大數(shù)據(jù)政策制定中的認(rèn)知偏差與倫理靶標(biāo)

李 俠，李格菲

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算與人工智能為代表的新科技革命正在迅速地改變整個(gè)社會(huì)的存在形態(tài)以及我們的生活方式，而其中大數(shù)據(jù)又是其他新技術(shù)得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)在此次科技革命中處于絕對(duì)的基礎(chǔ)性地位，基于此，任何事關(guān)大數(shù)據(jù)的政策制定都必須輔以倫理約束，否則，人的存在境況會(huì)發(fā)生不可逆的轉(zhuǎn)變，尤其是人類的權(quán)益可能會(huì)呈現(xiàn)出高度不確定的損失風(fēng)險(xiǎn)。為了阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生，就必須在政策制定層面加以防范。

一、關(guān)于大數(shù)據(jù)存在的認(rèn)知偏差

很多學(xué)者針對(duì)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，對(duì)于大數(shù)據(jù)的本質(zhì)提出如下一些具有共性的看法，如有學(xué)者認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)也存在一個(gè)五V空間：第一個(gè)維度是數(shù)量（Volume），主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)量的快速增長(zhǎng)；第二個(gè)維度是速度（Velocity），主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)增長(zhǎng)的速度在加快；第三個(gè)維度是多樣性（Variety），即數(shù)據(jù)的來(lái)源和新的種類的增加；第四個(gè)維度是價(jià)值（Value），即對(duì)這些數(shù)據(jù)的使用和挖掘產(chǎn)生價(jià)值；第五個(gè)維度是數(shù)聚（Variable），讓數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍。”[1]（Pxxvi）關(guān)于大數(shù)據(jù)的這個(gè)五V模型中，前三個(gè)維度主要關(guān)注大數(shù)據(jù)的物理特性，后兩項(xiàng)則是與人和機(jī)構(gòu)有關(guān)，因此，關(guān)于大數(shù)據(jù)政策制定中的倫理考量也多發(fā)生在后兩維中。眾所周知，任何政策的制定在目標(biāo)集里都包含如下三種政策子目標(biāo)：國(guó)家意志、資源配置與對(duì)受眾的激勵(lì)機(jī)制。高質(zhì)量的政策一定會(huì)盡量在政策的各項(xiàng)子目標(biāo)與政策受眾的偏好之間達(dá)成最大限度上的一致，具體而言：國(guó)家意志與受眾認(rèn)同有最大的交集，在資源的分配上體現(xiàn)公平，在激勵(lì)層面與受眾的偏好、動(dòng)機(jī)高度匹配，只有政策制定者與受眾在這三個(gè)子目標(biāo)之間形成最大限度上的共識(shí)，政策的效率才能體現(xiàn)出來(lái)，即“狀態(tài)—結(jié)構(gòu)—績(jī)效”符合預(yù)期，究其原因在于，政策被受眾群體高度接受并在社會(huì)中以低阻力狀態(tài)運(yùn)行。為了實(shí)現(xiàn)這種效果，在政策制定者與受眾之間需要解決兩個(gè)認(rèn)知上的共識(shí)問(wèn)題：知識(shí)共識(shí)與價(jià)值共識(shí)。

由于大數(shù)據(jù)的興起是很晚近的事情，早期的關(guān)注者大多集中在學(xué)術(shù)界與企業(yè)界，真正進(jìn)入公眾視野的時(shí)間也就是最近3-5年的事情，公眾對(duì)其了解并不深入。然而，由于中國(guó)文化的高度實(shí)用主義取向，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)關(guān)于大數(shù)據(jù)在知識(shí)層面上，依舊延續(xù)了中國(guó)人百年來(lái)一貫的對(duì)于科學(xué)的高度認(rèn)可的態(tài)度，這就意味著公眾與決策者在大數(shù)據(jù)的知識(shí)層面是達(dá)成共識(shí)的：即大數(shù)據(jù)對(duì)于個(gè)人與社會(huì)來(lái)說(shuō)總體上是好東西，也許在對(duì)大數(shù)據(jù)本質(zhì)的理解上存在千差萬(wàn)別的差異，但是至少這種知識(shí)層面的共識(shí)對(duì)于一項(xiàng)新事業(yè)的推動(dòng)與政策的制定至關(guān)重要?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，在大數(shù)據(jù)價(jià)值層面上的認(rèn)知仍然存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)政策的制定缺少直接推動(dòng)力，即公眾不清楚大數(shù)據(jù)會(huì)給自己帶來(lái)什么樣的益處？以及由于數(shù)據(jù)的共享導(dǎo)致的成本-收益是否符合經(jīng)濟(jì)原則，正是由于缺少價(jià)值層面的利益分配結(jié)構(gòu)的明確化，導(dǎo)致公眾對(duì)于大數(shù)據(jù)的態(tài)度處于不抵觸、默認(rèn)與觀望態(tài)度，這種認(rèn)知上的分布格局，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的社會(huì)運(yùn)行遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)?；谶@種認(rèn)知差異，可以把當(dāng)下大數(shù)據(jù)政策的制定模式梳理出來(lái)：C型和解性政策：所謂C型政策制定模式是指，社會(huì)在大數(shù)據(jù)的知識(shí)層面有高度共識(shí)，而在價(jià)值層面則處于缺乏共識(shí)的狀態(tài)。和解的本意就在于明確對(duì)于大數(shù)據(jù)價(jià)值的社會(huì)分配方案，以此推動(dòng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的落地生根以及提升其運(yùn)行效率。見(jiàn)表1：

表1　基于大數(shù)據(jù)知識(shí)與價(jià)值認(rèn)知差異基礎(chǔ)上的政策類型（根據(jù)馬西斯·西舍姆勒的表格改造而來(lái)[2]）

為實(shí)現(xiàn)政策目的，任何政策的制定在其起始階段都要對(duì)其未來(lái)發(fā)展做出研判，大數(shù)據(jù)政策的制定同樣遵循這個(gè)路徑，這個(gè)前提判斷就是政策制定中的預(yù)防原則。任何一項(xiàng)新技術(shù)都潛在具有“雙刃劍”效應(yīng)，尤其是對(duì)其負(fù)面效應(yīng)還沒(méi)有完全展現(xiàn)的技術(shù)必須預(yù)先做出研判，否則會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。僅就大數(shù)據(jù)的運(yùn)行而言，由于缺少嚴(yán)格的約束，其副作用已經(jīng)很明顯，這些副作用歸納起來(lái)包含三個(gè)層面的危害：個(gè)人隱私的泄露造成的諸多危害、企業(yè)信息泄露帶來(lái)的商業(yè)利益損失以及國(guó)家信息的泄露造成的安全隱患等等。K·米歇爾與K·W·米勒在研究中指出：“從個(gè)人層面，大數(shù)據(jù)正逐漸演變成個(gè)人用戶的數(shù)字化基因（digital DNA），且呈現(xiàn)出比我們自己更了解自己的習(xí)慣與需求的趨勢(shì)。從企業(yè)與國(guó)家層面，對(duì)用戶／公民信息的過(guò)度監(jiān)管一方面幫助企業(yè)／國(guó)家機(jī)器做出符合利益需求的決策，一方面也面臨著關(guān)于碾壓人文精神的苛責(zé)?！盵3]那么，大數(shù)據(jù)政策制定的預(yù)防原則應(yīng)該采取什么形式呢？按照美國(guó)法學(xué)家凱斯·R·桑斯坦的觀點(diǎn)：“當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)具有巨災(zāi)性最差情形時(shí)，就可以采取特定措施消除這些風(fēng)險(xiǎn)，即便現(xiàn)有信息不足以使規(guī)制者對(duì)最差情形發(fā)生的可能性做出一個(gè)可靠判斷?！盵4]（P116）在實(shí)踐中，基于具體情況，預(yù)防原則還有強(qiáng)弱之分，即強(qiáng)勢(shì)形式與弱勢(shì)形式。強(qiáng)勢(shì)形式是指：“只要是損害可能會(huì)發(fā)生，而非等損害已經(jīng)發(fā)生之后，就應(yīng)當(dāng)采取那樣的行動(dòng)以糾正這個(gè)問(wèn)題?！盵4]（P121）從而達(dá)到?jīng)Q策過(guò)程的安全邊際。對(duì)于大數(shù)據(jù)相關(guān)政策的制定不宜于采取強(qiáng)勢(shì)預(yù)防原則，畢竟其風(fēng)險(xiǎn)還是可控的，因噎廢食的做法很容易阻礙新生的大數(shù)據(jù)事業(yè)的快速發(fā)展。為了使大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)獲得整個(gè)社會(huì)的認(rèn)同，需要把影響政策運(yùn)行效率與表現(xiàn)滯后的相關(guān)認(rèn)知差異以及承載倫理約束功能的政策工具挑選出來(lái)，基于此，才能制定出具有前瞻引領(lǐng)作用的高質(zhì)量政策。

二、大數(shù)據(jù)政策制定中的倫理靶標(biāo)與關(guān)切

任何政策都是制度的產(chǎn)品，而制度則是一個(gè)國(guó)家在特定條件下形成的一系列指導(dǎo)行為的規(guī)則與準(zhǔn)則等的集合。在實(shí)踐層面任何政策都要體現(xiàn)出對(duì)政策受眾的公平對(duì)待，這就是政策制定的倫理關(guān)切。一項(xiàng)政策要獲得政策受眾的接受與認(rèn)同，必須確定恰當(dāng)?shù)膫惱戆袠?biāo)，通過(guò)倫理靶標(biāo)把政策理念與目標(biāo)傳達(dá)出去。所謂倫理靶標(biāo)是指通過(guò)政策工具的選擇把政策的倫理關(guān)切傳遞出去，并與政策受眾的內(nèi)在偏好與動(dòng)機(jī)達(dá)成最大限度上的匹配，從而可以使倫理價(jià)值隨附在政策工具上，這時(shí)承載價(jià)值訴求的政策工具就是倫理靶標(biāo)。任何高質(zhì)量的政策必須提供明確的倫理靶標(biāo)。通常在政策生命周期內(nèi)，倫理靶標(biāo)比較恒定。一旦政策的倫理靶標(biāo)發(fā)生偏轉(zhuǎn)，也就意味著原有政策的終結(jié)。這里需要提及的一點(diǎn)是：一旦靶標(biāo)與受眾偏好不一致，不一定意味著靶標(biāo)選擇錯(cuò)了，有時(shí)候也許是其超前于受眾的認(rèn)知水平。因此，兩者不匹配時(shí)，需要仔細(xì)分析問(wèn)題到底出在哪一方？而不能武斷地把板子都打在政策的屁股上。結(jié)合上面的分析，可以清晰發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)政策制定的倫理靶標(biāo)取向有兩個(gè)：其一是形而上層面的自由與安全；其二是形而下層面的價(jià)值分配。由于大數(shù)據(jù)政策涉及三類政策受眾：個(gè)人、企業(yè)與政府，基于此，形而上層面的倫理靶標(biāo)根據(jù)受眾的差異可以分為三類：對(duì)個(gè)人而言，人們關(guān)心的是自由與安全（現(xiàn)實(shí)中以隱私保護(hù)為代表）；企業(yè)則關(guān)心商業(yè)利益壟斷；政府關(guān)心的則是國(guó)家安全。因此，大數(shù)據(jù)政策制定在形而上層面的倫理約束就必須把這三方面的關(guān)切結(jié)合起來(lái)，然而這三種關(guān)切很多時(shí)候是存在嚴(yán)重沖突的，總體而言，由于三類主體在力量方面存在的完全不對(duì)稱性，導(dǎo)致個(gè)人層面的倫理關(guān)切很難被合理考慮，換言之，個(gè)人在大數(shù)據(jù)時(shí)代是龐大的、分散的弱勢(shì)群體，這就需要政策在制定之初就必須對(duì)三者之間的平衡給予充分考慮，下面是三種倫理靶標(biāo)關(guān)系的示意圖：

從圖1可以清晰發(fā)現(xiàn)：三類政策受眾的倫理靶標(biāo)的實(shí)際關(guān)注度是明顯不同的，而且各自集中在不同的行動(dòng)空間內(nèi)：政府的倫理靶標(biāo)集中在公共領(lǐng)域，因此國(guó)家安全受到高度關(guān)注，企業(yè)的倫理靶標(biāo)集中在社會(huì)領(lǐng)域，商業(yè)利益受到的關(guān)注度次之；個(gè)人的倫理靶標(biāo)位于私人領(lǐng)域，隱私受到的關(guān)注度最低（保護(hù)力度很差），這也直接說(shuō)明了為什么個(gè)體對(duì)于大數(shù)據(jù)的發(fā)展充滿擔(dān)憂的深層原因。另外，隨著大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的發(fā)展以及算法的改進(jìn)，一個(gè)可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)就是：私人領(lǐng)域會(huì)被社會(huì)領(lǐng)域與公共領(lǐng)域逐漸壓縮與侵占，這就不可避免地導(dǎo)致隱私的終結(jié)與個(gè)人自由的喪失，出現(xiàn)英國(guó)作家?jiàn)W威爾在小說(shuō)《1984》中所描述的被無(wú)處不在的老大哥實(shí)時(shí)監(jiān)視的社會(huì)境況將不再是預(yù)言，這才是個(gè)體層面對(duì)于大數(shù)據(jù)發(fā)展的形而上之憂。為了剖析大數(shù)據(jù)背景下私人領(lǐng)域的嬗變，需要對(duì)兩者的結(jié)構(gòu)與功能做些簡(jiǎn)單的剖析。

圖1　三類政策受眾的活動(dòng)空間

按照哲學(xué)家阿倫特的說(shuō)法：“公共這個(gè)詞表示內(nèi)在緊密聯(lián)系但并不完全一致的現(xiàn)象。首先，它意味著，任何在公共場(chǎng)合出現(xiàn)的東西能被所有人看到和聽(tīng)到，有最大程度的公開(kāi)性。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，顯現(xiàn)——不僅被他人而且被我們自己看到和聽(tīng)到——構(gòu)成著實(shí)在……不過(guò)，還有許多東西無(wú)法經(jīng)受在公共場(chǎng)合中他人始終在場(chǎng)而帶來(lái)的喧鬧、刺眼光芒；這樣，只有那些被認(rèn)為與公共領(lǐng)域相關(guān)的，值得被看和值得被聽(tīng)的東西，才是公共領(lǐng)域能夠容許的東西，從而與他無(wú)關(guān)的東西就自動(dòng)變成了一個(gè)私人的事情?！盵5]（P32-33）人的自由一個(gè)重要方面就是那些與公共事務(wù)無(wú)關(guān)的方面，應(yīng)該被有效地保護(hù)起來(lái)，否則，個(gè)人的生活將被徹底透明化，這是人作為存在者無(wú)法承受的：私密性恰恰是自由的一個(gè)重要子集。

正是基于這種考量，發(fā)達(dá)國(guó)家的大數(shù)據(jù)政策往往非常重視對(duì)于私人領(lǐng)域的保護(hù)。縱觀以美國(guó)為代表的大多發(fā)達(dá)國(guó)家的大數(shù)據(jù)政策，有一個(gè)共同的倫理取向，即最大限度上開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，嚴(yán)格保護(hù)私人數(shù)據(jù)（以隱私為代表的）。如美國(guó)于2002年頒布的數(shù)字政府法案（The E-government Act of 2002）明確指出，政府信息公開(kāi)可獲得性在大數(shù)據(jù)時(shí)代享有最高優(yōu)先權(quán)，而聯(lián)邦政府在通過(guò)網(wǎng)頁(yè)獲取公民個(gè)人信息時(shí)，則需要事先進(jìn)行隱私影響評(píng)估，在每個(gè)網(wǎng)頁(yè)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)可視化的隱私管理?xiàng)l例，且非特殊情況，禁止使用一切信息追蹤手段（如cookies）[6]。這與我國(guó)的大數(shù)據(jù)政策的倫理取向剛好相反，我們的大數(shù)據(jù)政策嚴(yán)格保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)和公眾的開(kāi)放程度嚴(yán)重不足，造成社會(huì)治理中的反饋與監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。相反，對(duì)于私人數(shù)據(jù)的保護(hù)大多還停留在紙面上或者口頭上。試問(wèn)當(dāng)下哪個(gè)中國(guó)人沒(méi)有接收到騷擾電話，更有無(wú)數(shù)私人信息泄露釀成的悲劇。如果私人信息保護(hù)真正被重視哪里會(huì)有這么多電信詐騙和騷擾電話呢？由此，可見(jiàn)一斑，這就是國(guó)內(nèi)公眾對(duì)于大數(shù)據(jù)政策在形而上層面面臨的普遍擔(dān)憂。

數(shù)據(jù)是有價(jià)值的。數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要流動(dòng)起來(lái)，借助于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及云計(jì)算等的普及，大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的價(jià)值已經(jīng)從隱性轉(zhuǎn)為顯性。誠(chéng)如歐盟消費(fèi)者保障專員梅格雷納·庫(kù)內(nèi)瓦（Meglena Kuneva）所言：個(gè)人數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新石油，數(shù)字世界的新貨幣。為了簡(jiǎn)化起見(jiàn)，可以把數(shù)據(jù)的來(lái)源粗略劃分成兩類：來(lái)自個(gè)人的數(shù)據(jù)與來(lái)自政府與機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)（把所有非個(gè)人的數(shù)據(jù)都放到機(jī)構(gòu)這個(gè)類別里），那么，對(duì)于來(lái)自個(gè)人的數(shù)據(jù)，個(gè)人擁有完全的產(chǎn)權(quán)；來(lái)自政府的數(shù)據(jù)，由于政府是由納稅人供養(yǎng)的，因此，政府僅具有部分產(chǎn)權(quán)，所以政府要最大限度上公開(kāi)政府信息；來(lái)自私人機(jī)構(gòu)的信息，私人機(jī)構(gòu)擁有產(chǎn)權(quán)。這樣就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：任何信息如果不被挖掘與運(yùn)用，其價(jià)值就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)于分散的個(gè)體而言，要實(shí)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)的價(jià)值就更為艱難，再加上單個(gè)人的數(shù)據(jù)信息的價(jià)值微小，所以，個(gè)體對(duì)于自己的數(shù)據(jù)信息的價(jià)值也無(wú)法給予有效關(guān)注，只有當(dāng)相應(yīng)的損失發(fā)生時(shí)才會(huì)意識(shí)到這種個(gè)人信息的價(jià)值。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)下的個(gè)體作為私人信息的擁有者，并沒(méi)有獲得相應(yīng)的收益，這部分收益被企業(yè)與政府分享了，作為相應(yīng)的回報(bào)，企業(yè)則很少與公眾分享其獲取的信息，政府也沒(méi)有達(dá)到合理的公開(kāi)信息的程度，這樣一來(lái)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)體成為數(shù)據(jù)收益的最大輸家。因此，在大數(shù)據(jù)政策制定時(shí)必須合理保證個(gè)人信息的權(quán)益與收益，否則，政策的制定就是缺乏正義的，也是不道德的。誠(chéng)如美國(guó)大數(shù)據(jù)專家阿萊克斯·彭特蘭所言：“企業(yè)和政府擁有的計(jì)算能力遠(yuǎn)超過(guò)個(gè)體，這種不平衡將很快成為導(dǎo)致社會(huì)不平等的一個(gè)主要原因。更多的數(shù)據(jù)獲取和更高的計(jì)算能力，這兩種趨勢(shì)的結(jié)合使得權(quán)力高度集中在政府和大型企業(yè)中?！盵7]（P196）這種可怕境況，在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)呈現(xiàn)，它造成對(duì)作為個(gè)體的消費(fèi)者剩余的完全剝奪。比如通過(guò)對(duì)源于個(gè)人的大數(shù)據(jù)信息的挖掘，保險(xiǎn)業(yè)幾乎可以做到只賺不賠，而個(gè)體原本用于防范風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的保險(xiǎn)制度已經(jīng)名存實(shí)亡。英國(guó)數(shù)學(xué)家托馬斯·克倫普在其《數(shù)字人類學(xué)》一書(shū)中指出：“數(shù)字的本質(zhì)是人，分析數(shù)據(jù)就是在分析人類族群自身。大數(shù)據(jù)能夠?qū)τ脩粜袨榈淖粉櫤屠斫飧泳呦螅瑪?shù)據(jù)能夠多維度地關(guān)注人、洞察人?！盵1]（P43）另外，大數(shù)據(jù)運(yùn)行的一個(gè)特點(diǎn)就是用相關(guān)性代替因果性，誰(shuí)的計(jì)算能力強(qiáng)，擁有的數(shù)據(jù)越多，誰(shuí)防范不確定性的能力也就越強(qiáng)。未來(lái)兩種能力之間的差距的價(jià)值，將被政府與企業(yè)完全占有。因此，大數(shù)據(jù)政策作為針對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，必須在政策受眾的多元主體之間形成利益均衡分配原則，只有這樣，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)才能真正造福社會(huì)，并提升整個(gè)社會(huì)的福祉。否則數(shù)據(jù)鴻溝帶來(lái)的社會(huì)分裂遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的有形資產(chǎn)的差異所導(dǎo)致的分裂還要嚴(yán)重，而且更難消除。遺憾的是，我們以往的政策制定模式，往往把政策的收益完全壟斷或者占有絕大部分，導(dǎo)致政策受眾接受一項(xiàng)新政策的收益與付出的成本嚴(yán)重不成比例，這也就是我們的很多政策一出臺(tái)就處于失靈狀態(tài)的深層原因所在。就大數(shù)據(jù)政策的收益而言，政策受眾能夠在需要的時(shí)候獲得相應(yīng)的、公開(kāi)的與真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)，他基于此做出相應(yīng)的正確決策，這就是一項(xiàng)大數(shù)據(jù)政策帶給他的收益。

遺憾的是，在這方面我們尚存在很大差距。據(jù)學(xué)者研究，“我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享政策始于1994年由國(guó)家測(cè)繪局發(fā)布的《行政法規(guī)、規(guī)章和我國(guó)重要地理信息數(shù)據(jù)發(fā)布辦法》。此后，政策經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程……在《政府信息公開(kāi)條例》（2007）和國(guó)家信息化政策的推動(dòng)下，數(shù)據(jù)管理和共享政策有了進(jìn)一步的發(fā)展……并且從2012年開(kāi)始政策數(shù)量呈現(xiàn)小幅上漲……2015年國(guó)務(wù)院將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享上升為國(guó)家戰(zhàn)略，使國(guó)家的相關(guān)政策迅猛增長(zhǎng)。2015年后發(fā)布的政策幾乎占樣本總量的一半以上……而且政策發(fā)布的主體絕大多數(shù)來(lái)自國(guó)務(wù)院各部委，占樣本總量的76.8%”[8]。這組數(shù)據(jù)反映了我國(guó)大規(guī)模開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)是很晚近的事情，換言之，2015年出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的頒布是我國(guó)大數(shù)據(jù)共享事業(yè)的里程碑式的事件。另外，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的結(jié)構(gòu)上存在一個(gè)倒金字塔結(jié)構(gòu)，即越是處于治理結(jié)構(gòu)頂層的中央部委的信息開(kāi)放程度越高，越是位于底層治理結(jié)構(gòu)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度越低。隨著治理層級(jí)的逐漸降低，信息開(kāi)放的意愿也隨之快速下降。根據(jù)社會(huì)分層理論可知，政策受眾大多處于社會(huì)底層，他們最想了解的信息也多是與生活密切相關(guān)的所在地的基層信息。這就導(dǎo)致信息供需（共享）的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重不對(duì)稱現(xiàn)象。造成這種結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱局面的原因有三個(gè)：其一，基層治理結(jié)構(gòu)對(duì)于大數(shù)據(jù)的意義存在認(rèn)知差異（知識(shí)層面與價(jià)值層面），是廣大基層能力不足的體現(xiàn)；其二，高度中央集權(quán)造成基層治理結(jié)構(gòu)信息生產(chǎn)空間有限，沒(méi)有多少屬地信息可以公開(kāi)；第三，基層通過(guò)限制政府信息的公開(kāi)，為自由裁量權(quán)留有空間。所有這一切都侵占了政策受眾本應(yīng)獲得的政策收益，也因此降低了政策的運(yùn)行效率。

那么，如何通過(guò)政策制定的方式，讓政策受眾更多地分享大數(shù)據(jù)的價(jià)值呢？建立由國(guó)家組織的數(shù)據(jù)公地（data commons）應(yīng)該是一個(gè)可行的選擇。眾所周知，大數(shù)據(jù)的盈利模式大多是基于共享與合作實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有共享就沒(méi)有公平，也沒(méi)有收益。彭特蘭在提出“數(shù)據(jù)新政”時(shí)指出：“數(shù)據(jù)在共享時(shí)的價(jià)值更大，因?yàn)樗鼈兡軌蚋嬖V我們公共衛(wèi)生、交通和政府等系統(tǒng)可以有多大改進(jìn)……遺憾的是，今天絕大部分個(gè)人數(shù)據(jù)都儲(chǔ)存在私營(yíng)企業(yè)里，因而大都是無(wú)法提取的。這些數(shù)據(jù)不能一直由私營(yíng)企業(yè)獨(dú)自享有，因?yàn)檫@樣的話他們就不太可能對(duì)公共產(chǎn)品有所貢獻(xiàn)。同樣的，這些數(shù)據(jù)也不能由政府獨(dú)自享有，因?yàn)檫@有悖于公眾的知情權(quán)。因此，‘?dāng)?shù)據(jù)新政’的核心是必須能夠同時(shí)提供監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以引導(dǎo)數(shù)據(jù)所有者共享數(shù)據(jù)，并同時(shí)服務(wù)于個(gè)體和整個(gè)社會(huì)的利益。我們必須促進(jìn)個(gè)體之間，而不僅是企業(yè)之間或政府部門(mén)之間的更大的想法流?！盵7]（P171-173）彭特蘭的“數(shù)據(jù)新政”框架的主旨在于：使公共產(chǎn)品所需要的數(shù)據(jù)既易于獲得，又能有效保障公平權(quán)利。

三、結(jié) 語(yǔ)

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是新興的高科技產(chǎn)業(yè)，其對(duì)未來(lái)的影響深遠(yuǎn)且廣泛，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步整合，無(wú)異于一場(chǎng)新的科技革命。因此，對(duì)于大數(shù)據(jù)的健康發(fā)展必須通過(guò)政策來(lái)引導(dǎo)與規(guī)范，從預(yù)防原則的角度來(lái)講，政策制定的績(jī)效最終要體現(xiàn)在更大程度上造福社會(huì)，并最大限度上減少其副作用。為實(shí)現(xiàn)此目的，大數(shù)據(jù)政策在制定之初就應(yīng)考慮到兩個(gè)問(wèn)題：其一，消除政策制定者與受眾之間在認(rèn)知上存在的差異，基于特定的政策地基，尋找相應(yīng)的主導(dǎo)政策制定模式；其二，要形成高質(zhì)量的大數(shù)據(jù)政策，必須找到合適的政策工具來(lái)充當(dāng)倫理靶標(biāo)，對(duì)于大數(shù)據(jù)政策制定而言，倫理靶標(biāo)的選擇有兩個(gè)維度：形而上維度的倫理靶標(biāo)與形而下層面的倫理靶標(biāo)，只有兩者合理兼顧，才能助推大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與造福社會(huì)。

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