“放管服”背景下科技項(xiàng)目監(jiān)管研究
——以大連市金普新區(qū)為例

孫繼輝，李婷婷

（大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116622）

2016年6月1日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，深入貫徹全國科技創(chuàng)新大會精神，推進(jìn)科研領(lǐng)域的“放管服”改革。在“放管服”改革的背景下，如何對科技項(xiàng)目展開行之有效的監(jiān)管，保障科研事業(yè)的平穩(wěn)、健康發(fā)展成為我國當(dāng)前科技計(jì)劃管理體制改革的一項(xiàng)重要議題。

大連市金普新區(qū)作為中國第10個(gè)國家級新區(qū)，是我國面向東北亞區(qū)域開放合作的戰(zhàn)略高地。2018年新區(qū)新增市級以上孵化器和眾創(chuàng)空間7個(gè)，新增高新技術(shù)企業(yè)53家，研發(fā)投入30.6億元[1]。隨著新區(qū)科研投入的與日俱增、研發(fā)能力的日益強(qiáng)化，科技項(xiàng)目監(jiān)管問題成為重中之重。本文在“放管服”改革的契機(jī)下，把握“放管服”在科研領(lǐng)域的改革內(nèi)涵及監(jiān)管重點(diǎn)，從經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管兩個(gè)方面入手，為深化金普新區(qū)科技項(xiàng)目監(jiān)管體系改革咨政建言。

1 科研領(lǐng)域“放管服”改革內(nèi)涵及監(jiān)管重點(diǎn)

1.1 科研領(lǐng)域“放管服”改革內(nèi)涵

“放”即簡政放權(quán)，激發(fā)活力?？蒲泄芾頇?quán)限的下放具體體現(xiàn)在簡化預(yù)算編制，完善差旅費(fèi)管理、儀器設(shè)備采購管理，增大間接費(fèi)用比重、勞務(wù)費(fèi)開支范圍等諸多方面?！肮堋奔捶殴芙Y(jié)合、規(guī)范管理，在“放”的前提下革新監(jiān)管方式，加強(qiáng)對科研項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管?！胺奔春喕鞒獭?yōu)化服務(wù)，科研管理單位強(qiáng)化服務(wù)意識，改進(jìn)服務(wù)流程，為科研工作者專注科學(xué)研究營造良好的服務(wù)環(huán)境。

1.2 “放管服”背景下的科技項(xiàng)目監(jiān)管重點(diǎn)

筆者結(jié)合當(dāng)下的政策背景以及金普新區(qū)科技項(xiàng)目監(jiān)管存在的問題，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)和質(zhì)量是兩個(gè)亟待完善的監(jiān)管重點(diǎn)。

1.2.1 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，科研經(jīng)費(fèi)投入總量持續(xù)增加。然而，在經(jīng)費(fèi)使用方面，預(yù)算編制不夠科學(xué)、虛假套現(xiàn)、結(jié)題不結(jié)賬、資產(chǎn)管理不當(dāng)?shù)葐栴}普遍存在。在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面，存在著制度建設(shè)不夠完善、監(jiān)管方式單一、績效評估力度不足等問題。中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》），隨即，各級政府也相繼出臺了科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，政府對于科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面現(xiàn)存的問題格外重視。因此，本文將經(jīng)費(fèi)監(jiān)管作為“放管服”背景下科技項(xiàng)目監(jiān)管研究的一個(gè)監(jiān)管重點(diǎn)。

1.2.2 質(zhì)量監(jiān)管

開展科研項(xiàng)目的主要目的是產(chǎn)出具有科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化價(jià)值的高質(zhì)量的科研成果。目前，我國的科技項(xiàng)目普遍存在著成果驗(yàn)收的實(shí)質(zhì)性程序不充分、成果的量化評估不足、對成果轉(zhuǎn)化缺乏追蹤評價(jià)等科研項(xiàng)目質(zhì)量方面的問題。2018年7月24日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的同時(shí)，對科研項(xiàng)目的評估要重質(zhì)量、重結(jié)果、重轉(zhuǎn)化。因此，質(zhì)量監(jiān)管體系的構(gòu)建成為本文的第二個(gè)研究重點(diǎn)。

2 構(gòu)建科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)管控體系

科研經(jīng)費(fèi)管控是對控制對象即科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、引導(dǎo)、糾正的過程，本質(zhì)上符合控制的原理[2]。本文基于過程控制的思想，把握管控過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)和影響因素，構(gòu)建科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)管控體系

2.1 科研經(jīng)費(fèi)管控過程的關(guān)鍵控制點(diǎn)

將科研經(jīng)費(fèi)管控過程中問題頻發(fā)的環(huán)節(jié)識別為關(guān)鍵控制點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上在文末探討應(yīng)對措施。識別關(guān)鍵控制點(diǎn)，進(jìn)而明確監(jiān)管方向，有的放矢地進(jìn)行管控，盡可能保證經(jīng)費(fèi)管控的科學(xué)、合理。

2.1.1 經(jīng)費(fèi)預(yù)算—立項(xiàng)階段

經(jīng)費(fèi)預(yù)算顯著影響經(jīng)費(fèi)的使用績效，其重要性不言而喻。然而，預(yù)算環(huán)節(jié)的控制風(fēng)險(xiǎn)比較高，許多科研單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面存在弊端。一方面，科研工作開展過程中的不確定因素很多，預(yù)算需要結(jié)合研究實(shí)際動態(tài)調(diào)整。過于細(xì)化預(yù)算易與實(shí)際背離，后期變更審批的繁雜流程會分散科研人員的精力。另一方面，課題責(zé)任制之下，預(yù)算主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制。術(shù)業(yè)有專攻，部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的會計(jì)、金融知識略有不足，預(yù)算編制的科學(xué)性有待商榷。

2.1.2 經(jīng)費(fèi)支出—執(zhí)行階段

經(jīng)費(fèi)支出是項(xiàng)目執(zhí)行過程中的另一個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)。主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：首先，構(gòu)造虛假交易，用假發(fā)票套現(xiàn)等舞弊行為普遍存在；其次，經(jīng)費(fèi)支出的審批往往是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在部門的高級別的領(lǐng)導(dǎo)單人簽字審批，審批流于形式；最后，科研人員每周財(cái)務(wù)部和研究室兩頭跑，打印、粘貼、簽字、提交、取現(xiàn)，繁瑣的報(bào)銷流程極大地干擾了實(shí)質(zhì)性的科研活動。

2.1.3 經(jīng)費(fèi)決算與評價(jià)—驗(yàn)收階段

經(jīng)費(fèi)決算與評價(jià)處在項(xiàng)目后期的驗(yàn)收階段，是重要的事后監(jiān)管環(huán)節(jié)。目前存在的最為嚴(yán)重的問題在于驗(yàn)收大多關(guān)注經(jīng)費(fèi)是否用完，和預(yù)算的契合度，忽視了經(jīng)費(fèi)使用績效的評價(jià)。

2.2 科研經(jīng)費(fèi)管控過程的影響因素

2.2.1 監(jiān)管理念

監(jiān)管理念是一個(gè)整體、全局性的概念，對科研經(jīng)費(fèi)管控過程有著重要的引導(dǎo)作用。監(jiān)管部門的重視程度、承擔(dān)單位、科研人員的自我監(jiān)管意識等直接影響項(xiàng)目的最終成敗。

2.2.2 監(jiān)管對象

2.2.3 監(jiān)管方法

監(jiān)管方法涵蓋宏觀和微觀層面、定性和定量層面。恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方法是科研經(jīng)費(fèi)管控過程的重要影響因素。

2.3 科研經(jīng)費(fèi)管控體系的構(gòu)建圖示

結(jié)合前文對于科研經(jīng)費(fèi)管控過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)及影響因素的分析，筆者構(gòu)建了如圖1所示的科研經(jīng)費(fèi)管控體系。該體系包括監(jiān)管過程、影響因素和關(guān)鍵控制點(diǎn)3個(gè)維度：關(guān)鍵控制點(diǎn)包含預(yù)算、支出、決算三個(gè)部分；影響因素即監(jiān)管理念、監(jiān)管對象、監(jiān)管方法；監(jiān)管過程按項(xiàng)目開展的時(shí)間進(jìn)度劃分為立項(xiàng)前、執(zhí)行中、結(jié)束后。

圖1 科研經(jīng)費(fèi)管控體系

3 構(gòu)建科學(xué)的科技項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)體系

層次分析法（AHP）可以將復(fù)雜問題層次化、系統(tǒng)化、數(shù)量化，進(jìn)而改善項(xiàng)目驗(yàn)收評價(jià)中存在的簡單量化問題。本文基于AHP，構(gòu)建科學(xué)的科技項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)體系。AHP將與決策關(guān)聯(lián)的因素分解成準(zhǔn)則、方案等層次，構(gòu)建判斷矩陣，為指標(biāo)賦權(quán)，進(jìn)行項(xiàng)目質(zhì)量的定量評價(jià)。

3.1 科研項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

課題組成員結(jié)合初期調(diào)研和前人研究的成果[3-7]，初步確定了42個(gè)科研項(xiàng)目質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)。經(jīng)過我們的初步篩選后，與東北財(cái)經(jīng)大學(xué)、大連理工大學(xué)等學(xué)校的專家進(jìn)一步討論完善。最終確立了涵蓋資源投入、項(xiàng)目運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)管理、學(xué)術(shù)成果、技術(shù)成果、成果轉(zhuǎn)化6個(gè)方面的17個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建了本文的質(zhì)量監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示：

表1 應(yīng)用類科技成果評估指標(biāo)體系

3.2 權(quán)重確定

課題組成員發(fā)放問卷80份，發(fā)放對象主要是大連市高校、企業(yè)的科技部人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目組核心成員以及外部的科技項(xiàng)目監(jiān)管第三方，收回有效問卷64份。

5）促成天然氣與管輸交易實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和市場化進(jìn)程。國家油氣調(diào)控中心公開管輸能力動態(tài)信息，順勢推進(jìn)管輸交易服務(wù)平臺的建立，管輸供需雙方多主體同臺競爭，降低交易成本。天然氣供需雙方根據(jù)管輸交易市場信息，合理安排在天然氣交易中心的交易量、交付點(diǎn)等交割事宜，促成交易執(zhí)行，加速實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，提高天然氣價(jià)格國際話語權(quán)。

3.2.1 構(gòu)造判斷矩陣

通過問卷調(diào)查結(jié)果確定指標(biāo)的相對重要標(biāo)度，構(gòu)造判斷A矩陣確定權(quán)重。判斷矩陣反映指標(biāo)之間兩兩重要性程度比較的結(jié)果?；?-9標(biāo)度法表示結(jié)果，bij（Bi行Bj列）=1、3、5、7分別表示i比j同樣重要、稍重要、明顯重要、強(qiáng)烈重要。若i與j的重要性之比為a，則j與i的重要性之比為1/a。

表2 判斷矩陣A

3.2.2 層次單排序

層次單排序是用于確定本層元素的重要性順序，本文運(yùn)用和積法計(jì)算判斷矩陣的最大特征向量。運(yùn)用公式：

表3 歸一化矩陣B

3.2.3 層次綜合排序

重復(fù)前文的計(jì)算方法，對子準(zhǔn)則層的指標(biāo)進(jìn)行排序，可以得到二級指標(biāo)的單層次權(quán)重。與一級指標(biāo)的單層次權(quán)重的乘積即為二級指標(biāo)的層次總權(quán)重。

3.3 質(zhì)量評價(jià)

根據(jù)對具體科研項(xiàng)目每個(gè)指標(biāo)的評分，乘以相應(yīng)的權(quán)重即可得到項(xiàng)目質(zhì)量的最終評價(jià)：60分及以下為質(zhì)量較差，60分到70分為一般，70分到80分為良好，80分以上為優(yōu)秀。以上公式是以一級指標(biāo)為例，演示項(xiàng)目的評分過程，前文已經(jīng)計(jì)算出了二級指標(biāo)的權(quán)重，實(shí)際評價(jià)過程中可以對17個(gè)二級指標(biāo)進(jìn)行打分，與二級指標(biāo)的層次總權(quán)重相乘得到最終得分，細(xì)化的指標(biāo)評分可以一定程度上保證項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)的合理性、綜合性。

4 金普新區(qū)科技項(xiàng)目監(jiān)管的具體改進(jìn)建議

2016年12月，為規(guī)范科技項(xiàng)目管理，保障科技項(xiàng)目監(jiān)管的公開、公正，金普新區(qū)管委會第6次主任辦公會議通過了《金普新區(qū)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法（試行）》。然而，目前新區(qū)在科技項(xiàng)目監(jiān)管方面仍存在許多不足，尚未形成完善的科技項(xiàng)目監(jiān)管體系。新區(qū)未來5年的工作目標(biāo)之一是堅(jiān)持以科技創(chuàng)新為重點(diǎn)，構(gòu)建創(chuàng)新活力之城，日益增長的科研投入應(yīng)最大化地發(fā)揮效用，科技監(jiān)管體系的完善迫在眉睫。筆者立足前文的“放管服”背景下經(jīng)費(fèi)管控、質(zhì)量監(jiān)管兩大監(jiān)管重點(diǎn)，提出具體的改進(jìn)建議，并順應(yīng)改革趨勢補(bǔ)充進(jìn)度監(jiān)管方面的一些思路，以期為深化金普新區(qū)科技項(xiàng)目監(jiān)管體系改革、營造良好的科技創(chuàng)新軟環(huán)境提供參考和借鑒。

4.1 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面

4.1.1 強(qiáng)化監(jiān)管理念，完善制度建設(shè)

新區(qū)要強(qiáng)化監(jiān)管理念，及時(shí)梳理解讀最新的政策文件，厘定政策邊界，把握權(quán)利下放尺度，明確規(guī)范管理的新要求。完善制度設(shè)計(jì)，跟隨國家的政策動向及時(shí)更新政策文件，以便為高校擬定新的科研管理制度提供指引。同時(shí)要做好政策的宣傳引導(dǎo)工作，加速科研領(lǐng)域“放管服”政策的落地實(shí)施。

4.1.2 科學(xué)編制預(yù)算，設(shè)置科研助理

新區(qū)應(yīng)結(jié)合“放管服”新政，確定間接費(fèi)用提取比例，更新勞務(wù)預(yù)算限制，簡化預(yù)算編制流程，預(yù)算與實(shí)際研究進(jìn)展相匹配，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。此外，科研人員往往教學(xué)、科研一手抓，任務(wù)繁重，并且對核算流程、資產(chǎn)管理等會計(jì)知識缺乏了解。新區(qū)可以結(jié)合《通知》提出的加快建立健全學(xué)術(shù)助理和財(cái)務(wù)助理制度，設(shè)置科研助理崗位，提供人員督導(dǎo)。專人專用，從預(yù)算、支出到?jīng)Q算為科研人員提供專業(yè)服務(wù)支持，為科研人員專注科研創(chuàng)造良好條件。

4.1.3 優(yōu)化信息平臺，創(chuàng)新監(jiān)管方法

嘗試將信息技術(shù)滲透到科研管理中，優(yōu)化信息平臺。新區(qū)可以構(gòu)建科研人員、財(cái)務(wù)部門、新區(qū)科技局三方信息共享平臺，加強(qiáng)各部門間的信息溝通。比如，信息云共享，減少科研人員反復(fù)填列相同信息、格式化條款，使科研工作者能夠把時(shí)間、精力放在科學(xué)研究的重心上。再比如，進(jìn)行 “互聯(lián)網(wǎng)+科研服務(wù)”模式的探索性嘗試，采取自助終端、微信等便捷化手段，將科研人員從財(cái)務(wù)報(bào)銷的繁瑣事務(wù)中解放出來，節(jié)約財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)間的同時(shí)減少人員干預(yù)，減少舞弊行為，強(qiáng)化內(nèi)部控制。

4.1.4 落實(shí)自查抽查，重視經(jīng)費(fèi)績效

李克強(qiáng)總理指出要建立重績效的評價(jià)體系，嚴(yán)懲弄虛作假。新區(qū)在借助第三方外部監(jiān)管的同時(shí)，要求科研單位落實(shí)常態(tài)化自查，不定期抽查。實(shí)行剛性監(jiān)管，嚴(yán)肅處理違法違紀(jì)行為，情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任?！胺殴芊闭呦陆Y(jié)果導(dǎo)向更加突出，項(xiàng)目完成階段對科研經(jīng)費(fèi)績效的評價(jià)成為重中之重。新區(qū)應(yīng)重視對于經(jīng)費(fèi)使用績效的評價(jià)，及時(shí)對經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性，效益性進(jìn)行評估。

4.2 質(zhì)量監(jiān)管方面

4.2.1 加強(qiáng)質(zhì)量管理，建立獎懲機(jī)制

《通知》指出要推動項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，要設(shè)置適合于考核的結(jié)果指標(biāo)。為迎合“放管服”新政下的質(zhì)量導(dǎo)向，新區(qū)應(yīng)加強(qiáng)科研項(xiàng)目的質(zhì)量管理。完善科研項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管評價(jià)體系，量化質(zhì)量評價(jià)結(jié)果，夯實(shí)結(jié)題驗(yàn)收的實(shí)質(zhì)性。同時(shí)，將評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的依據(jù)。對于評分低、質(zhì)量差的科研項(xiàng)目應(yīng)向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人追究責(zé)任并備案，并對其今后的項(xiàng)目申報(bào)施加一定限制。

4.2.2 關(guān)注技術(shù)成果，追蹤轉(zhuǎn)化評價(jià)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國高校每年通過驗(yàn)收的科技成果高達(dá)1萬項(xiàng)左右，但轉(zhuǎn)化率不足15%，呈現(xiàn)出“成果多、轉(zhuǎn)化少、推廣難”的局面。新區(qū)對結(jié)項(xiàng)課題成果的評價(jià)存在局限，對于技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的評價(jià)處于尚存不足?；谇拔牡臋?quán)重計(jì)算結(jié)果，學(xué)術(shù)成果質(zhì)量的權(quán)重為0.066，而技術(shù)成果質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量分別高達(dá)0.238，0.433，其中科研成果轉(zhuǎn)化率的權(quán)重為0.379。新區(qū)對于科研項(xiàng)目的事后轉(zhuǎn)化質(zhì)量應(yīng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，突出成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況及其在解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵問題、支撐引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用。確?？萍汲晒D(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力，加速新區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，推動科技驅(qū)動戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。