時出現(xiàn)了爭議,立法機關(guān)基于當前我國環(huán)境形勢整體嚴峻,認為應(yīng)該從嚴規(guī)定一個清晰、明確的時間段,能夠讓各方有一個穩(wěn)定的預期,最終采納了“每年”報告[7]96。按照一般程序,人大常委會應(yīng)將環(huán)境報告的聽取列入議事議程。具體時間要與政府溝通。浙江省發(fā)布的《關(guān)于全面建立生態(tài)環(huán)境狀況報告制度的意見》對環(huán)境報告的時間進行了規(guī)定,原則上每年必須報告一次,一般是當年一季度要報告上年度生態(tài)環(huán)境狀況的情況[8]。2017年的環(huán)境報告時間基本上是在本年度范圍內(nèi)進行的,報告的模式大多采取是在第二年度對前一年度環(huán)保工作情況進行匯報。但有些省在同一報告年度內(nèi)不僅作了上年度環(huán)境報告,而且還作了本年度環(huán)境報告,如福建、山東省。貴州、上海、西藏、寧夏、廣西等省自治區(qū)直轄市報告的時間接近年末。

三、 落實環(huán)境報告制度存在的問題及其原因

作為依法治理環(huán)境的制度性安排,環(huán)境報告制度是我國環(huán)境法律制度體系中的一項重要創(chuàng)新。它不是一個可有可無的動作,而是一項法定義務(wù)。政府應(yīng)向同級人大報告環(huán)保工作,人大應(yīng)對同級政府環(huán)保工作進行監(jiān)督。該制度落實與否,反映的是各級政府依法治理環(huán)境的決心和信心。近年來,面對這樣一項全新的制度,盡管各級政府、人大及其常委會狠抓落實,取得了一定成效,但仍存在一些亟待解決的問題。

1. 存在的問題

目前,環(huán)境報告制度落實的情況整體很好,只有極少數(shù)的地市縣級政府未嚴格落實該制度。已經(jīng)落實的地方政府還或多或少地存在以下一些薄弱環(huán)節(jié)。另外,一些地方人大或常委會也未確立相應(yīng)的程序規(guī)則來保障該制度的運行。

(1) 環(huán)境報告形式不明晰。新環(huán)保法實施之初,一些地方政府對環(huán)境報告的形式不甚明了,就連權(quán)威機關(guān)編纂的環(huán)境法學習讀本中也認為“可以是在政府工作報告中說明,也可以專門單作報告”[9]136。2016年12月,全國人大環(huán)資委公布的關(guān)于依法落實環(huán)境報告制度有關(guān)情況的報告中,雖然明確了環(huán)境報告必須專門單作報告,但立法部門并沒有理順與之相關(guān)的法律。《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定各級人大常委會“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”[9]136。環(huán)境報告應(yīng)該是立法動議時計劃的與“政府工作報告、計劃報告和預算報告”[10]一樣的報告,還是《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中所規(guī)定的“專項報告”呢?如果將環(huán)境報告定位為專項報告,但《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》并未將其納入人民代表大會的職權(quán)范圍。

(2) 環(huán)境報告公開不充分。聽取和審議環(huán)境報告向社會公布,是人大常委會實行公開監(jiān)督原則的具體體現(xiàn)。目前,浙江、福建、貴州、湖南等24個省份公開了環(huán)境報告的內(nèi)容,如浙江的環(huán)境報告還登載在《浙江人大》上[11],福建、貴州等省登載在政府或人大的官網(wǎng)上。但仍有黑龍江、天津、青海、甘肅、四川、廣東等省市的環(huán)境報告沒有公開,只是在某個會議簡報上簡單地提一句或在官報的文章中一筆帶過[12]。地級市、縣市區(qū)層面公開環(huán)境報告的情況參差不齊。浙江杭州市等地級市、湖南安化縣等縣市區(qū)的環(huán)境報告原原本本公開在其官網(wǎng)上或登載在新聞媒體上,山西方山縣政府的環(huán)境報告僅在官報上刊登一篇短小報道[13],新疆石河子市政府等的環(huán)境報告內(nèi)容以簡報的形式出現(xiàn)在新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護廳的官網(wǎng)中。

(3) 政府工作的主動性仍有提升空間。環(huán)境報告制度創(chuàng)設(shè)的初衷是依據(jù)新的法律讓政府的環(huán)境治理工作更加規(guī)范、有序和持久,否則,政府上一年度在環(huán)境保護工作方面上采取了什么措施,落實到了什么程度,哪些方面予以了改進,都無從知曉。而且,政府也可以通過環(huán)境報告的形式將落實環(huán)境保護措施的過程中遇到的各種困難呈現(xiàn)給人大代表或委員,可以與人大就更多的環(huán)境治理細節(jié)進行面對面地交流與溝通,這也有利于立法者和執(zhí)法者之間的融通、配合[14]。因此,各級政府更應(yīng)該主動履行環(huán)境報告的職責,主動與人大溝通如何落實報告、采用何種形式報告、報告內(nèi)容中的專業(yè)數(shù)據(jù)如何讓委員們聽懂理解等。報告完畢后,政府應(yīng)針對委員、代表提出的審議意見進行研究處理,并將研究處理情況向人大或者常委會提出書面報告。人大或者常委會認為有必要對政府的環(huán)境報告作出決議時,將決議轉(zhuǎn)交政府處理,在決議規(guī)定的期限內(nèi),政府應(yīng)當將執(zhí)行決議的情況向人大或者人大常委會報告[7]97。

(4) 地方人大缺乏對政府的督辦機制。人大常委會的監(jiān)督,一般分為經(jīng)常性監(jiān)督、例行監(jiān)督、在特定情況和條件下啟動的監(jiān)督[15]。聽取和審議環(huán)境報告作為一種經(jīng)常性的監(jiān)督形式,應(yīng)當有計劃地開展。人大常委會應(yīng)當依照組織法、監(jiān)督法等法律的規(guī)定,結(jié)合本地實踐,細化環(huán)境報告的程序規(guī)則。從目前基層實際執(zhí)行情況看,環(huán)境報告制度仍有一些落實不到位。部分市縣級人大未抓人大監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè),也未及時督促同級政府積極履職,更不用說綜合采取定期報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、代表視察、專項調(diào)研、重大事項決定等多種形式,及時發(fā)現(xiàn)同級政府及其生態(tài)環(huán)境部門工作中面臨的困難和問題,深入推進各項工作扎實有效開展[5]。值得推薦的是江蘇省人大常委會,其在審議省政府2016年度環(huán)境報告時,建議省政府督促各縣市區(qū)政府盡快實施這一法定制度[2]。

(5) 法律責任缺失。根據(jù)法律規(guī)定,人大常委會應(yīng)將聽取和審議政府環(huán)境報告列入議事議程,并與政府溝通報告的具體時間和具體內(nèi)容。至于由誰來向人大或其常委會作報告,則由政府自己決定[5]。政府要按照人大規(guī)范的報告內(nèi)容做好報告準備。未依法作環(huán)境報告,政府需要負主體責任。但是,政府對于人大負責,憲法和法律都沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責任,更沒有設(shè)定追究法律責任的程序,人大對政府這種缺失法律責任的監(jiān)督,客觀地說發(fā)揮不了應(yīng)有的威懾力量。2016年之所以有如此多的省自治區(qū)直轄市未作報告,有可能是對法條理解錯誤,有可能是因為疏忽,也有可能是因環(huán)境治理沒有明顯改善而不為。對于這些未作報告的省自治區(qū)直轄市,全國人大環(huán)資委相關(guān)部門也只進行了公布,至今并未區(qū)分情況追究這些政府領(lǐng)導的相應(yīng)責任。

2. 問題的成因

上述問題的形成,主要有如下原因。

(1) 立法調(diào)研不充分。2013年10月,全國人大常委會第三次審議環(huán)境保護法修訂草案時,一些常委會委員認為應(yīng)當進一步加強各級人大及其常委會對環(huán)保工作的監(jiān)督,建議在政府工作報告、計劃報告和預算報告之外,再增加一個環(huán)境保護報告[10]。環(huán)境保護法修訂草案第四次送審稿中增加了此內(nèi)容。眾所周知,此前的任何一項環(huán)境法律法規(guī)之中,均未有此類似規(guī)定,地方實踐中也只有個別地方政府開展過此項工作的嘗試[16],全國絕大多數(shù)地方政府并無此項工作的制度實踐。在這么短的時間內(nèi),草案起草小組不僅要增設(shè)一些全新的法律制度,還要修訂該法的其他條文,很難對這些全新制度進行反復研究與論證。

(2) 部分領(lǐng)導環(huán)保法治意識淡薄。有些地方政府的領(lǐng)導干部環(huán)保法治意識淡薄,貫徹落實中央和省級環(huán)保決策部署不夠堅決,對環(huán)境保護工作的認識深度、重視程度、工作力度存在偏差,仍認為經(jīng)濟發(fā)展是硬任務(wù)、環(huán)境保護是軟指標,環(huán)保執(zhí)行力不足的問題比較明顯。還有的市直部門和縣政府環(huán)保職責不清,盡責不力,存在慢作為、亂作為問題,落實“黨政同責”“一崗雙責”力度不夠,責任落實不到位,導致環(huán)境保護責任落實不到位[17]。既然法律已經(jīng)明確規(guī)定各級政府定期向人大報告環(huán)保工作情況是一項法定義務(wù),各級政府就應(yīng)該嚴格依法辦事,這是法治的硬規(guī)定,而不是“效仿”的軟要求。由此而言,一些地方政府對于環(huán)境報告,工作態(tài)度不端正,不向人大或人大常委會報告、說明、解釋,這充分暴露了地方政府領(lǐng)導環(huán)保法治意識的淡薄。地方政府領(lǐng)導法治意識不夠,人大監(jiān)督功能不顯現(xiàn),這是造成部分地方政府違反新環(huán)保法的深層原因。

(3) 環(huán)境報告制度實施時間較短。2015年1月1日,新環(huán)保法才開始實施,到2016年底也只有兩年,在這么短的時間內(nèi),有些地方政府對于新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境報告制度難免會出現(xiàn)一些認識偏差。浙江、新疆、廣東等省自治區(qū)政府認為在每年人大會議的政府工作報告中對環(huán)境保護情況進行報告;安徽等省政府認為在向人大環(huán)保執(zhí)法檢查等匯報中已經(jīng)包涵了環(huán)境保護狀況的內(nèi)容;內(nèi)蒙古自治區(qū)政府結(jié)合環(huán)保督查的反饋意見認真整改,整改正在進行之中,故未向自治區(qū)人大作環(huán)境報告。殊不知,這些與新環(huán)保法要求的環(huán)境報告相距甚遠。因此,環(huán)境報告制度的設(shè)計初衷與現(xiàn)實存在一定的距離,需要邊實踐,邊摸索,使其日臻完善。

(4) 環(huán)境報告制度尚無程序規(guī)則。環(huán)境報告制度作為一項全新的制度安排,從全國人大到省市縣級人大,都需要制定簡便易行的程序規(guī)則。明確規(guī)定人大應(yīng)對環(huán)境報告提出要求,確定環(huán)境報告的主體、結(jié)構(gòu)框架、主要內(nèi)容、報告形式與報告的時間等細節(jié),并與政府進行溝通。還應(yīng)將報告列入人大或常委會議程。若人大代表或常委會委員對同級政府環(huán)境報告不滿意,可以直接在審議環(huán)境報告時提出意見,要求政府反饋意見,也可以通過人大議案的形式,要求生態(tài)環(huán)境部門按時履行法定職責。對于因當?shù)丨h(huán)境治理沒有明顯改善或環(huán)境目標未能完成而不想報告、不敢報告的地方政府,人大應(yīng)當加大執(zhí)法檢查力度,通過定期報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、專項調(diào)研、代表視察、重大事項決定等多種執(zhí)法形式促進政府積極作為。這方面全國人大和部分省市直轄區(qū)已經(jīng)做了很好的示范,也許對尚未落實此項制度的省市縣級人大將起到一定的促進作用。

四、 完善環(huán)境報告制度的建議

事實上,人大監(jiān)督和政府依法履行環(huán)境報告是落實新環(huán)保法的“一體兩面”,更是倒逼環(huán)境治理有效實現(xiàn)的法治舉措,不能對法律規(guī)定視而不見,更不能患上“拖延癥”。 建議采取下述措施,克服上述問題。

1. 構(gòu)建政府對人大負責的法律責任體系

新環(huán)保法第二十七條規(guī)定的環(huán)境報告制度有著充分的憲法、法律依據(jù)。從理論上來看,現(xiàn)行憲法、組織法、監(jiān)督法、環(huán)保法規(guī)定人大監(jiān)督政府的方式較為全面,然而在實踐中,環(huán)境報告形式不明,且各法律規(guī)定不一致,因此,有必要通過修訂法律的形式加以明確,使上述法律條文之間有效銜接,避免法律適用上的混亂。另外,應(yīng)從立法上完善環(huán)境報告制度的相關(guān)法律,構(gòu)建政府對于人大負責的法律責任體系和追究程序,以改變?nèi)舜蟊O(jiān)督“重形式、輕實質(zhì)”的現(xiàn)狀。建議加緊修訂《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》,增設(shè)“法律責任”一章,為各級人大常委會監(jiān)督政府環(huán)境報告建立責任追究機制。

2. 給政府領(lǐng)導戴上法律責任的“緊箍”

長期以來,部分地方政府的領(lǐng)導環(huán)保法治意識淡薄。把重污染企業(yè)視為“金主”,動用財政資金代其繳納罰款,這種行為是對國家法律的一種曲解和誤讀。讓人們覺得法律就是用金錢換來的保護傘。環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)有些領(lǐng)導對待環(huán)保督察認認真真、接受環(huán)保監(jiān)督誠誠懇懇,整改落實則馬馬虎虎甚至推三阻四。對待這些“以罰代法”“以拖代法”的地方政府領(lǐng)導,如果不能在法律執(zhí)行上、執(zhí)行監(jiān)督上給其戴上“緊箍”,環(huán)境治理的法治化就會淪為擺設(shè)[18]。從這個意義上說,政府向人大報告環(huán)境狀況不能因為當?shù)丨h(huán)境治理未明顯改善或未能完成目標而不想報告、不敢報告。當然,政府向人大報告,不是簡單地“走一遭”形式,而是應(yīng)經(jīng)得起人大代表的質(zhì)詢,有助于環(huán)境治理,是把人大監(jiān)督轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理的內(nèi)生動力。因此,從根本上來說,政府向人大報告環(huán)境工作不在乎“形式”,更在乎“行動”?；诖?建議在環(huán)保法修訂或在制訂環(huán)保法實施細則時,增加與環(huán)保法第二十七條內(nèi)容相對應(yīng)的法律責任,根據(jù)未履行環(huán)境報告制度所致的影響與損害程度,對直接負責的政府領(lǐng)導設(shè)定相應(yīng)的行政、刑事責任。

3. 落實“大環(huán)?！毕嚓P(guān)部門的責任

環(huán)境報告并非生態(tài)環(huán)境保護主管部門的年度工作總結(jié),也不單純是政府生態(tài)環(huán)境保護主管部門一家的事,而應(yīng)該是開展了環(huán)保工作的政府多個部門的年度工作總結(jié)。從這個意義上說,環(huán)境報告是與政府工作報告相類似的綜合性的“大環(huán)?！眻蟾妗Ｒ虼?各級政府的相關(guān)領(lǐng)導應(yīng)該高度重視,指揮與“大環(huán)?！毕嚓P(guān)的多個部門,共同采取行動,統(tǒng)一治理環(huán)境,努力改善生態(tài)環(huán)境狀況,及時達成生態(tài)環(huán)境保護目標,之后,共同草擬環(huán)境報告。眾所周知,環(huán)境報告中所涉環(huán)境數(shù)據(jù)較多,制作報告的時候,一定要認真考慮如何讓每一位人大常委會委員,尤其是公眾能夠看得懂,聽得明白。政府環(huán)境報告中要特別注意一些環(huán)境質(zhì)量狀況的表述,盡量使其與公眾切身的環(huán)境感受相一致。政府主管領(lǐng)導要身先士卒,積極主動向同級人大或人大常委會作環(huán)境報告。能親自作報告的,就不要委托給其屬下的職能部門的領(lǐng)導來作報告。即使政府主管領(lǐng)導抽不開身,委托給生態(tài)環(huán)境行政主管部門等領(lǐng)導代表政府作環(huán)境報告,自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、住建等與“大環(huán)?！毕嚓P(guān)的部門也應(yīng)派人列席會議或各小組討論會。

4. 強化人大監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè)

環(huán)境報告屬于綜合性的“大環(huán)?！惫ぷ鲌蟾娴姆懂牎娜舜蟊O(jiān)督的程序來說,主導作用在人大,主體責任在政府。人大應(yīng)積極履職,將政府環(huán)境報告列入常委會議程,進一步統(tǒng)籌抓好監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè),不斷強化人大監(jiān)督責任落實和政府主動接受監(jiān)督意識,把環(huán)境報告規(guī)定制度化,如會前將各方面對環(huán)保工作的意見匯總,交由政府部門處理,明確報告中要有這些意見的處理情況等,防止有些地方政府報喜不報憂,最好由全國人大常委會出臺指導性文件,地方根據(jù)實際情況參照執(zhí)行。各地大多是政府代表匯報,常委會委員們聽聽、評評,多數(shù)不表決,沒有表決程序,報告的約束力不強,政府部門就不會認真來做,報告就會流于形式。另外,既然審議同級政府環(huán)境報告是人大的一項監(jiān)督工作,除了嚴格按照新環(huán)保法的規(guī)定執(zhí)行外,還必須遵守監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定,至少還要有一個處理審議意見情況的反饋報告。此外,人大常委會還應(yīng)綜合采取定期報告、專題詢問、執(zhí)法檢查、專項調(diào)研、代表視察、重大事項決定等多種形式,及時發(fā)現(xiàn)基層環(huán)保工作面臨的困難和問題,深入推進各項工作扎實有效開展[2]。

5. 完善環(huán)境報告信息發(fā)布機制

各級人大及其常委會監(jiān)督同級政府環(huán)境報告工作的情況,應(yīng)該一律向社會公開,包括公開會議舉行的日期,允許公眾旁聽和新聞媒體報道,并對外公布監(jiān)督結(jié)果等。將環(huán)境報告、審議意見、審議意見處理情況報告或執(zhí)行環(huán)境報告決議的情況向社會公布,是增強監(jiān)督行為的公開透明度的重要體現(xiàn)。因此,各級政府和人大常委會應(yīng)嚴格依照《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的規(guī)定,通過公報、報刊、官網(wǎng)等載體,以“公開是常態(tài),不公開是例外”為原則,推進環(huán)境報告信息的公開[19]。建立完善環(huán)境報告、審查評議信息發(fā)布機制,健全環(huán)境報告信息內(nèi)容更新及反饋報告追蹤的保障機制,提高發(fā)布時效,進一步完善公眾意見收集、處理、反饋機制,及時回應(yīng)社會各界的關(guān)切,結(jié)合公眾使用習慣,不斷改進和創(chuàng)新服務(wù)功能,提高政府和人大官網(wǎng)、官媒的服務(wù)水平,強化應(yīng)急處置,落實安全保護責任,確保官網(wǎng)、官媒安全可靠運行。

五、 結(jié) 語

環(huán)境報告制度作為人大監(jiān)督政府依法治理環(huán)境的一項制度性安排,考驗著地方政府嚴格治理環(huán)境的決心。地方政府決不能懈怠環(huán)境報告的義務(wù),更不能因為當?shù)丨h(huán)境狀況沒有明顯改善或環(huán)境治理尚未達標而不想報告、不敢報告。環(huán)境報告制度落實與否,不是一個可有可無的動作,而是一項法定義務(wù)?，F(xiàn)在,中央政府和省級政府及大多數(shù)地方政府已經(jīng)向其同級的人大或常委會報告環(huán)保工作,這是很好的示范,那些還沒有作環(huán)境報告或者沒有認真作環(huán)境報告的地方政府領(lǐng)導應(yīng)該有一種緊迫感。今后,除了及時公開環(huán)境報告信息、完善政府不依法履行職責的責任追究機制和公眾參與途徑之外,更應(yīng)該進一步強化人大監(jiān)督常態(tài)化機制建設(shè),明確環(huán)境報告的結(jié)構(gòu)框架、主要內(nèi)容與報告形式等細節(jié),加強人大與政府的聯(lián)系與溝通,確保環(huán)境報告制度有效貫徹落實。